適應時代要求 加強制度建設 把民進建設成為制度健全的中國特色社會主義參政黨

高友東

當前，全國上下正在深入學習中共十九屆五中全會精神，結合工作實際，認真履行職責，為開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，凝心聚力、奮發有為。民進中央把2020 年確定為履職能力建設主題年，從加強制度建設的角度來提升履職能力，這個切入點非常好。

制度建設是參政黨自身建設的重要方面，也是參政黨成熟的重要標志。健全的制度，不僅對參政黨加強自身建設，而且對參政黨更好履行職能，都發揮著重要的保障作用。工作在參政黨機關的第一線，更要對制度建設有全面、深刻的認識。

一、深刻理解民進制度建設的重要意義

中共中央總書記習近平多次強調，依法治國、依法執政、依法行政是一個有機整體，關鍵在于黨要堅持依法執政，各級政府要堅持依法行政。中共十八大以來，以習近平同志為核心的中共中央堅持全面依法治國與依規治黨的有機統一，著眼堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，全方位推進新時代黨內制度建設，在黨內法規制度的堅持和鞏固、完善和發展、遵守和執行上，取得了新的進展和成效。目前。已形成了覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系。中共中央辦公廳設立法規局，聚集了一批專家、學者和務實的工作者，加強黨內法規學科建設（中共中央辦公廳法規局組織編寫《黨內法規學》，由高等教育出版社2020年出版），這在世界各國尚屬首創。黨內法規制度建設為參政黨提供了積極的借鑒和學習機會，也提供了深刻的啟示。

（一）從國家治理的角度來看，民進加強制度建設是適應國家治理現代化的客觀要求。法治是中國共產黨治國理政的基本方式。中共十五大將“依法治國，建設社會主義法治國家”確立為治國的基本方略。中共十八大以來，以習近平同志為核心的中共中央，對全面依法治國作出了重要部署。中共十八屆四中全會專門作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，中共十九屆四中全會將“堅持全面依法治國，建設社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權利”作為我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢之一。全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。建設法治中國，各項工作都要圍繞這個總目標部署、開展。中國共產黨的黨內法規體系也是中國特色社會主義法治體系的組成部分。民進作為中國特色社會主義參政黨，是國家治理體系的重要方面，自覺地把規章制度建設納入中國特色社會主義法治體系建設中去統籌、去完善，既是對中國法治建設經驗的深刻總結，也是對國家治理體系的豐富發展。

（二）從政黨制度的角度來看，民進加強制度建設是實現執政黨建設與參政黨建設相互促進的必然要求。中共十八大以來，以習近平同志為核心的中共中央提出“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度”。中共十九大把“全面從嚴治黨”寫入黨章，上升到黨的根本大法層面，并納入習近平新時代中國特色社會主義思想，上升到黨的指導思想層面。中共十九大報告指出，要堅持“依法治國和依規治黨有機統一”，并將之作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略的重要內容。習近平總書記在十九屆中央紀委五次全會上發表重要講話時強調“全面從嚴治黨，必須堅定不移推進依規治黨，建設完善的黨內法規體系”。將加強黨內法規建設的重要性提到前所未有的戰略高度，體現了執政黨在治黨理念、治黨思維、治黨方式上的完善和深化。同時，習近平總書記十分重視體系建設，中國共產黨堅持黨規必成體系、立規必重質量，堅持有規必依、執規必嚴、違規必究，也取得了卓越的實踐成效。作為與中國共產黨通力合作的中國特色社會主義參政黨，民進主動適應中國特色社會主義參政黨建設在理論和實踐上的發展，切實加強自身的規章制度建設，既是時代的要求，也是實現執政黨建設與參政黨建設相互促進的具體要求。

（三）從民進事業的角度來看，民進加強制度建設是不斷推動自身建設和履行職能取得新發展的重要保障。參政黨建設是一個內涵豐富的完整體系。思想政治建設、組織建設、履職能力建設、作風建設和制度建設五個方面緊密聯系，互相促進，是一個有機整體。制度建設貫穿于其中，而且具有全局性、穩定性、長期性和強制性，只有把制度建設搞好了，其他方面的建設才有堅實的載體和可靠的保障，參政黨才能從根本上成熟起來。但在實際中，相較于執政黨，參政黨的規章制度建設還有較大差距，特別是在體系化上，可以說，目前還沒有形成體系。隨著我國進入新發展階段，“十四五”規劃的實施，在全面建設社會主義現代化國家的新征程上，參政黨建設面臨著新任務、新要求，因此，加強自身規章制度建設，是民進體系建設的重要內容，對全面加強自身建設進而提高工作質量和水平、切實履行參政黨職能，顯得更為必要、更為迫切。

