協商民主推進國家治理現代化的歷史邏輯

熊茜 林伯海

[內容提要] 人民民主是中國國家治理現代化的邏輯起點，社會主義協商民主作為人民民主的重要組成部分，誕生于新民主主義時期中國政治發展的歷史進程中，形成和發展于中國共產黨領導人民進行建設和改革的實踐中。從歷史維度來看，抗日戰爭時期“三三制”民主政權建設是中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化的發端;新中國成立初期的協商實踐標志著中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化的正式形成;改革開放后協商民主制度化、法治化建設推進了中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化發展;十八大后協商民主全方位體系化建設促進了中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化的全面深化。

[關鍵詞] 協商民主;國家治理;歷史邏輯;治理現代化

[作者簡介] 熊茜，西南交通大學馬克思主義學院博士研究生;林伯海，法學博士，西南交通大學馬克思主義學院教授。

現代國家治理與傳統的國家治理的本質區別是民主在國家治理中的建設發展，從根本上來說現代國家治理是一種民主治理。[1]民主理論與制度的建設一方面推動了國家治理朝著現代化的方向發展，另一方面也是國家治理現代化進程的主要內容以及提升國家治理能力和治理體系的重要渠道。社會主義協商民主是中國人民民主的重要形式之一，是具有中國特色的社會主義民主治理的重要組成部分。從歷史維度來看，中國共產黨建設協商民主的歷程，也是其推進國家治理現代化的發展過程。因此，只有打開歷史大門深入研究中國社會主義協商民主的生發歷程，厘清協商民主在中國現代國家構建和發展中的脈絡，才能揭示和把握中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化的歷史邏輯。

一、 中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化的開端

近代以來，中國人民在歷史的長河中無數次面臨這樣一個關鍵問題——建立什么樣的國家制度。鴉片戰爭以后，不少有識之士從無數次失敗的沉痛教訓中醒悟過來，開始了挽救民族危亡、復興民族大業的不懈奮斗。辛亥革命勝利，推翻了清王朝的統治，結束了我國兩千多年的封建帝制，拉開了探求尋找適合本國國情的國家治理之道的序幕。十月革命一聲炮響，給我們送來了馬克思列寧主義。中國共產黨自1921年成立之日起，就不斷探索把馬克思主義與中國實際相結合的道路，提出了建立人民當家作主的全新國家，實現人民民主的國家治理的理想和目標。為此，中國共產黨一直領導人民賡續奮斗，積累了局部地區執政的諸多寶貴經驗?！叭啤笨谷彰裰髡嘟ㄔO便是其中之一，它不僅是中國社會主義協商民主制度實踐的邏輯起點，還是中國共產黨以協商民主推進民主政權建設的嘗試和開端。

1. “三三制”抗日民主政權建設初步探索

“三三制”抗日民主政權建設，是中國共產黨對協商民主制度建設的最早探索，也是中國共產黨以民主協商的方式構建政權的首次嘗試。1937年抗日戰爭全面爆發后不久，抗日民主統一戰線正式建立，中國共產黨在陜甘寧邊區和晉察冀等敵后根據地逐漸建立起抗日民主政權。1938年1月，晉察冀邊區召開軍政民代表大會，不同黨派、不同階級、不同民族、不同宗教的代表都參加了此次會議，代表們經過協商選舉產生了晉察冀邊區行政委員會。這一實踐形式，收效顯著，得到了廣泛認可。1939年1月，陜甘寧邊區召開第一屆參政會，選舉產生了陜甘寧邊區人民政府，確定了政府在人員組成上的“三三制”，形成了“三三制”的民主政權制度架構。即在行政機關或民意機關中，共產黨員的人數占三分之一，左派進步分子的人數占三分之一，中間派的人數占三分之一。他們分別代表了無產階級與貧農、小資產階級以及中等資產階級與開明紳士的三方利益。通過“三三制”的政權制度架構設計，各黨、各派、各界利益和訴求得以暢所欲言，平等地參與到根據地的民主建設之中，它所蘊含的民主協商、平等包容的治理精神和原則初步得到彰顯。“三三制”抗日民主政權是中國共產黨在抗日救國的特殊歷史時期與其他黨派、社會力量協商合作的成果結晶，是團結多元政治參與主體開展聯合抗戰的成功嘗試，是中國共產黨以協商民主推進國家治理在民主政權建設中的早期探索。

