失信懲戒的限度問題研究

摘 要：由于缺乏對失信行為明確定義、主管部門權責不清等原因，導致我國各地出現失信懲戒措施適用條件泛化的情形。必須要從失信行為與道德的關系、公民的隱私權等方面出發明確失信懲戒限度的界定方法，健全協同聯動的信用修復體系，從而完善我國的信用制度建設。

關鍵詞：失信懲戒限度;信用修復;道德檔案

中圖分類號：D9???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.17.066

自國務院于2014年發布《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）》（以下簡稱《綱要》）以來，全國各地開始了探索社會信用體系建設的道路。但是由于缺乏對失信行為明確界定，導致各地出現失信懲戒措施適用條件泛化的情形。并且國務院在2020年12月發布的《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）也指出應當對失信懲戒的限度應當進行一定的規制，防止不適合的泛用乃至濫用，要確保過懲相當，切實保護信用主體的正當利益。

1 失信懲戒限度現狀

1.1 制度的合法性欠缺

由于沒有統一的社會信用法的指導，在此情形下，地方立法也僅能依據《立法法》賦予其的權利來進行規定。在聯合懲戒的配合下無法避免的是失信行為懲戒呈現泛化的趨勢。實踐中存在諸如激勵少懲戒多、失信行為界定范圍擴張等問題。失信懲戒的合法性也就會引起質疑，因為并沒有明確的上位法的支撐，面對信用體系的建設，失信懲戒的隨意性、任意性會嚴重引起信用懲戒的權的行使偏離了法治的運行軌道。失信懲戒的合法性是現階段需要解決的基本問題，國家可以建立起有效統一的管理制度，通過統一的信用立法來完善信用體系的法律保障，避免地方立法對于失信懲戒權的行使過限。

1.2 制度的謙抑性不足

失信懲戒的謙抑性主要是在法律上來看，失信懲戒現采用的聯合懲戒的前提就是失信行為基本上已經被相關的法律做出了相應的評價。但是為了防止對于失信行為的重復處罰，在失信懲戒權的行駛過程中如果對于失信行為已經有了其他法律來做出懲罰，那么應當優先適用已有的法律規定，這時失信懲戒措施便應當保證謙抑制性的存在。信用體系的建設是國家在高速發展中的一個產物，社會信用立法也不會是獨立于其他法律的部門。它的處罰必然是與其他的違法行為有交叉的部分，如果對于失信懲戒的適用沒有明顯的界線，那么無論是對于失信行為人的多重懲罰還是對于法律的適用都會產生影響。對于失信懲戒對失信行為人的二次約束是不僅是處于構建誠信社會的緊迫性，還是通過想事前預防模式能夠有效彌補事后處罰的不足。但是在適用的過程中對于是失信懲戒權的行使限度還是需要法律來約束的，防止出現對于失信懲戒行為的過度處罰，侵害行為人的基本權利。

1.3 信用激勵的界限模糊

2016年國務院的《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，可見建設還需要通過信用激勵的手段來進行發展。但是由于近幾年來的部分規定混淆了信用激勵與公民權利的概念，侵犯了公民權利。比如，國家衛生健康委等11部門聯合發布《關于進一步促進無償獻血工作健康發展的通知》，提出了將無償獻血納入社會征信系統，提高獻血者的公共利益。無償獻血是公民的一項權利，其有選擇鮮血與不獻血的自由，不應當將其作為公民的守信激勵來作用。并且失信懲戒措施本身就是一種反向的信用激勵，它從對公民信用的嚴格要求來約束公民的行為，最終形成對信用體系的構建。信用激勵作為一種鼓勵手段，應當是保障公民基本權利之余才能繼續發揮作用。信用激勵不是替代公民權利的可供選擇，任何一種激勵方式都應當是在保障公民權利的基礎上進行的。但是由于失信懲戒在沒有統一的信用立法的前提下，地方的立法限度出現了泛化的趨勢，部分的措施模糊了信用激勵和公民基本權利的限度。這是地方急于構建社會信用體系而產生的負面影響，也是失信懲戒限度的現狀表現之一。

2 失信懲戒的適用條件泛化的成因

2.1 失信行為缺乏官方定義

誠信作為社會主義核心價值觀的重要內容，貫徹于公民內心與實踐，是公民的行為準則，它體現的是民族的信仰和公民行為的約束原則。而誠信與信用不同，信用是以誠信為原則的人與人之間產生的社會關系。誠信作為法律中的原則性規定是沒有具體的內涵所在的，需要人們來進行價值判斷，信用則是具體的社會關系與制度。

基于誠信與信用的區分，對于失信行為的界定也需要具體的方法。但是失信行為目前的法律沒有具體的規定，而是通過《綱要》中所涵蓋的一些區域和規定來解釋。這也導致了地方立法的時候對于失信行為的范圍把控的不夠準確，會出現失信懲戒措施泛化，甚至會對公民的權利進行侵害。部分地方出臺的失信行為的范圍和懲戒措施就是涉及的范圍過于寬廣，將有些僅是違反誠信價值觀的行為列入了失信懲戒的范圍，這是對失信行為的概念沒有具體的局勢表現。由于目前我國并沒有對失信行為定性，并且缺乏統一的社會信用立法，所以產生了失信懲戒的時使用條件泛化現象。

2.2 失信主管部門權責不清

當前，我國的失信懲戒制度主要是全范圍的各機關聯合運作的失信懲戒。但是失信聯合懲戒的機制目前只是已經作為一個簡單的概念被主管部門提出和廣泛應用，對于具體的失信聯合懲戒行為如何界定等諸多相關的問題。因為缺乏權威的認定標準，社會各界以及相關政府部門的觀點和認識也不盡相同，實踐中由于缺少相關法律規范，難以作為行政管理中的依據。失信的聯合懲戒有利于失信懲戒制度的進一步發展和社會信用體系的構建。但是當失信聯合懲戒出現行為認定的錯誤時，失信懲戒的主管機關該如何負責也是失信聯合懲戒制度設計時應當關注的重點。

