社區養老服務存在問題及原因分析

鮑祉璇

[摘要]目前，人口老齡化已然呈現出程度高、增速快、高齡化的發展態勢，傳統的家庭養老和機構養老已經無法全面滿足城市老年人的養老需求，相比傳統的養老模式，社區養老作為一種新型的養老模式，既能滿足老人居家的愿望，又可以通過社會化服務，彌補家庭養老功能的不足，是現階段補齊民生領域養老服務短板的必然選擇，同時也是現階段解決城市老年人多元養老需求較為適宜可行的上策。在這一現實狀況下，積極推行社區養老勢在必行，但同時，我們也清醒地認識到，在推進過程中難免會遇到很多瓶頸，文章從政府職責、宣傳推廣、服務質量及參與覆蓋幾個方面入手，剖析社區養老服務存在推進過程中可能面臨的問題，旨在為探尋有效破解途徑提供參考。

[關鍵詞]社區養老；養老服務；問題

中圖分類號：D669.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2021）06-0009-03

★項目信息：2020年度鞍山市哲學社會科學立項課題研究成果，課題編號as20202059

按照世界衛生組織的定義：老齡人占總人口的比例達到7%的為“老齡化社會”，達到14%的為“老齡社會”，達到20%的為“超老齡社會”。鞍山市作為東北老工業城市，老齡化起始于1992年，比全國平均時間早了7年，提前全省3年，可以說，目前我市已經進入世界超老齡社會的行列，人口老齡化給現有的模式帶來了新的挑戰和困難。截至2019年底，鞍山市60歲及以上老年人口為89.1萬人，占全市戶籍總人口的26.2%，比上年提高1.1個百分點，老齡化率居全省第7位，與全省和全國相比，分別高0.6和8.1個百分點。遠高出60歲及以上老年人口占比超過10%即進入老齡化社會的聯合國標準。80歲及以上高齡老人為11.6萬人 ，占全市戶籍總人口的3.4%，占老年總人口的13.0%，老年人口撫養負擔加重。從老年撫養比來看，2019年全市老年撫養比為41.5%，比上年提高2.0個百分點，較“六普”提高了19.3個百分點，全市老年人口撫養負擔逐年加大。失能（部分失能）老年人口9.78萬人，占比老年人口的11%；城市特困老年人口和低保對象中的老年人2.97萬人，占比老年人口的3.3%；空巢（獨居）老年人口15.35萬人，占比老年人口的17.2%。

面對如此龐大的老年群體，截至2018年底，鞍山市共有養老及療養康復機構203家，床位26973張，每千名老年人擁有床位數28.6張，其中民辦養老機構127家，占比為62.5%，療養康復機構3家。目前，已建成醫養結合機構1家——岫巖縣康樂養老院，各級醫療機構均為老年人就醫開通綠色通道，16家二級以上醫院開設老年病房或老年病門診。201家養老機構已有188家與衛生機構簽訂服務協議，簽約率達93.5%，以不同形式為入住老年人提供醫療衛生服務。

據不完全統計，中國老年人對熟悉環境的依賴程度較高，更多地依戀家庭所帶來的歸屬感和安全感，社區養老作為一種以家庭為基礎、以社區為依托、以機構為支撐、政府和社會提供資源支持的多元主體養老服務體系，最貼近老年人生活需求。因此，社區養老是促進社會和諧穩定，推動社會整體發展，滿足民生需求的關鍵點，是解決現階段我國養老問題的必然選擇。為此，我們需要積極應對各項挑戰，加快補齊在民生領域內有關社區養老服務建設中的“短板”，促使養老服務建設提質高效發展。筆者以鞍山市為例，對社區養老的狀況進行了調研。總結歸納問題如下。

一、政府主導責任不清

（一）政府角色“越位”“缺位”

