粵港澳大灣區高等教育合作發展的實踐邏輯與未來關切

王志強 張海軍

建設互聯互通、創新優質的粵港澳大灣區（以下簡稱“大灣區”）合作發展體系是黨中央、國務院立足世界未來變革趨勢和三地經濟社會發展現實需求而作出的重要部署，高等教育合作發展既是這一體系的基本內容，也是支撐要素。近年來，在國家和地區各類研究項目帶動或學者自發興趣驅動下，關于大灣區高等教育合作發展的研究已經突破前期碎片化研究狀態，正在朝著系統性、多樣性方向邁進并取得豐富研究成果，這些是大灣區高等教育合作發展研究的現實起點。面向未來，需要系統掃描和及時響應“交流合作——制度體系——精神文化”實踐遞進鏈條中所反饋的重點問題，以實現學術研究的有序突破，精準關切未來大灣區高等教育合作發展的實踐需求。

一、實踐邏輯：粵港澳大灣區高等教育合作發展的研究依據

學術研究的方法和特點是由研究對象決定的。從更加廣泛領域看，不同主體間互動共促范圍和深度的拓延通常按照“交流合作——制度體系——精神文化”這一相互作用且總體遞升的邏輯循環推進，最終以實踐內容的深入帶動組織模式以及動力機制的聯動變革（見圖1）。值得注意的是，下列分析框架并不意味著每個階段是按照時間序列而遞升且孤立存在的，前者往往是后者形成的必要條件，隨著實踐層次向著高階躍進，動力機制、實踐形式和組織形態等也將變得更加復雜多元。大灣區高等教育合作發展是一項具有長遠歷史意義的創新性實踐，其實踐邏輯也基本遵循“交流合作——制度體系——精神文化”這一遞升主線，這是未來關于高等教育學術關切系統性布局的重要依據和參考。

圖1 粵港澳大灣區高等教育合作發展的總體邏輯

（一）大灣區高等教育交流合作的實踐現狀與前瞻

無論是宏觀的區域之間還是微觀的人際之間，其血緣關系之外的初始交流與合作往往是由地理位置接近的無意識偶然接觸，或人類抱團取暖、外在獵奇等天性觸發的有意識接觸而引起的。隨著交往范圍的擴大和交往主體的多樣，個體或組織在無意或有意的交流中會逐漸選擇能夠從中獲取某種政治資本、經濟效益或文化擴張等優勢的主體作為合作對象，此階段的合作動力將由距離接近或天性使然趨于以獲取利益為主，在結果上漸進形成目標一致且功能互補的利益共同體。粵港澳地理位置毗鄰，產業體系互補性強，因此經濟領域的聯系由來已久且較為緊密，而高等教育交流合作的規模與要點在不同歷史階段的不同環境條件和動因要素規制下有所差異。從交流合作的實踐基礎看，在港澳回歸祖國以前，處于不同國家治理下的粵港澳三地高等教育管理體制、文化樣態和層次水平等都相差甚遠，高校之間交流合作從動機到接觸機會都頗為有限。港澳回歸以后，高校之間交流合作的宏觀政治藩籬被打破，多渠道交流和前期試探性合作成為歷史新階段的共識與選擇，同時在交流中逐漸探索符合政策要求的利益契合點，這包括充分整合港澳高校的國際影響力和廣東地區豐富的土地資源。通過20余年的深度交融，香港中文大學、香港科技大學、香港浸會大學在珠三角建有獨立法人資格的合作辦學機構，澳門大學、澳門科技大學等在珠三角建有分校區或研究基地，三地在專業聯盟和合作創新平臺建設、學生聯合招生與培養、教師交流合作等方面也逐漸取得進展。