二、準確把握民進制度建設的目標原則

為了推動多黨合作事業的發展，中共中央制定了《中共中央關于加強中國特色社會主義參政黨建設的意見》，將“制度健全”作為參政黨建設的目標之一。為了貫徹習近平總書記關于中國特色社會主義參政黨建設的一系列重要論述和中共中央相關文件精神，民進中央制定了《民進中央關于全面加強民進自身建設的意見》，明確提出民進制度建設的目標，是將制度建設貫穿于自身建設和履行職能全過程，建立更加健全的適合民進特點、系統規范、運行有效的制度體系，主要任務則包括科學制定制度、嚴格執行制度。在落實的過程中，要著重把握好以下幾個原則：

（一）要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導。要認真貫徹和踐行習近平法治思想，2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議明確了習近平法治思想在全面依法治國中的指導地位，這是馬克思主義法治理論中國化的最新成果，是我國社會主義法治建設進程中具有重大現實意義和深遠歷史意義的大事，為法治中國建設指明了前進方向，應該深入學習領會，將其精髓要義貫徹落實到民進制度建設的過程中。要認真貫徹習近平總書記關于加強和改進統一戰線工作的重要思想，特別是關于中國特色社會主義參政黨的論述，關于多黨合作和民主黨派工作的系列重要講話精神，使民進的制度建設更好服務于參政黨建設和履行職責的實踐需要，服務于民進工作需要。

（二）要認真貫徹落實民進會章的基本要求。會章是民進的總章程，是民進的根本大法，也是制定所有民進規章的基礎和依據。民進制度建設必須牢牢堅持和維護會章所規定的民進的性質、綱領和任務，同時，結合世情、國情、會情的變化，在不違背會章規定的前提下，規章制度在相應方面還可以有所發展。

（三）要以維護和遵守“法的基本特性”為要求。這種基本特性主要體現在五個方面（或說“五性”要求）：制度的權威性、統一性、系統性、規范性和有效性，這既是方向性的要求，也是實際操作中必須遵守的重要方面。所謂權威性，一方面是指制度本身的權威性，要“有法必依”；另一方面是指體系的權威性，上位規章對下位規章具有約束作用。所謂統一性，是指規章的名稱、概念、功能、體例、層級上要有統一設定。所謂系統性，是指要以貫徹會章要求為出發點，建立一套以會章為基礎，以條例為梁柱，以配套規章制度為磚瓦的內容全面、成系統的規章制度。所謂規范性，是指要對規章制度的編制方法、責任主體和管理程序作出規范要求。所謂有效性，是指針對民進組織、班子、機構和會員的行為，設定行為規范的情節和評判標準，要盡可能作出約束性的規定，即使是倡導性的規定也要明確是非界限。

（四）要以協同推進為主要方式。要科學規劃，遵循規章制度建設規律，妥善處理數量與質量、前瞻性與現實性等關系。要注重構建體系，加強頂層設計，著眼于構建系統完備的制度體系，立體式、全方位推進制度制定工作。要切實突出重點，把階段性任務與戰略性目標結合起來，按照急用先立原則，抓住核心、關鍵、亟需制定的項目，集中力量推進，努力在主要方面和關鍵環節上取得突破。要實現與時俱進。自身建設永遠在路上，規章制度建設也是一樣。要在不斷總結吸取歷史經驗的基礎上，研究新情況、解決新問題、總結新經驗，注重把實踐中的成功經驗和規律性認識上升為制度，及時修改同實踐要求不相適應的制度，使民進的制度建設始終隨著實踐發展、時代進步不斷向前推進。