2. “三三制”在中國共產黨政權建設實踐中的發展

1940年3月，中國共產黨在總結經驗的基礎上，在黨內正式提出了“三三制”政權建設思想。據此，各敵后抗日根據地普遍開展民主協商式政權建設的實踐探索。在陜甘寧邊區，為了保障“三三制”政權建設的順利開展，中國共產黨制定了《陜甘寧邊區施政綱領》，要求發揚民主作風，決策之前注意與黨外人士溝通協商，取得大多數人的同意后再去執行。并且，積極鼓勵黨外人士對根據地抗日民主政權建設工作提意見建議，保障黨外人士享有同共產黨員平等的民主權利和政治地位，嚴格按照“三三制”原則確定中國共產黨與黨外人士參與根據地政權建設的人數。從結果看來，在根據地行政機關或民意機關中，盡管中國共產黨員人數有所減少，但中國共產黨在敵后抗日根據地的領導工作沒有因此而受影響，反而緊緊團結了更多的黨外人士和人民群眾一道參與政權建設和抗戰。作為一種獨特的政權組織形式，它無論是在制度架構上還是實際運行上都體現了協商民主的特征和價值，在民主協商與團結黨內外人民群眾上展現了獨特的優勢。例如，“三三制”政權建設的實踐以及體現出的民主協商精神，促使了中國共產黨積極主動與民主黨派等黨外人士合作，并由此還建立了定期召開的黨外人士座談會制度，破除了黨包攬一切的舊習。與此同時，相應的基層政權中也創造了“一攬子會”模式。參議會開會時，參議員、政府委員、村主任、村長、黨支部干事都參加，“大家議、大家決、大家分工、大家參加”[2]。

可見，“三三制”原則以及政權建設實踐是革命時期中國共產黨在局部地區執政的智慧和經驗總結。它激發了中國共產黨對未來國家建設的思考以及政權民主建設的探索，不僅帶著推動全國建立統一戰線政權的性質，而且影響深遠“大有助于全國民主化的推動”[3]。在中國共產黨人看來，“三三制政權的實質是民主”，它“不僅是今天敵后抗戰的最好政權形式，而且是將來新民主主義共和國所應采取的政權形式”[4]?！叭啤钡膶嵺`在事實上形成和確立了中國共產黨在抗日敵后根據地政權建設的領導地位，使得中國共產黨合理合法地成為統籌多方抗日民主力量的核心，成為維系根據地抗日政權制度順暢有序運轉的保障。“三三制”抗日民主政權建設，作為中國共產黨領導組織的協商民主早期實踐，不僅團結了中國各革命階級聯合抗日且成效顯著;而且為以后領導組織各民主黨派、無黨派人士協商建國積累了寶貴的經驗，為中國共產黨在全國執政后領導人民以協商民主推進國家治理現代化奠定了政治基礎。

二、 中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化的正式形成

政治協商是國家宏觀政治層面的協商民主，涉及到了國家的基本政治制度選擇、政黨制度設計、黨政軍之間的關系、國家與民眾之間的憲法規定等國家基本政治結構。從發展源起而言，中國的政治協商與現代中國國家建構相伴而生，體現出中國民主政治發展的獨特歷史邏輯。中國共產黨以政治協商推動新中國成立、建立多黨合作和政治協商制度，把政黨協商與政協協商實踐逐漸上升并確立為國家制度，表明社會主義協商民主在中國歷史上翻開了新的一頁，標志著協商民主推進國家治理現代化的正式起步。