在未來實踐指向上，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》在空間布局、產業重點、科技創新及教育合作發展等方面作出了戰略部署，這需要區域內具有創新創業意愿和能力的高校根據優化提升中心城市、建設重要節點城市、發展特色城鎮、促進城鄉融合發展等空間布局要求，圍繞建設國際科技創新中心和加快發展先進制造業、培育壯大戰略性新興產業、加快發展現代服務業以及大力發展海洋經濟等的現實需求，在治理體系、發展形態、合作重點、創新方式等方面作出積極響應。在高等教育方面，大灣區合作的兩個基本點分別是支持內部協同以建設發展共同體和推進外部合作以建設國際教育示范區，這一方面需要政府層面積極牽線搭橋并創設更多平臺和機會，區域內高校明晰發展規劃和把握現實機遇，推進粵港澳三地在合作辦學、學分互認、課程銜接、人才流動等方面交流合作；另一方面也需要積極創新國際合作形式，對區域內高校進行系統性的國際化布局，實現區域內人才、資源、信息等優質辦學要素的“引進來”和“走出去”。

（二）大灣區高等教育制度體系的實踐審視與同構

制度是在不斷交流合作和實踐探索基礎上形成的具有較穩定和強制約束力的行為規范。制度作為一種歷史性存在物，是調節不同主體行為及利益關系的中介，制度體系則是在更長時段、更大范圍和更深層次改革發展中形成的制度集合體。缺乏制度體系和共同文化護佑的交流合作具有隨機性和碎片化特點，決定著所形成的利益共同體具有短暫無序、體量較小和不穩定性等缺憾。合作主體要獲得更加持久穩定的預期利益就必須進行系統整合，構建在某一方面對組織成員具有廣泛約束力和規范性的制度，從而逐漸匯聚形成具有普遍外在約束力的制度體系并構建以規范為紐帶的制度共同體。如此，組織的發展將由單一的利益驅動轉變為動能更加強勁、動力源層次更深和秩序性更好的利益與規范雙輪驅動。實現大灣區高等教育由碎片化、無序性和孤立性的交流合作上升為持久穩定高效的互動共促，需要構建系統性的制度體系，包括共同治理制度、人才培養制度、教師教育制度、資源交流制度、合作辦學制度以及評價制度等。粵港澳三地屬于一國主權領域內的相對隔絕的不同治理空間，政治運行體制異質，經濟社會發展依循的制度體系和高等教育管理體制差異性較大，高校內部治理結構也存在錯位和沖突，這些需要三地在交流合作的基礎上對現行制度體系進行系統性梳理、鑒別與揉融。

從制度的生成方式看，包括以政府行政權力為推力的自上而下的演繹式建構和以地方實踐試點為土壤、知識與技術專業化為基礎的自下而上的歸納式建構。總體來看，隨著大灣區高等教育交流合作的推進，以上兩種制度同構方式在實踐領域均已經有所進展，包括政府層面的政策規劃、高校層面的聯盟規章以及各類知識、技術發展共同體運行制度等。長期以來，由于國家對港澳地區經濟社會發展事務的管控較少，同時受港澳地區高校較大自主權的影響，實際上在制度建構上更多地體現為三地校際之間的底層探索，相對缺乏政府層面的管理規范和運行制度的建設。有效的制度建設需要依據經濟社會運行形勢的變化而進行路徑轉換，2014年以來我國香港地區經濟社會發生持續動蕩，大灣區高等教育合作發展環境也隨之受到影響。為有效維護主權，保證“一國兩制”體制的行穩致遠，2020年5月，第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過《全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》，完善了維護國家安全和香港地區長期繁榮穩定的總體權責框架。落實和維護這一決定，既需要國家層面明晰不同部門職責并在教育領域細化相關制度，引導香港地區政府完善優化相關制度，也需要在粵港澳三地高等教育交流合作中體現和創新適應新形勢的制度體系。

