美國、日本農業風險管理體系建設經驗及其對我國的啟示

許標文 齊心

摘 要：【目的/意義】面對農業巨災風險趨于加劇、農業常規風險日益凸顯、非常規風險不斷涌現，農業風險環境更加復雜的現實情況，深入研究農業風險管理政策，為建立有效的農業風險管理體系提出具有參考性的建議。【方法/過程】基于美國、日本農業風險管理政策經驗，在分析我國農業風險管理實踐基礎上探討其存在的問題。【結果/結論】我國農業風險管理在管理體系、補貼機制、法律法規方面存在不足，應通過加強頂層設計、優化補貼體系及完善法律法規等措施加快農業風險管理體系建設。

關鍵詞：農業風險管理;農業保險;政策工具;美國;日本

中圖分類號：F840.66;F32文獻標志碼：A文章編號：1637-5617（2021）01-0079-05

Experiences on Construction of Agricultural Risk Management System In America and Japan and Its Enlightenment to China

XU Biao-wen1， QI Xin2

（1. Institute of Agricultural Economics and Scientific Information， Fujian Academy of Agricultural

Sciences， Fuzhou， Fujian 350003， China; 2. College of Economics， Fujian Agriculture and Forestry University， Fuzhou， Fujian 350002， China）

Abstract：? 【Objective/Meaning】In the face of the aggravation of agricultural catastrophe risk， the increasing prominence of agricultural conventional risk， the continuous emergence of unconventional risk， and the more complex environment of agricultural risk， the policies of agricultural risk management were studied in depth in this paper， and some referential suggestions were put forward for establishing an effective management system of agricultural risk. 【Methods/Procedures】Based on the experience of agricultural risk management policies in America， Japan， the existing problems of agricultural risk management in China were discussed based on the analysis of the practice of agricultural risk management.【Results/Conclusions】There were some deficiencies in the management system， subsidy mechanism， laws and regulations of the agricultural risk management in China. Therefore， the measures should be taken to accelerate the construction of agricultural risk management system， such as strengthening the top-level design， optimizing the subsidy system and improving the laws and regulations， etc.

Key words： agricultural risk management; agricultural insurance; policy tool; America; Japan

農業風險管理是事關“三農”事業全局的一件大事，是保障農民收入穩定增長的需要，尤其在保證國家糧食安全方面，強化農業風險管理是推進農業現代化繞不開的重大時代課題。風險管理起源于20世紀50年代的美國，經濟合作與發展組織（OECD）認為風險管理的對象、工具、政策和主體之間存在相互影響與制約，并成為政策部門關注的重要內容。一般地，農業風險是指在農業生產過程中對農戶收入帶來損失的不確定性。OECD將農業風險主要劃分為一般性風險、巨災風險、市場管理型風險，并選擇不同的政策工具來化解風險。具體來說，農戶通常會采取農作物品種選擇、多元化經營、農業保險信貸等政策工具，政府主要采用改進相關技術、建設大型設施、儲備金制度、稅收補貼等政策工具。隨著農業市場化推進，因財政負擔、貿易規則等多種原因，政府不再過多地以直接補貼來化解農業風險，而是鼓勵農戶采取更多風險管理工具來主動管理農業風險。

但農業作為弱質產業，需要靠市場調節、政府干預的配合以應對系統性風險。近年來，中央1號文件都會涉及到政策性農業保險等農業風險管理工具，在具體的實施過程中政府也推出了最低收購價、農業保險等多樣化、多形式的農業風險管理政策工具，這也使得農業保險成為農業風險管理研究主要涉及的內容。學者們提出通過立法約束人們的行為[1]，以財政補貼的方式給予支持[2]，并建立農業保險的監管體系[3]。由于農業保險是一種政策性保險[4]，也是一種準公共物品[5]。但受限于制度供給不足的根本性原因[6]，農業保險主要以成本保障為主要目標、以常規風險事件的事中風險控制和事后風險管理為管理對象，因此亟須優化農業風險管理體系，建立更有效的農業風險管理機制。

1 美國、日本農業風險管理的做法與成功經驗

1.1 主要做法

1.1.1 美國 美國是農業風險管理體系較為完善的發達國家之一，是國家專門保險機構主導的風險管理模式。美國農業風險管理的政策工具根據不同時代背景和農業發展進行選擇，如今已經形成了一套集合了商業性與政策性、市場化與干預性為一體的風險管理體系，并成為了很多國家農業風險管理模仿的對象[7]。