1. 中國共產黨的協商建國

以政治協商方式確定建立新中國，是中國共產黨根據以往經驗在處理國家建設和政權制度構建時的戰略決策。1948年，在人民解放戰爭即將取得全面勝利之際，中國共產黨發布了“五一口號”，該口號是創立人民政協、建立新中國的動員令，是籌備召開新政治協商會議的重要起點，迅速得到各民主黨派和廣大無黨派民主人士的熱烈響應和積極參與，為政治協商制度的建立奠定了重要基礎。在1949年6月15日到9月21日的三個月的時間里，中國共產黨與各民主黨派和無黨派人士在北平開展了多次協商，從政協籌備會舉行第一次全體會議到中國人民政治協商會議的開幕，中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士為共同協商準備建國事宜，開展了卓有成效的工作。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開，中國共產黨與各民主黨派就建立新中國的指導原則和成立民主聯合政府等重大政治問題進行了充分討論和協商，會議通過了《中國人民政治協商會議共同綱領和》（以下簡稱《共同綱領》）、《中國人民政治協商會議組織法》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》[5]等，確立了新中國的多項民主政治制度，為新中國成立做出了重大貢獻。這些關乎全局的頂層設計，奠定了新中國國家制度的基礎，是國家治理體系的支柱。

中國人民政治協商會議的召開和中華人民共和國中央人民政府的組建，標志著政治協商的理念在中國成功轉化為一種政治制度，展現了協商民主在國家建構與制度設計中的重要政治功能?！豆餐V領》是中國共產黨和各民主黨派在長期革命、建設、改革的實踐中形成的寶貴政治資源，是政黨民主協商建國的產物，是政黨協商合作的政治基礎，開啟了新中國的政黨協商實踐。政黨協商作為社會主義協商民主體系中最高層面的協商，擔負著執掌和參與國家政權、協調平衡利益關系的職能，對國家治理現代化有著重要意義。中國共產黨通過領導和組織開展政黨協商合作，把人民民主政權由理想變為現實，建立了人民當家作主的全新的社會主義國家制度，翻開了中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化的嶄新一頁。

2. 人民政協協商的出現

中華人民共和國成立后，協商民主進入到了以中國人民政治協商會議及其相關制度建設為主的新發展階段。人民政協為中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化的深入發展提供了重要的制度載體。在新中國成立初期，在人民政協這一協商平臺上，中國共產黨與民主黨派通力合作，就國家大事進行了充分的協商。例如，1950年6月，在第一屆中國人民政治協商會議全國委員會上，劉少奇代表中國共產黨匯報了《關于土地改革問題》，并提交了中共七屆三中全會通過的《中華人民共和國土地改革法》。中共的報告和《土地改革法》草案得到了大部分民主黨派成員贊同。但與此同時，也出現了一些反對的聲音。為了在土改問題上達成共識，中共中央分別邀請民主黨派、無黨派人士和一些從地主階級中分化出來的愛國民主分子的代表人物[6]，召開協商座談會交換意見建議。通過在政協平臺上的充分協商，駁斥和解釋各種懷疑和反對土地改革的錯誤言論，最后達成了基本的共識。

1954年以前，中國人民政協協商會議一直代行全國人大職權，同時也擔負著政治協商的雙重職能。隨著第一屆全國人民代表大會召開，《中華人民共和國憲法》的制定、頒布與實施，人民政協代行國家權力機關的使命結束，順利完成了其協商建國的歷史使命，開始轉變為以各民主黨派、各人民團體為基礎的人民民主統一戰線組織，即多黨合作主要組織機構。根據新的歷史定位，中國共產黨以多黨合作和政治協商制度為載體，創造出了許多協商民主形式，除了最初常見的政協協商會議、常委委員會議等，還誕生了如專題座談會議、專門委員會會議、雙周協商座談會等，使人民政協成為了中國共產黨同各民主黨派、各社會力量民主協商的重要平臺，展現出了其作為民主參與、協商治理專門渠道的獨特優勢。新中國成立初期政黨與政協的協商實踐，標志著中國社會主義協商民主的基本形式的形成，正式拉開了中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化的序幕。之后，由于反右派斗爭的擴大化和“文化大革命”，這一進程一度受到干擾甚至被阻斷。

三、 中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化的發展

改革開放創造了中國現代化史上空前的輝煌成就，翻開了中國歷史的新篇章，也開啟了中國特色社會主義制度完善和改革發展的歷史新起點。中國共產黨積極推進社會主義協商民主治理體系的發展，尤其是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的制度化和法治化，保障并拓展民主參與渠道，改革完善具有中國特色的社會主義民主政治制度，以民主的制度化法治化推進國家治理向現代化發展。