（三）大灣區高等教育精神文化的實踐沖突與重塑

精神文化是特定群體內成員在長期交流互動中形成的具有場域特征的穩定性、持久性、內在性的思維方式和價值觀念。精神文化不僅對區域內交流合作的方式和成效產生影響，而且其意識形態及其連帶的價值體系在制度變遷的社會化過程中具有重要的地位和作用[1]。“事實上，‘區域高等教育’更是一個文化概念。從‘文化’層面去探討‘區域高等教育’可以從更深層面推動高等教育的區域發展。”[2]區域內系統化的組織制度體系可以為大規模、穩定性、常態化的交流合作奠定基礎，從而有力拓延區域內不同主體交往的深度和廣度。這將帶來思維方式、價值理念和文化習性等的深度融合，使得與某些主體進行優先交往或合作成為文化觀念上的內在規制，從而產生以情感為基礎的認知驅動并形成與持續鞏固文化共同體。粵港澳大灣區高等教育融合發展的實質是高等教育個體和組織相互滲透與交融的過程，是通過共享歷史與經驗，相互獲得對方的記憶、情感和態度，最終形成各方高度認同的文化共同體的過程[3]（p30）。粵港澳大灣區高等教育合作發展的終極目標是達到精神文化的融合，以精神文化的融合帶動更深層次的交流合作和制度體系建設。

總體來看，粵港澳三地具有緊密的地緣和血緣關系，文化同宗、語言相近，但是由于香港和澳門地區都經歷了長達百余年的殖民地時期，且回歸祖國后依然實行與內地差異較大而與西方國家相近的治理結構和經濟社會運行機制，實際上在高等教育發展理念、思維習慣、學術語言、價值追求、發展范式以及課程體系等方面都表現出與內地高等教育的較大差異。而且，在某些西方國家的長期深耕與系統性介入下，香港教育系統的部分教師和學生的國家及民族情懷缺失，甚至淪為被反華勢力利用的工具和力量，其大學精神文化形態與國家所需的類型之間還存在嚴重錯位，呈現出形歸神離的發展態勢。據中國香港新民黨發表的“青少年國民身份”研究報告顯示，在青少年中認為香港人和中國人身份可以相容的僅占約10%，而持不可能或完全不可能相容觀點的占近40%，國民身份認同感不容樂觀[4]。價值觀念的偏離已帶來實踐領域的諸多社會問題，根據香港警方公布的數據，在修例風波中共有8 001名違法人員被捕，其中3 286名學生，占被捕者總數的41%，學生中六成是大學生，四成是中學生[5]。因此，實現教師和學生等學校主體精神文化的同向融合既是大灣區高等教育合作發展的內在基礎，也是重要的題中之義。

二、研究進展：粵港澳大灣區高等教育合作發展的文獻透析

20世紀末尤其是新世紀以來，隨著我國港澳地區按照既定的規劃路線相繼回歸，關于粵港澳高等教育合作發展的研究逐漸成為學術界探討的新興議題。以“粵港澳高等教育”為主題在中國知網上進行文獻檢索可見，2018年之前關于粵港澳高等教育合作的研究基本呈零星分散狀，每年發文量在0～7篇之間上下波動；自2018年3月習近平總書記指示廣東“要抓住建設粵港澳大灣區重大機遇，攜手港澳加快推進相關工作，打造國際一流灣區和世界級城市群”以來，關于粵港澳高等教育合作發展的研究成為熱點，2018～2020年每年發文量分別為18篇、145篇和61篇。未來，隨著教育熱點議題因改革階段任務的不同而動態轉換，關于“粵港澳高等教育”的研究將呈現出趨于理性但長期保有熱度的穩定態勢。

通過文獻梳理可見，從1988～2003年，學術界主要間歇性地探討了粵港澳高等教育合作的歷史淵源[6]，尤其是中文教育的協同發展[7]，并圍繞聯系與協作[8]、互補與對接[9]、交流與合作[10]、互惠與互補[11]等主題論述了三地教育對區域經濟社會尤其是中國教育近代化進程的積極影響，以及在政府角色、辦學體制、內部管理、招生和學制、教師培養、評價體系、教育理念等方面的差異，同時提出了合作發展的必要性、可行性、基本態勢與突破路徑。隨著2003年內地與香港、澳門相繼簽署《關于建立更緊密經貿關系的安排》（CEPA），若干學者圍繞此議題進行延伸闡釋，認為CEPA與粵港澳教育發展存在緊密聯系并相互作用，教育合作發展應遵循市場經濟和教育內在規律[12]。CEPA協議實施后三地高等教育的合作既是促進經濟協作發展的必要前提，也進一步增強了合作的可行性。CEPA條件下粵港澳三地合作層次正在從技術應用型向職業和學術多維度逐漸生發，近期的合作方式包括專業課程合作、執業人員資格互認和師生互換，遠期的合作方式包括共同打造知名學府、品牌學科和科技攻關等[13]。這些交流合作的落實有賴于堅持平等互利、有所為有所不為和統籌現實與未來等原則，重點建立粵港澳高等教育合作的新機制[14]，實現三地政府共同管理粵港澳高校合作，從稅收上大力扶持并建立合作信息平臺[15]。在這些研究的基礎上，“粵港澳高等教育共同體”建設的學術設想開始提出，其終極目標是實現三地高等教育的一體化發展[16]，在這方面廣東可以充分發揮主動性并將其作為匯聚優質資源、促進體制機制改革的重要選擇[17]。