社區養老是一項錯綜復雜的系統性工程，需要政府多個部門聯動合作。當前，我國采取的社區養老服務模式，仍然是以政府主導為主。政府主導帶有一定的行政色彩，在社區養老服務中有著不可比擬的優勢，它可以利用行政手段來調動多方資源，從而快速有效的奠定了居家養老服務體系的基礎性保障。但與此同時，也會呈現一定的弊端，即社區對政府產生過多的依賴，使得社區養老在自身體系的發展上難以具有針對性、多樣化。我們應該清醒認識到，在建設社區養老體系中，政府雖是主導，但不應該承擔此過程中的所有責任，政府應該對自身進行準確的角色定位，謹防在養老服務中出現“缺位”“越位”，這對建設和發展社區養老工作是不利的。

（二）缺乏配套的政法法規

社區養老能否真正為老年群體服務，能否使老年人獲得幸福感和滿意感，都需要體制機制的建設和完善，而體制機制的建立和完善，在很大程度上需要相關配套法律法規的制定和保障。

目前，《中華人民共和國老年人權益保障法》，在大體上對老年人的權益予以了規制，但是在實施的細則上缺乏具體的明示。目前，社區養老服務的相關法律法規不健全，大部分有關社區養老服務的工作還僅僅停留在依靠規章制度和紅頭文件來開展工作，缺乏綜合性、強制性、專項性和指導性，致使執行過程中遇到諸多瓶頸，缺少中長期規劃，很難保障真正落實推廣。

（三）監督管理缺位

社區養老以政府為主導，以社區為依托，政府在整個服務體系中起到了十分重要的作用。目前，鞍山市對社區養老服務的管理水平相對較低，缺乏社會組織和社區自治力量準入標準，在監管方面沒有做到定時考核，服務質量難以保障。應嚴格執行準入標準，篩選合格社會組織，并對其服務質量進行監督，為社區養老有序運行提供條件。

二、宣傳力度不夠，居民參與不足

（一）傳統養老觀念影響

千百年來，我們接受著傳統的孝道教育，奉行“百善孝為先”的孝道理念，奉行你養我小、我養你老的養老觀念，可以說，家庭養老、子女養老已經深深植入中華兒女的思想中，人們普遍認為：社區服務一定沒有家庭舒服，照顧也沒有子女盡心。甚至有些地方，有人認為住養老機構的老人都是無兒無女或者子女不孝。這都是由于受傳統養老觀念的影響，對社區養老觀念認識淺薄所致。

（二）家庭養老依然是常態

家庭養老作為一種環環反哺的反饋模式，仍是大多數家庭的常態養老模式。實施計劃生育政策后，家庭成員數量減少，獨生子女的家庭很難滿足老年人在醫療護理、生活照顧及精神安慰等需求，導致老年人的需求和現實之間存在落差。另外，隨著經濟發展，許多年輕人由于求學、工作、移民等，無法為老人提供在家養老的支持，使得“空巢”家庭不斷增多，家庭的基礎養老功能被削弱了。

面對老年人口基數大、增長快、高齡化等特點，以及種種外在的因素，家庭養老功能已經呈弱化趨勢，家庭養老方式顯然已經不適應時代發展的腳步。

（三）缺乏有效的宣傳

社區養老服務有一定的前瞻性，就目前來看，在發達城市還算具有一定的普宣度，在欠發達城市的宣傳推廣力度明顯缺乏。

在宣傳推廣過程中，社區養老在社區內的宣傳力度遠遠不夠，一些社區工作人員責任意識不強，專業素養不高，自身對于這門新興的養老模式缺乏了解，自然做不到有效準確地宣傳和介紹；有些社區及相關工作人員雖然對社區養老的有關內容進行過宣傳，但在宣傳過程中沒有把不同的養老實際需求作為根本出發點，缺乏針對性和靶向服務，存在盲目性，從而導致宣傳效果大打折扣；在宣傳廣度上，覆蓋面明顯不足，很多老年人對社區養老服務雖然感興趣，但卻又了解甚少，對這項服務的性質、內容等都不是十分了解，有的老年人認為社區養老是針對貧困老人和生活不能自理老人等特殊老年群體，有的老人還認為社區養老是一種福利性服務，費用應該由政府承擔，可見知曉率和參與率極差；在宣傳手段上，很多社區的宣傳手段相對單一，渠道閉塞，僅依靠宣傳單和社區工作人員的背誦式講解，不容易使老年人及其家屬對社區養老有一個全面而又深刻的認識。而且，近年來，老年人上當受騙的案件頻頻發生，使得老年人產生很強的戒備心理，不相信不敢接受社區養老服務。可見，缺乏宣傳的寬度、廣度、手段、方式和有效性，是阻礙社區養老服務工作推進因素所在。

