甘肅省集體建設用地節約集約利用評價研究

宋啟全，甘良燕

甘肅省自然資源規劃研究院，甘肅 蘭州 730000

集體建設用地，即鄉（鎮）村建設用地或農村集體土地建設用地，指鄉（鎮）村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地。中共十八屆三中全會提出“建設城鄉一體的建設用地市場，在符合規劃和用途管制的前提下，允許集體經營性建設用地入市”，此政策一經提出便獲得了廣泛的關注。隨著工業化和城鎮化的快速發展，集體建設用地布局散亂，用地粗放問題日益凸顯，學者們對集體建設用地節約集約利用展開了廣泛研究。從評價尺度來看，學者們大多選擇市域尺度來評價建設用地節約集約利用水平[1-6]，少數學者選擇村鎮為研究尺度，如李楠、朱道林等采用統計評價法，對四川省金堂縣竹篙鎮和鳳凰村建設用地節約集約利用進行了實證研究[7]，黃勁松、章勇等對瀏陽市永安鎮集體建設用地節約集約程度進行了分析評價[8]。從評價方法方面來看，學者們多采用熵值法，通過構建評價指標體系，進而探究城市建設用地集約利用程度[9-10]，柴鐸、周小平等采用5Q+5E框架構建模型，對上海市98個鄉（鎮）進行實證評價[11]，關威、李淑杰等采用模糊綜合評判法對長春市建設用地集約化程度進行了測算分析[12]。通過梳理相關文獻，發現當前對建設用地節約集約利用評價研究多是針對市域范圍開展的，對集體建設用地關注較少。本文以甘肅省為研究區，采用多因素綜合評價法，對甘肅省2018年集體建設用地的相關數據進行分析，測算甘肅省集體建設用地節約集約利用水平，以期能夠為村鎮規劃的編制、農村土地集約利用程度的提高提供一定的科學依據。

一、研究區概況與數據來源

（一）研究區概況

甘肅省（92°13′～108°46′E，32°11′～42°57′N）位于黃土高原、青藏高原、蒙古高原的交匯處，地勢西南高，東北低，地形狹長，地貌復雜多樣，總面積42.58萬km2，下轄蘭州、天水、白銀等12個地級市，甘南、臨夏2個自治州。截至2019年末，常駐人口2 647.43萬人，地區生產總值為8 718.3億元，一二三產業產值各增長1 050.5億元、2 862.4億元、4 805.4億元，人均地區生產總值32 995元。

（二）數據來源與評價時點

人口數據、經濟水平數據來源于《2018年甘肅省發展年鑒》，農村集體建設用地數據來源于2018年土地資源更新調查數據。

二、甘肅省集體建設用地現狀分析

由表1可知，截至2018年末，甘肅省共有村莊用地535 035.77hm2，其中，宅基地面積最大，為271 135.63hm2，占村莊用地總面積的50.68%；其次為其他用地、經營性用地和公益性公共設施用地，面積分別為231 881.93hm2、17 328.34hm2和13 852.69hm2，占比分別為43.34%、3.24%、2.59%；空閑地面積489.26hm2，為最小，占村莊用地面積的0.09%。具體見表1和圖1所示。

表1 2018年末甘肅省村莊用地一級分類面積匯總

圖1 2018年末甘肅省村莊用地一級地類現狀結構圖

從2018年甘肅省村莊用地的二級分類面積匯總表可知，住宅用地面積最大，為271 135.63hm2；農用地面積為159 231hm2，未利用地面積為38 118.92hm2，交通運輸及水利設施用地面積為31 940.63hm2，工礦用地面積為10 212.77hm2，商業服務業用地面積為7 115.57hm2，科教文衛用地面積為8 589.61hm2，機關團體新聞出版用地面積為3 212.12hm2，特殊用地面積為2 215.24hm2，公用設施用地面積為1 326.85hm2，公園與綠地面積為724.11hm2；面積最小的為濕地，為376.14hm2。具體見表2所示。

表2 2018年甘肅省村莊用地二級分類面積匯總

三、農村建設用地集約利用水平測算

（一）評價指標體系的構建

運用目標法，將評價指標與集體建設用地集約利用目標相掛鉤，構建甘肅省集體建設用地集約利用評價雙層結構體系。第一層即目標層，從土地利用結構、土地利用強度、用地彈性系數和土地社會經濟效益四個方面反映集體建設用地集約利用狀態，第二層是控制土地集約利用水平的指標層，由7個指標衡量居住用地、道路廣場用地等重點建設用地類型的利用狀況，評價指標體系見表3。