自2018年3月以來，粵港澳大灣區高等教育合作發展成為不少學者和期刊關注的重點，尤其是部分全國性教育研究刊物的專題組稿提升了其研究深度和影響廣度。總體來看，研究認為大灣區高等教育合作發展的內外部基礎良好，互補性強，有非常廣闊的合作空間和發展前景[18]，但受區域制度障礙及文化沖突、發展不平衡不充分以及當今世界逆全球化環境等主要因素的制約，三地高等教育合作發展的內外困境也很突出[19]，亟需以創新性舉措實現有效突破[20]。從發展現況看，紐約、舊金山、東京灣區等國際知名灣區發展較早[21]，在體制機制建設、人才培養、科技創新和服務社會等領域提供了諸多可供借鑒吸收的經驗[22]。未來發展需要秉持融合發展理念[23]（p55），實現多維度多層次整合[24]，調整優化高等教育合作發展的體制機制[3]（p35），建立由中央政府牽頭且三地共同參與的管理機構[25]；注重具有引領性和根本性的制度建設[26]以及共同文化培育[27]，建設突破現有政策框架制約的創新試驗區[28]；調整優化三地高等教育布局結構[29]，推進三地高校多樣化[23](p56)、特色化發展[30]，促進多中心且合理分工的集群發展[31]，重點是明確各區域的發展動力、定位和走向[32]，激發高校、行業企業及其他相關利益者合作的積極性，構建發展聯盟并推進產教融合[33]，圍繞國際高等教育示范區建設的關鍵要素[34]，提升區域高等教育國際化水平[35]，促進具有廣泛文化認同和創新精神、跨界思維及科技創新能力的創新型[36]、復合型人才培養[37]。

綜上可見，關于粵港澳高等教育合作發展的現狀與策略研究已經取得較大進展，為區域高等教育發展理論構建和實踐生發提供了學術基礎。但由于研究起步較晚且研究理論相對缺乏，對“交流合作——制度體系——精神文化”這一實踐鏈條上不少議題的研究還存在尚未涉及或淺嘗輒止的缺憾。一方面，運用政治學、經濟學、文化學、生態學等多學科理論、觀點和方法對大灣區高等教育合作發展的研究還較少，這些在一定程度上制約著研究內容的深度。另一方面，目前的研究主要側重于宏觀政策和路徑框架的探討，對有關問題的論述還不夠具體深入，包括在交流合作方面，還較為缺乏對歷史經驗的總結、現實利益契合點的歸納和未來合作形式創新的研究；在制度建設方面，對人才培養合作、科技協同創新、大學治理結構改革等的內在具體制度的聯結與設計探討還不夠充分；在精神文化方面，對如何實現中西文化的合理互鑒與互融，孕育支持三地深度融合的高校共同文化等方面的探討還較為表淺。這些都潛在或直接影響著學術成果在現實情境中的深化與轉化以及研究內容對未來發展過程中緊迫性問題的直接關切。

三、未來關切：粵港澳大灣區高等教育合作發展的議題展望

實踐領域發展需要學術研究予以系統性響應與關照。面向未來尤其是“十四五”的學術研究，需要圍繞大灣區高等教育合作發展的具體形式創新、制度體系建設和精神文化凝練等實踐需求謀劃相關議題及研究目標（見表1），以多維度視角和多學科方法尋求各類問題的精準性解答方法。