1. 協商民主程序化、制度化

1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，標志著黨和國家工作重心轉移到以經濟建設為中心的社會主義現代化建設上來。為了適應改革開放和現代化建設的需要，我國的協商民主隨之逐漸走向了以協商民主制度化、法治化推動國家治理的新軌道。這一時期，蘊涵著政黨協商、政協協商的中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度發展最為顯著。

1989年，中共中央發布《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（以下簡稱《意見》），這是在改革開放和社會主義現代化建設新時期，中共中央正式頒布的關于多黨合作和政治協商制度建設的第一個綱領性文件，《意見》中明確中國共產黨的地位和與民主黨派之間的關系，即中國共產黨是執政黨，是中國社會主義事業的核心;民主黨派是參政黨，是“接受中國共產黨領導的，同中共通力合作共同致力于社會主義事業的親密友黨”[7]。這一新提法明確了執政黨和參政黨都是社會主義協商民主的主體，是政黨協商、政協協商的主要參與者，是國家治理的重要角色。2005年《中共中央關于加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》出臺，提出要積極開展程序性的制度探索，進一步明確和規范了政黨協商、政協協商的具體內容和程序。與此同時，隨著21世紀以來西方協商民主理論進入我國，這種基于對自由民主危機的認識、對選舉民主缺陷的反思以及作為傳統代議制民主補充的民主理論與實踐，引起了學術界的廣泛熱議與研究，并對我國的協商民主制度化建設產生了不小的影響，引起了對協商操作規范化、程序化、法治化的關注。如何更好地激發協商民主對于國家民主治理獨特功能的有效發揮，成為中西方不同歷史背景、多元社會條件下共同實現國家有效治理的重要命題。

進入新時代，廣泛多層制度化的協商民主體系建設逐漸形成，日漸滲透到了國家治理的方方面面。從縱向上來看，包含了上層的人大、政協、政黨協商，中層的政府協商和下層的基層協商，形成了一個貫穿中央、地方政府和基層的上、中、下有機鏈接的結構體系。在國家根本政治制度層面，可以開展人大協商;在國家基本政治制度層面，能夠進行政黨協商和政協協商;在政府治理與公共政策層面，形成政府協商;在基層群眾民主參與和自治層面，積極建設基層協商;在社會治理層面，探索發展社會組織協商和做好人民團體協商。從橫向上來看，協商民主的制度設計涵蓋了國家政權機關的立法、行政和司法機構，更有民主黨派、人民團體和社會組織，同時還延伸到社會生活領域，甚至涉及到人民群眾個體。[11]可以說，新時代的社會主義協商民主在協商層級上，從中央拓展到地方和基層;在協商領域上，從國家治理拓展到社會生活管理方方面面。中國共產黨通過廣泛、多層次的協商民主體系全方位推進了中國特色社會主義民主治理制度體系建設，助力了國家治理現代化的全面深化和治理能力現代化的效能提升。

五、 結語

人民民主是中國國家治理現代化的邏輯起點。作為人民民主的重要形式之一，協商民主誕生于近代以后中國政治發展的現實進程之中，它源自抗日戰爭時期“三三制”民主政權建設，正式形成于協商建國及新中國成立初期的協商實踐，發展于改革開放后協商民主法治化、制度化建設，全面深化于十八大以來協商民主體系化建設。從歷史發展邏輯來看，協商民主深深嵌入了中國共產黨國家治理的體系中，是中國共產黨基于本國具體國情和國家治理客觀實際，不斷進行民主治理的探索與創新的結果。認識和把握中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化的歷史邏輯，有助于充分發揚我國社會主義民主制度的優越性，把我國協商民主制度優勢更好地轉化為國家治理效能，構建新發展格局，推進中國國家治理體系發展更為科學嚴密、更有效率活力、更加成熟定型;有助于我們站在“兩個一百年”的歷史交匯點，推進中國特色社會主義國家治理體系和治理能力現代化建設往深往實發展，為全球國家治理展現“中國之治”的真諦，向人類民主發展貢獻中國智慧和中國方案。

參考文獻

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[9] 習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014：82.

[10] 習近平.在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話[N].人民日報，2014-09-22（2）.

[11] 熊茜.新時代習近平對協商民主理論的發展與創新[J].哈爾濱市委黨校學報，2018（2）：8-13.

（編輯：李戈）