20世紀30年代，在經濟“大蕭條”背景下，為保障主要農產品的產量、穩定農產品價格、提高農民抗風險能力，1938年美國《聯邦農作物保險法》提出通過健全的農作物保險體系，增強農業發展的穩定性。70-80年代，隨著美國農產品國際競爭力提升、全球糧食價格上漲，美國農業風險管理目標從單一地維護小農戶利益，轉變為不僅維持大農戶基本收益的還防范農產品價格過渡波動而使消費者利益受損。90年代中后期，在全球貿易自由化的背景下，美國進一步加大了農業風險管理的市場化程度，農業風險管理目標以保持農戶收入穩定、保障農產品的基本供應為根本目標，同時兼顧減輕政府財稅負擔、提升農產品市場競爭力以及應對WTO貿易規則等目標。就該階段而言，美國農業風險管理已趨于完善。1996年，美國出臺了《聯邦農業完善和改革法》，進一步調整成以農作物保險計劃、農業商品計劃、農業災害救助計劃等政策工具為主，同時開始試驗為生產者提供收入保險計劃的農業風險管理模式，以降低農業直接補貼，避免政策的重復及邊際效應下降。2014年，《美國農場法案》將農業風險管理目標定位于“維持糧食安全、確保民眾廉價糧食供應、幫助農民收入平穩增長和確保農產品全球競爭力”，風險保障水平由以產量為基礎向以收入為基礎轉變，取消了直接支付補貼項目，加大對農作物風險管理項目的支持，并創設了遠期購銷合同、期貨和期權對沖、“收入保險+期貨”等風險管理工具。2018年，《美國農業提升法案》保持脫鉤和反周期補貼政策思路，著重于“提保障、促合作、降成本和強培訓”[8]，進一步優化了農業風險管理體系。

1.1.2 日本 日本是世界上最早開展農業風險管理的國家之一，其風險管理模式包括民間非營利團體經營、政府補貼和再保險扶持。為不斷適應且保障農業生產經營與產業化，農業風險管理體系的完善是日本當局重要的支農政策和保障手段[9]，對農業生產起到了良好的支撐作用。

20世紀初，日本依次成立“佃農組合”“日本農民總同盟”“日本農民組合”“全國水平社”等農民自治組織[10]，這些組織是當下日本農業協會與農業共濟組織的前身，具有農業風險分散的功能。隨著農業風險管理逐步被重視，日本政府加快對農業風險管理體系以及相關法律體系的建設。1929年《牲畜保險法》首次以法律的形式規范農業保險，1938年《農業保險法》進一步擴大了農業保險范疇，并于1957年改進了災后賠付機制。20世紀60年代，日本農業保險的共濟制模式初成模型，其保障能力能夠基本滿足當時農業發展需要[11]。2003年，《農業災害補償法》進一步完善了該機制，創設了多樣化、多形式的保障措施。2014年，日本政府初次提出開展農業收入保險工作，以維持農戶收入穩定為基本目標，進一步完善農業生產風險管理機制。2017年，《農業災害補償法》再次修訂，以法律的形式確立了農業收入保險;同年，日本發布了《農業收入保險制度介紹·農業災害補償制度改革準備支持項目實施綱要》，并更名為《農業保險法》。2019年，日本開始實施收入保險制度，以農業經營者農產品銷售收入為對象，以農戶整體收入作為保障，有效補充了農業經營收入，使得農業收入保險制度得到更大程度的普及。

1.2 成功經驗

1.2.1 建立了完善的管理規章體系 由美國風險管理制度的發展歷程可以看出，美國在不斷出臺新制度完善農業風險的法律體系。相較于美國，日本則偏向于現有法律的修訂和完善，不斷地根據實施過程中出現的問題修訂現有法律，不斷提高農業保險的覆蓋面和化解能力。

1.2.2 強化突出政府的作用

農業保險的公共物品的性質要求其更多的為政策性農業保險，因而需要政府作為主要參與主體，單憑農戶自覺行為效果微乎其微。就美國、日本而言，當地政府都將農業風險管理與政府各個部門相聯系，協同控制農業風險。

1.2.3 完善政策性農業保險的專門監管機制

美國農業風險管理由風險管理局、農場服務局等機構分別負責農業保險、災害援助等任務，權責分明，協同降低農業風險。而日本則是以四大全國性農協組織共同管理農業保險，既增加了管理的專業性，也能夠很好地維護農民與消費者的權利。可知，建立專業性的監管機制能夠提高服務質量，完善農業風險管理制度可增強農戶對農業保險的信心并且加快完善政策性農業保險機制的步伐。