三、切實做好民進制度建設的各項工作

民進中央本屆領導班子自上任以來，高度重視制度建設，從全會重點工作的高度，加快民進規章制度體系建設步伐，從開展前瞻性思考和系統研究，到進行全面部署再到具體實施，都進行了科學系統的謀劃。計劃本屆內初步搭建起民進規章制度體系的“四梁八柱”，著力構建包含會章，條例，規定、規則、辦法、細則不同位階的規章制度于一體的制度體系。截至目前，民進中央已正式發布了《中國民主促進會規章制度制定條例》《中國民主促進會宣傳思想工作條例》《中國民主促進會社會服務工作條例》《中國民主促進會機關工作條例》《中國民主促進會會員工作條例》《中國民主促進會發展會員工作條例》《中國民主促進會會務公開條例》《中國民主促進會會史工作條例》《中國民主促進會中央和地方委員會工作條例》9 項條例，關于全面加強民進自身建設的意見、關于加強宣傳思想工作的意見、關于加強基層組織建設的意見等多項規范性文件，以及百余項配套規定，并通過一系列措施推進制度的貫徹落實。結合民進中央在制度建設方面的實踐與探索，目前，要切實做好以下幾項具體工作：

（一）要摸清家底。這對找準問題、有針對性地開展工作至關重要，同時也為逐步解決不一致、不協調、不適應的問題，科學制定規劃提供了基礎。目前，民進中央基本理清了現行33 項規章及中央機關92項規章制度，以及29 個省級組織499 項規章和省級機關641 項規章制度的基本情況。梳理工作中發現：體系不夠健全（面向全會的規章制度，只有一本會章），基礎主干規章有缺失，配套規章也不夠齊全，無法形成各位階、各領域、各層級規章制度緊密銜接，榫卯契合的制度合力；不同程度地存在老化、重復甚至沖突現象，不能滿足實踐需求，特別是在名稱、概念、功能、體例、層級、編制程序等方面，也沒有統一規范的設定，規章制度建設的科學性需要提高。民進地方組織在開展制度建設工作時，也要注意摸清自己的家底，對現有的制度進行系統梳理，對照上位規章的最新要求，盡快完成清理和制定、修訂工作。

（二）要明確規則。制定規章制度本身要有制度依據和保障，國家有立法法，中共有黨內法規制定條例。2018 年12 月，民進中央發布了《中國民主促進會規章制度制定條例》，為民進規章制度的制定工作設定了規則，對規劃與計劃、起草、審批與發布、適用與解釋、備案、清理與評估各個環節都作出了明確要求，在規章制度制定過程中，一定要嚴格按照制定條例的規范要求進行。比如，名稱要用規范的“規則、規定、辦法、細則”來命名，形式要以條款形式表述，還要具備名稱、制定目的和依據、適用范圍、具體規范、解釋機關、施行日期等要素。在此還要著重強調一下備案審查工作，請民進省級組織一定要按照《中國民主促進會規章制度和規范性文件備案審查規定》的時限、內容、程序要求，認真、及時、規范地做好備案審查工作，嚴格本省級組織審批程序的規章，在發布前要報送民進中央進行備案審查，備案審查通過后方可發布。同時民進各省級組織還應逐步建立本省的備案審查制度。

（三）要加強規劃。為規章制度建設工作制定時間表和路線圖至關重要。民進中央以依據會章和實際需要為出發點，以構建框架體系、建立工作機制以及提升執行意識和能力為主要任務，以整體謀劃、重點推進、問題導向、急用先立、立改廢釋并舉為基本要求，制定了《民進中央規章制度建設五年規劃（2018—2022 年）》。依據規劃要求，每年初，民進中央辦公廳牽頭協調各部門，制定當年年度工作計劃，對條例及配套細則制定、推動制度落實、指導全會加強制度建設等方面作出要求，有序開展制度建設工作。民進省級組織可以參照民進中央，制定各自的規劃計劃，并統籌安排各自監委會和機關的規章制度建設任務。