失信懲戒的相關法律規定和配套制度是形成失信懲戒部門長期有效工作的前提。聯合失信懲戒中的主管部門沒有明確的法律規定，這引起了失信主管部門權責不清。當失信懲戒措施的實施過程中產生負面效果或者其他問題時，沒有明確的歸責原則，使得解決問題的效率低下。實施懲戒的機關容易產生對負面影響的推諉塞責，導致了失信懲戒的適用條件泛化。

2.3 失信懲戒和道德檔案混淆適用

《綱要》規定的重點領域失信懲戒僅是對失信懲戒的范圍進行規定，但是卻沒有對失信行為進行明顯的界定，這也使失信懲戒的范圍泛化。例如北京市交通委將車廂內進食、大聲外放視頻音樂等規定為可以記入個人信用的不良信息。這對人行為的約束范圍已經擴大至日常行為，這讓失信懲戒措施出現了濫用的情形。在國家的運行過程中法律的規制應當由明確的立法依據，而法律懲戒的層面應當是與道德由嚴格區分的，只有嚴重違背道德且造成法律上的危害后果的行為，方需要進入法律懲戒的范圍。目前我國各地的懲戒立法呈現出“道德檔案”的趨勢，失信行為與失德行為的區分不明。混淆法律與道德的概念會形成失信懲戒措施涵蓋范圍不斷擴大的趨勢，比如不同地方立法將公民的本來應當由社會道德規則來規范的行為劃入失信懲戒應當規制的限度中。自古以來道德與法律的關系就是被學者討論的話題，在公民的個人行為中應當只有嚴重違背道德且造成法律上的危害后果的行為，方需要進入法律懲戒的范圍。道德與失信行為的范圍應是統一的社會信用立法來進行規定。

3 失信懲戒限度的制度構建

失信懲戒由于缺乏統一的社會信用立法，導致了地方立法的適用范圍泛化，失信懲戒的界限不清的情形。失信懲戒的具體界定方法需要進一步完善的地方，事中、事后的信用修復也是失信懲戒制度不可忽略的重要問題。

3.1 明確界定方法

我國的信用體系建設目前沒有明確的國家立法來規定，所以失信懲戒制度應當作為管理性規定來適用。由于信用懲戒措施與其他的法律規范規制的行為具有“重合”性，所以在同一行為觸犯到不同的而法律規范時，應當先以其他成文的法律規范來進行規制。失信懲戒措施只能作為一種管理性措施來適用。現在國家信用體系的全覆蓋的建設穩步建設中，對于失信被執行人的懲戒應當以現有的國家法律為先，防止出現一事雙罰的情形。把失信懲戒措施作為管理性規定來適用是對失信行為懲罰較為合適的理解。

現今失信懲戒措施是以行政執法部門聯合執法的方式推進，執行過程中可能會導致失信懲戒行為被重復處理，或者范圍擴大的情形，所以失信懲戒的限度問題是不可忽視的。失信行為應當屬于法律的規制范圍內，而不能與道德混淆。法律是最低的道德底線，失信懲戒的限度應當在法律的規制內，切勿上升到道德的約束范圍。失信懲戒應當在保護公民的個人信息的基礎上進行的，失信的聯合懲戒過程中會無意間對于失信被執行人的信息進行公示，但是應當嚴格明確信息查詢使用權限和程序，防止失信被執行人的隱私泄露。

3.2 完善信用修復制度

信用修復理論上主要包括兩種類型：一種是失信懲戒部門對于失信被執行人行為判定錯誤時的信用糾錯。另一種是失信被執行人在規定的時間內，懲戒部門在事中事后通過監管機制使失信主體退出懲戒措施，從而到達信用修復的制度。對于失信懲戒部門判定出錯而導致的信用修復主要是源于部分學者認為的信用修復原始的制度意義，而對于第二種的信用修復持有違背制度原意的觀點。但是這種觀點并沒有獲得更多的支持。更多的學者認為信用修復應當是第二種的信用修復制度。根據2020年12月7日《指導意見》中明確指出完善信用修復制度，要求失信主體應當按要求糾正失信行為，消除不良影響的，均可以申請信用修復。對于信用的修復也是事后救濟失信懲戒限度擴大的重要制度。信用修復也應當是全網覆蓋型的制度，信用體系建設的網絡覆蓋化決定了信用體系的修復工作也應當做到及時、全面。實施失信懲戒的部門應當根據失信被執行人提供的證據后，停止相關的懲戒措施，并且將修復信息及時向社會公示。

信用修復制度也是一種對于失信被執行人的信用激勵和監督，對于整個失信成績的過程是至關重要的。信用修復工作的有序進行需要失信懲戒部門嚴格的監督工作，信用修復工作應當伴隨著部分懲戒措施的終止行為。在信用的修復過程中，失信被執行人的信息不得被隨意的發布，應當修復的具體情況進行公示。應當健全信用修復的配套措施，對于信用修復的證據審查和監督、適用條件以及后續的登記公示等程序也不可忽視。建立協同聯動，網絡信息全覆蓋的信用修復機制，解決信用修復難的老大難問題。建設規范、完備的信用修復制度，形成協調有序，安全穩定的信用修復體系。

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基金項目：2020年江蘇省研究生科研與實踐創新計劃項目“失信懲戒的立法限度問題研究”（SJCX20_0902）。

作者簡介：蔡雙雙（1995-），女，漢族，江蘇宿遷人，法律碩士，江蘇師范大學法學院。