2 我國農業風險管理體系建設現狀、特點及存在問題

2.1 現狀

改革開放之前，以傳統農業為主的農業面臨的風險主要是自然風險，并主要以農業基建工程、農村集體經濟制度等政策工具來化解風險。隨著市場經濟和農村改革的深入發展，因市場失靈等原因而導致在長達25年時間里的商業性農業保險試驗無法適應農業風險轉移和救助補償的需要。

隨著經濟實力和財政收入增強，農業風險管理體系才逐步形成，主要以直接補貼、保費補助等形式提供農業生產成本補貼。2003年，黨的十六屆三中全會首次提出要探索建立政策性農業保險制度。2004—2017年有12個中央一號文件都強調要發展農業保險，探索建立農產品收入保險制度，并逐步形成農業巨災風險轉移分散機制。2006年，《國務院關于保險業改革發展的若干意見》提出要加快推進農業保險法律法規建設。2007年，浙江省、廣東省、吉林省及新疆自治區首次開展政策性農業保險試點，隨后幾年逐步向其他省份推廣。2012年，國務院頒布的《農業保險發展條例》明確了以保險公司為主、其他保險組織為輔的農業保險供給形式，明確中央和地方建立財政支持的農業保險大災機制。2019年，為進一步推進現代農業高質量發展、促進鄉村產業振興，財政部、農業農村部、銀保監會、林草局聯合印發《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》明確提出建立多層次農業保險體系，開展農業保險風險區劃研究，并大力推進農業保險與信貸、擔保、期貨（權）等政策工具聯動，以及擴大“保險+期貨”、“訂單農業+保險+期貨（權）”試點，以推進農業保險高質量發展。銀保監會《關于做好2019 年銀行業保險業服務鄉村振興和助力脫貧攻堅工作的通知》提出“探索農業保險保單質押貸款、農戶信用保證保險貸款等銀保合作產品”，有利于促進“保險+期貨”推廣。

2.2 特點

2.2.1 農業風險保障范圍更加廣泛 我國農業風險保障品種由2007年的6個增加至2016年的211個，保障范圍由物化成本的保障向包括地租、勞動力成本的完全成本保障擴展，覆蓋了種植、養殖和加工等全產業領域。2018年，《關于開展三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點工作的通知》（財金〔2018〕93號）進一步覆蓋勞動力成本或直接開展收入保險。為支持地方優勢特色農產品發展，2019年啟動了“以獎代補”特色農產品保險試點，并于次年擴展至20個省份，實現了農業保險提標擴面增品的目標。

2.2.2 農業風險組織形式多樣化 我國農業風險管理組織形成了以“政府組織推動、商業運作為主、多方共同參與”的格局。通過政府多部門橫向協同推進、層級政府縱向共同引導的方式，采取商業公司自辦、政企聯辦、保險公司共保、被保險人互助等模式加強對商業保險公司引導，建立了農業風險管理組織體系。截至目前，我國有5家專業農業保險公司、29家有農業保險業務的綜合性財產保險公司、2家農業再保險公司，他們采取下延分支機構或營銷服務部的方式，使農業保險業務延伸至基層，為農戶、家庭農場及農業專業合作社等新型農業經營主體提供風險保障服務。

2.2.3 農業風險管理目標轉向 我國農業風險管理目標逐漸由保成本向保收入轉變。2007年，《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》規定以農作物生產期內所發生的直接物化成本為保險保費基準，包括種子成本、化肥成本、農藥成本、灌溉成本、機耕成本和地膜成本。2018年，《關于開展三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點工作的通知》指出在直接物化成本的基礎上，進一步增加地租成本和勞動力成本至覆蓋全部農業生產成本。隨著市場變化，推出了以農產品價格為標的價格指數險，開展“保險+期貨”業務，促進了農業生產和農產品市場價格基本穩定。另外，巨災風險分散制度初步建立，農業再保險業務持續開展、天氣指數保險試點逐步推廣，實現了“農共體”向“農再保”轉變，有效保障了農戶基本收入。