（一）推進大灣區高等教育交流合作的議題挖掘

從歷時性梳理看，大灣區高等教育在人員交流、合作平臺搭建等方面業已取得一定進展，尤其在合作辦學方面成效明顯。這些前期交流合作的階段性成果和實踐形式需要進行系統總結探討，重點是運用普遍聯系和系統思維將孤立及零散的歷史事件置于政治、經濟等發展的宏觀背景下進行深入剖析，探尋其演變與形成的內外環境、發展動因、歷史經驗、存在問題及改進措施，借助歷史之策紓解現實之困。

從共時性要素分析看，大灣區對內建設高等教育共同體、對外打造國際教育示范區的雙重任務以及高等教育與外界環境之間互動共促的格局塑造需要相關研究予以支撐。在對內建設高等教育共同體方面，內在需求產生動機進而出現特定行為，無論是推進粵港澳合作還是實現大灣區內高校發展形態的變化，都必須立足于現實需求，重點著眼于具有優勢互補功能的利益契合點的探索，形成由外部推力向內部驅動轉型的高校自發交流合作格局。這需要通過深入調查研究，厘清粵港澳三地高校的真正需求與優勢所在，通過需求與供給的對比、羅列凝練交流合作的利益契合點；同時從本質上講，大灣區高等教育共同體是多方協同共生的產物，因此需要從協同理論、共生理論等多維視角探尋構建大灣區高等教育內部共同體的目標、形式與路徑，實現研究深度的持續拓展。在對外打造國際教育示范區方面，需要從全球化、國際化和信息化的視角探求大灣區高等教育外部共同體即國際教育示范區的建設標準、內容與思路，著力探討引進世界一流大學和特色學院的類型與合作方式、優質高等職業教育資源參與國際競爭的路徑與方法，不斷豐富國際教育示范區的內涵并充實其標識性特征。從參與性來看，無論是對內合作還是對外交往都是建立在不同學校對話、理解與行為互動的基礎之上，同時現代高等教育發展已經由學校單一主體的封閉性辦學轉向多主體參與的開放性辦學，因此大灣區高等教育交流合作也應突破傳統校際交流框架，重點打造大灣區政府、產業、行業企業、科研院所以及高校共建共治共享的合作平臺。這需要通過調查研究和比較研究探索知識、技術、資本等創新要素匯聚的機理與路徑，構建區域創新創業一體化發展的新格局。不同主體間創新要素的重新排列組合必然誘致產生新形式與類型的辦學機構，從而促使大灣區辦學體系的再分化，這需要對區域新興辦學機構孕育過程以及結果給予高度關注，對現行高校分類管理體系進行重新審視與優化。

表1 粵港澳大灣區高等教育合作發展的未來議題解析

（二）加強大灣區高等教育制度體系建設的議題剖析

不同形式和內容的交流合作如果不能上升到制度層面，就很難保證其持久性和連續性，這既需要梳理盤點大灣區高等教育在歷史發展進程中所運用的政策與制度，也需要匯總解析當前正在運行的制度體系，并根據交流合作的實踐需求謀判未來制度建設的方向與內容。制度體系的構建必須將自上而下的演繹式配套推進與自下而上的歸納式提煉結合起來。自上而下俯瞰大灣區高等教育制度體系可知，國家層面出臺的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》已經對包含高等教育在內的經濟社會全域進行了宏觀政策導向和制度設計，這是當前形成高等教育發展制度體系的上位依據，但從概括性的政策要點到具化性的生動實踐，需要構建更具操作性和針對性的規章制度，包括粵港澳高校合作辦學制度、共建優勢學科和實驗室制度、課程學分互認和交換生制度、學生合作創新創業制度、教師科研成果分享轉化制度、引進世界知名大學和特色學院制度，等。同時《全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》的具體落實需要高等教育領域的深度參與，這既要研究國家層面高等教育制度變革的“能為”與“何為”，也要研究在香港制度環境和現行體系下，如何實現對不合規、不適宜高等教育制度的漸進式改造，確保大灣區高等教育合作的有效推進并促進國家層面戰略決定和法律制度的落地生根。