三、社區養老服務專業化程度較低

（一）養老服務人員素質較低

社區養老服務是多維度的社會服務工作，不僅涉及老年人日常照料護理的基本常識、醫學上看護突發疾病的急救常識，還需要科學的服務理念和一定的心理學理論，專業性要求較高。目前，社區養老服務隊伍建設和構成還存在諸多問題，專業人才是社區養老服務體系中的短板。從事社區養老服務的人員主要來源于家庭婦女、進城務工人員、下崗再就業人員或退休離退休職工，這些從業人員在素質方面良莠不齊，而且從受教育的程度上看，整體偏低，可以做的工作多是一些簡單家務和護理，對于相關的養老知識和技能知之甚少，這直接影響了養老服務質量的提升和保障，致使社區養老工作難以創新發展[1]。

（二）志愿者數量不足

社區志愿者多數來源于學校、機關單位等，流動性強，而且只能對老年人提供一些諸如打掃衛生、送慰問品等簡單的服務，對老年人的專業護理知識了解不多，只停留在基礎階段，很難滿足老年人的需求。

隨著人們對養老意識的不斷增強，已經有更多的志愿者加入社區養老服務中來，但數量和質量差距很大，很難構成社區養老服務的主體力量，更無法滿足日益擴大的老年群體的需求。

四、社會組織作用發揮不充分

（一）參與社區養老服務體系建設主體單一

在社區養老服務體系建設中，雖然政府負有主要責任，但是單一的服務都無法使資源的配備達到最佳的效率，也無法滿足所有老年人多元化需求，因此應該客觀地認識到，政府有關部門、社會、養老機構、社區等，都是社區養老的服務資源。如此多元化的資源，卻沒有發揮其相應的作用，這不僅給政府部門帶來了巨大壓力，也造成了資源的浪費。

（二）外部資源沒有積極吸納

目前，社區養老的資金來源和運作經費仍然是以政府和民政部門的投入為主，其他社會力量投入很少且不確定不穩定。隨著老齡化規模的擴大、程度的加劇、進程的加快、高齡數量的增多、服務需求的提高，伴隨而來的對養老資金的供給需求也隨之增大。雖然政府在養老資金的投入上已經呈現逐年上升的趨勢，但總體上受到投入能力的限制，對社區養老工作的全面展開猶如杯水車薪，養老服務設施無法新建和更新。而民政部門對社區養老的經費投入，主要來源于福利彩票的收入，而福利彩票的收入具有一定的不確定性因素，無法保障社區養老服務體系建設的長足發展。同時，由于社區養老的福利性與公益性，服務大多數為低償甚至無償，外部參與資源參與性不高[2]。

從公共管理的學科領域出發，社區養老服務是準公共產品，因此政府確實對其有資金投入的責任和義務，但是，如果單純依靠“政府買單”為主的模式，其直接后果勢必會造成資金短缺，也必將會影響社區養老的發展路徑。因此，積極探索新的發展思路，立足長遠，拓展多元化的外部資源參與機制和渠道亟待解決。

參考文獻：

[1]張菁；盧小燕；城市社區居家養老服務存在問題及對策研究——以成都市S社區為例[J]；西昌學院學報（社會科學版）；2018（04）：97-102.

[2]成海軍；我國居家和社區養老服務的優勢與發展對策[J]；社會治理；2019（11）：43-51.