2.3 存在問題

2.3.1 管理體系不健全 當前，我國農業風險管理體系較為松散，政府內部尚未形成明確、明晰的組織框架，全面、系統的農業風險管理體制機制并未形成。農業風險管理橫向涉及到土地、環保、金融、農業等不同部門，縱向則涉及中央、省、市、縣、鄉的五級政府部門，這種農業風險管理頂層設計不能滿足現代農業農村發展需要。一般各省會成立農業保險工作領導小組或建立農業保險聯席會議制度，但任領導小組組長的分管農業副省長一般難以協調財政廳、農委、金融辦和發展改革委等部門，導致農業風險管理溝通成本高、政策傳達不到位等情況時有發生，協同推進效果較差。此外，政府和市場的邊界有待明確，政府承擔的角色尚未明確、參與的方式較為單一。我國目前建立了保險公司計提大災風險準備金的機制，然而農共體分保方式單一、成員公司間關系松散，保險機構下沉不足、基層保險人才匱乏，因此只能作為臨時性的農業保險巨災風險分散制度安排[12]。

2.3.2 補貼機制不全面 為滿足農業風險管理目標，其政策工具應包括價格管控、補貼程度、保險類型、期貨、再保險等一攬子政策工具，而我國主要以政策性農業保險為主[13]，且農業信貸擔保、農產品保險、農產品期貨等政策工具使用范圍常常受到限制，尚不能滿足農業風險管理需求。同時，我國農業保險保費補貼實行農民繳足保費、市縣財政補貼、中央和省級財政補貼隨之配套落實的制度。這使得地方政府財力直接影響農業保險覆蓋面，尤其是對于財力匱乏的農業大省而言，農險災損補償有限、參保農戶獲得感不強，某種程度上限制了農業保險覆蓋面的擴大和特色險種的開發推廣。

2.3.3 法律法規不完善 目前我國正實施的《農業保險條例》僅作為《農業法》和《保險法》的配套法規出現，立法層次較低，實際上缺乏對相關主體權力義務關系的明確規定，對于農業保險的相關內容缺乏詳細、具體和可操作性的規范[14]。從自然災害補償資金的監管方面，缺乏有效的監管制度，這也導致了中國災害損失補償金運用效率低下。因此，完善與災害損失補償相關的政策和法律規范是亟待解決的問題[15]。

3 美國、日本農業風險管理體系建設的啟示

完善農業風險管理體系是防范農業風險、維護糧食安全、保障農民收益、改進農村治理的重要政策保障，對構建和實現鄉村振興戰略具有重大意義。美國、日本在風險管理體系構建、風險管理目標及政策工具選擇等方面為改進我國農業風險管理提供了經驗借鑒。

3.1 強化部門協調，加強頂層設計

加強土地、發改委、農業農村、金融等部門協調，特別是增強農業農村部門風險管理工具創新、農戶風險識別培訓、農業風險評估等能力。依據農業風險形成原理，建立綜合風險管理體系框架，充分調動政府、農戶、金融保險公司等主體的積極性，綜臺采用風險緩釋、轉移、應對等風險管理策略，加強農業生產風險評估和區劃，實現農險費率動態調整，加快形成涵蓋財政補貼基本險、商業險和附加險等多層次的農業保險產品和包含事前風險防預、事中風險控制、事后理賠服務的風險管理體系。

3.2 調整管理目標，優化補貼政策

結合當前農業發展面臨的新變化，中國大陸農業風險管理政策目標應從保成本向保收入、風險管理轉變，做好預防與救助同步進行。首先要強化基礎農業基礎設施建設、信息化建設，提高自然災害風險預警與防范能力。其次要完善和改進當前的財政補貼制度。目前，中央財政差異化補貼政策采取“因東中西而異”來實施，這種劃分忽視了各個省份的現實情況以及農業大省往往財政實力較弱的事實。因此，應充分考慮各省農業生產規模、地方財政實力等，依據當地主要的農業資源種類，對保障程度不同的農業保險產品、性質不同的農業生產經營主體以及面臨不同的風險區給予差異化補貼，以有效提高農業保險的風險化解能力。

3.3 加強立法約束，完善法律法規

農業風險損失補償體系涉及多個部門、多個主體，應當提高該領域的法治程度，加快出臺《農業保險法》，明確各級政府部門、農業生產者、社會參與部門在風險管理中的職能，促進參與者之間各司其職、分工明確，為增強農業風險管理提供必要的制度基礎。強化政策性農業保險產品的開發和應用，要加強對農業市場風險的關注力度，大力推進天氣衍生品的應用力度。同時，應當細化標準、加強監管，推進農業風險管理體系有效、公平運行，發揮其促進農業增產、推動農戶增收的作用，實現對農業風險的有力防范，從而保證農業經濟健康運行。

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