在自下而上的歸納式制度提煉升華中，三地高等教育規章制度各具特色、互有交叉或側重，包括大灣區內地各級政府關于高校黨建、治理結構、合作辦學、人事、財務、創新創業、對外合作交流等方面的制度體系；香港地區的《教育條例》《專上學院條例》《教育（豁免）（提供非正規課程的私立學校）令》《非本地高等及專業教育（規管）條例》《非本地高等及專業教育（上訴委員會）規則》《非本地高等及專業教育（規管）規則》以及各大高校章程或條例；澳門地區的《高等教育法》《高等教育規章》《高等教育制度》《高等教育素質評鑒制度》《高等教育學分制度》《成人教育之組織及發展總框架》以及各高校的章程或條例，等。促進大灣區高等教育交流合作需要對三地的教育法律法規以及各類高等教育制度進行解剖麻雀式研究，從中總結各地高等教育制度的特點與規律，在細剖的基礎上找準契合點，制定符合地區發展要求并具有普適意義的區域高等教育合作發展制度體系，以制度建設實現各類資源的融合與互通。此外，還需要注重地方試點經驗的總結和提煉，為大灣區高校制度體系建設尤其是治理、人事、財務、撥款等制度制訂提供依據和參考。

（三）凝練大灣區高等教育精神文化的議題解構

精神文化能準確、深刻地表達文化和民族的本質特征，民族認同的過程就是民族文化尤其是精神文化被本民族全體成員體認、內化、弘揚、升華的過程[38]。實現粵港澳三地高等教育精神文化的同質性既是合作發展的終極目標也是根本基礎，這實質上解答了為什么要建設大灣區高等教育共同體精神文化這一前置議題。在大灣區高等教育精神文化的凝練過程中，還需要重點以解答三個問題為未來研究的主題主線，即什么是大灣區高等教育共同體的精神文化？大灣區高等教育共同體精神文化建設的基本現狀是什么？如何建設高度認同且積極向上的大灣區高等教育共同體精神文化？在第一個問題的解答方面，需要結合國家發展戰略的核心需求、大灣區經濟社會發展的客觀環境、嶺南文化的基本特質和高等教育合作發展的重點要求等，從宏觀視野和系統綜合上探索大灣區高等教育精神文化的核心內涵。在第二個問題的解答方面，需要運用科學的方法設置相關評價指標，深入一線尤其是港澳地區高校對教師、學生和管理人員等進行實地調研，歸納分析研究數據并剖析現狀產生背后的原因，從而提出具有針對性和可操作性的意見建議。在第三個問題的解答方面，需要在理論邏輯分析和大數據調查的基礎上，重點圍繞愛國、創新、國際化等大灣區高等教育精神文化應有之義，從區域教師和學生心理、意識、態度、情感、價值等核心要素出發，探索具有創新性的合作形式和制度體系，逐漸構建起民族內核、面向國際、廣泛認可和引領未來的新型區域精神文化。

四、結語

區域高等教育合作發展是通過突破各種體制機制障礙，推動教育資源優化配置，形成區域聚合體從而提升高等教育綜合實力的過程[39]。這既是國際高等教育發展的重要趨勢，也是我國區域經濟社會一體化布局的重要內容。在此背景下的大灣區高等教育合作發展也因涉及面廣、系統復雜、阻因較多、關注度高等特殊存在而成為學術研究的熱點領域。本文總體梳理剖析了這一領域1988～2020年三十余年的學術研究概況，從“交流合作——制度體系——精神文化”實踐邏輯的角度探討了未來大灣區高等教育合作發展需要深化的重點問題。實際上，關于大灣區高等教育合作發展的研究是一個相當廣闊而開放的領域，除以上議題外，關于歐盟和世界知名灣區在交流合作、制度建設和精神文化認同等方面的經驗及其有效轉化也值得重點關注。同時，學術研究的議題和爭鳴也需要因不同學者的知識背景、觀點和慣用方法的差異而豐富多樣，更多的可以引領大灣區高等教育合作發展的有價值議題需要學術界緊密追蹤實踐進展，進行持續的共同挖掘和剖判。