（四）要科學制定。在民進制度體系中，會章是基礎，條例是梁柱，規定、辦法、規則、細則是磚瓦。首先要立柱架梁。這是民進中央的職責。條例是對會章中重要內容的貫徹作出基本規定，確保全會對會章中重要規定的統一執行。民進中央制定條例的步驟是：第一，依據五年規劃和年度計劃，出臺細化工作方案，成立起草組。第二，學習黨和國家有關法律法規、文件精神，以及研究會章、全會現行相關的規章，梳理總結實際工作經驗和問題，擬定條例草案。第三，在民進中央分管領導指導下深入研討、著手起草。第四，赴民進地方組織和會外有關部門調研，聽取對條例草案的意見建議，修改完善。第五，召開專家學者座談會，書面征求常委，專委會主任、副主任，民進省級組織以及中央統戰部的意見建議。第六，主席辦公會、主席會、中常會、中全會審議批準。之后要添磚加瓦。這既是民進中央的職責，也是民進地方組織的職責任務。規則或規定、辦法、細則是對條例中的內容作出具體規定，確保全會對條例的執行，或按照條例要求和工作實際對某一方面工作作出專門規定。每一項條例，都要制定配套的實施辦法、細則，才能得到有效落實。民進中央會就一些共性的要求出臺規定，比如，針對會員工作條例，制定會費管理辦法、會員組織關系管理辦法等。民進省級組織可以根據條例，結合本地實際，制定本級組織相關規則、規定、辦法和細則等。

（五）要建立機制。針對規劃、制定、備案、清理、解釋、評估各個環節，逐步建立相應的工作機制。規劃環節，每年初民進中央辦公廳根據五年規劃，綜合協調各部門，制定年度計劃并組織實施。制定環節，各部門成立起草組，制定起草方案，設定工作規范。備案審查環節，出臺備案審查規定，建立自下而上的逐級備案審查體系，制定具體的內部工作流程，從而形成健全的備案審查工作機制。清理環節，實行集中清理、專項清理和即時清理相結合的機制（集中清理，即開展全面清理工作，對摸清底數，科學規劃、“瘦身”和“健身”提供基礎，可以一攬子解決不一致、不協調、不適應的問題，在體系建設基本完成后，計劃每五年進行一次集中清理；專項清理，即針對某一類、某一領域的法規進行的清理工作，一般主干法規修改后，配套的法規都要進行專項清理；即時清理，即新規取代舊規，新規生效時即刻對舊規作出清理）。民進中央還會陸續出臺解釋、工作規定等，實現全流程各環節操作有依據、有機制。

（六）要貫徹落實。制度的生命力在于執行，民進中央將堅持制定和實施并重，在繼續做好立改廢釋工作的同時，著力加強制度的貫徹落實，加強對民進省級組織的指導、推動和督導工作。落實方面，將強化“知規”這個貫徹落實的前提，加大規章制度公開力度、宣講解讀力度、教育培訓力度、宣傳普及力度等；強化“執規”這個貫徹落實的重點，實行規章制度執行責任制；強化“督規”這個貫徹落實的關鍵，強化制度執行檢查。指導推動方面，一是繼續加強在線和實地宣講培訓，開展多平臺廣泛宣傳；二是加強上下聯動，赴一些民進省級組織就學習貫徹民進條例的舉措、經驗和問題，對制度建設工作的意見建議等開展調研；三是進一步發揮民進省級組織制度建設聯絡員作用，加強工作交流和業務培訓；四是適時召開座談會、研討會，交流經驗，研討問題，推動工作。

規章制度建設是一項系統工程，民進全會要以規章制度建設為契機，全面了解工作、深入研究工作、系統審視工作、有效改進工作、加強謀劃工作，從而促進工作水平不斷提升。除了民進中央的頂層設計，還需要民進各級組織的廣泛參與和密切配合。尤其是民進省級組織，處在承上啟下的關鍵位置，一方面承擔著貫徹落實民進中央決策，保證民進中央規章制度在本地區落地生根發揮作用的任務，另一方面，也肩負著以上位規章制度為依據，因地制宜建章立制，推進自身制度建設并指導下級組織工作開展的職責。民進各級組織在制度建設的實踐中，要通過系統學習，學條例原文、學執政黨的做法經驗、學民進中央有關文件精神和建設思路，來加深理解、形成理念、掌握方法、形成自覺；要通過做好規劃、搞好計劃、建立機制，來形成規范、保證落實，充分發揮規章制度效能；要通過廣泛宣傳、培訓督導、建設隊伍，來凝聚共識、明確要求、提高能力，共同把民進建設成為制度健全的中國特色社會主義參政黨。