表3 甘肅省農村建設用地集約利用程度評價指標體系

表4 甘肅省集體建設用地節約集約利用評價指標及權重

（二）評價指標權重及標準化處理

評價指標權重采用特爾菲法確定，首先由專家對各項指標的重要性程度進行主觀賦值，進而確定各評價指標對農村建設用地集約利用的影響程度。本次評價共邀請12位土地集約利用領域的專家進行打分，在互不協商的情況下完成2輪打分，計算按如下公式完成：

式中：wi為第i個目標或指標的權重；Eij為專家j對于第i個目標或指標的打分；n為專家總數。評價指標權重結果見表4。

鑒于不同評價指標具有不同的計量單位，采用極值法對數據進行無量綱化處理來消除不可公度性。標準化結果如表5所示。

表5 甘肅省評價指標標準化結果

（三）農村建設用地集約利用水平測算

土地利用集約度各目標分值按照公式（2）計算：

式中：Fi為i目標的集約度分值，Sij為i目標j指標的實現度分值，wij為i目標j指標相對i目標的權重值，n為指標個數。

土地利用集約度分值按照公式（3）計算：

上式中：F為土地利用集約度分值，Fi為i目標的集約度分值，Wi為i目標相對總目標的權重值，n為目標個數。

從表6可以看出，土地利用強度與土地利用結構的分值最高，分別為83.76和83.16，用地彈性指數分值最低；從各指標標準化結果來看，居住用地率和生活服務用地率差異較大。

表6 甘肅省目標分值計算結果

甘肅省“土地社會經濟效益”目標分值為81.45分。從土地集約利用水平來看，社會經濟效益是一種產出效果，但產出效果較低的原因不僅粗放利用造成的，它與地方政策支持力度、招商引資能力、財政扶持水平和區域綜合競爭實力有更大的關系，這是甘肅省乃至整個西北地區面臨的共性問題。

根據甘肅省實際情況，將集體建設用地集約利用狀況類型，按總指數值由高到低排列，依次劃分為Ⅱ型、Ⅲ型、Ⅳ型、Ⅴ型4個類型，對應集體建設用地節約集約利用程度“集約度較高”“集約度中等”“集約度較低”“集約度低”的4種情形。利用數軸法，按照總指數集聚程度分為4個類型，90分及以上、100分及以下劃分為Ⅱ型、70分及以上、90分以下劃分為Ⅲ型，60分及以上、70分以下0為Ⅳ型，60分以下為Ⅴ型。根據以上計算結果（如表7所示），甘肅省集體建設用地的集約度分值67.29分，集體建設用地集約利用類型為“Ⅳ型”，集約度較低，有較大的提升空間。

表7 甘肅省集約度分值計算結果

土地利用集約度分值只是一個相對數值，評價結果因用地標準、建設標準和規劃標準的選擇不同而有所差異，土地利用集約度分值只是判別甘肅省集約用地水平高低的相對標準。因此，應重點從各村各指標的現狀值去發現其用地的特點及不足，以促進和引導農村建設用地向著高效集約的水平不斷發展。

四、對策建議

（一）集體建設用地應明確規定用地強度標準

土地利用強度是衡量集體建設用地集約利用水平的重要指標之一，應在集體建設用地規劃、建設階段明確要求量化的用地強度標準，各村的居住用地容積率、建筑密度應在現有水平基礎上有所提升。對于因農戶經濟承受能力造成土地利用強度偏低的，地方政府應適當提高建房補助及危舊房補助標準。在農村居民點整理過程中，應在保留農民生活方式的同時適當降低人均建設用地和人均居住用地面積，應適當減少居住用地范圍內家畜養殖與物品堆放區域的占地面積。

（二）協調優化用地結構，進一步規范用地使用方式

從甘肅省實際情況來看，居住用地和道路廣場用地占比較高，建議后續進一步規范道路廣場用地的使用方式。

（三）盤活集體建設用地，深挖潛力，提高集體建設用地利用效率

通過降低人均建設用地面積、減少閑置等方式實現農村內部土地的集約利用。穩妥有序推進城鄉建設用地增減掛鉤，在確保建設用地總量不增加、耕地面積不減少和農民利益得到切實保障的前提下，采取撤村并點、村莊土地整治等措施，促進人口聚集，減少農村建設用地規模，加快農民居住向中心村鎮集中，促進節約集約利用建設用地。