莊河市市域鄉村建設規劃之村莊分類管控初探

宋寧

摘要：黨的十九大提出鄉村振興戰略，新時代鄉村地區發展迎來新機遇。市域鄉村建設規劃是推行城鄉一體化的重要空間載體，文章以莊河市為例，探討市域鄉村建設規劃如何通過分區、分類來進行村莊規劃編制的管控和指導問題，以有的放矢推進美麗鄉村建設和城鄉融合發展。

關鍵詞：鄉村建設;村莊分類;村莊規劃

一、研究背景

（一）鄉村振興戰略背景

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，并把鄉村振興戰略與科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略、區域協調發展戰略、可持續發展戰略、軍民融合發展戰略并列為黨和國家未來發展的重大戰略。鄉村振興戰略提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傮w要求，推進農業農村現代化。2019年中央一號文件進一步強調“全面推進鄉村振興”。

（二）鄉村建設規劃溯源

住建部于2015年發布《關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》，明確了縣（市）域鄉村建設規劃的重要地位、編制要求、編制目標、編制機制和編制內容。2018年中央1號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確指出“強化鄉村規劃引領，抓緊編制或修編村莊布局規劃和編制多規合一的實用性村莊規劃”。隨后住建部發布《關于進一步加強村莊建設規劃工作的通知》，提出“到2020年，要全面完成縣（市）域鄉村建設規劃編制或修編”。2019年農業農村部1號文件《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》中指出“合理劃分縣域村莊類型。2019年中央正式提出“建立國土空間規劃體系并監督實施”，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃。在統一的國土空間規劃體系下，關于鄉村建設規劃的指引意見如下：

1. 自然資源部辦公廳《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發〔2019〕35號）提出“力爭到2020年底，結合國土空間規劃編制在縣域層面基本完成村莊布局工作”。

2. 遼寧省人民政府深入貫徹黨中央、國務院決策部署，落實鄉村振興戰略，發布《遼寧省自然資源廳落實鄉村振興戰略推進村莊規劃工作的實施方案》，指出“村莊分類成果是編制縣級國土空間規劃農村居民點布局的基礎。完成縣域村莊規劃調查評估、分類工作，科學劃分‘集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并和暫不分類五類村莊”。

二、規劃區概況

莊河市地處東北地區東部，遼東半島東側，大連市東北部。東臨丹東東港市，西與普蘭店市相鄰，北與蓋州市、岫巖滿族自治縣相連，南瀕黃海。莊河市區位優勢顯著，處在中日韓經濟圈，環渤海經濟圈及東北經濟圈的交匯處，是東北地區東部重要的出?？?，遼寧沿海經濟帶重要的節點城市。莊河市共有21個鄉鎮，205個行政村，2717個自然村。

（一）人口概況

2018年，莊河市全市常住總人口（不含花園口經濟區）82.2萬人，戶籍人口82.2萬人。2008年以來，莊河市總人口呈現逐年下降趨勢，但隨著臨港產業的快速發展及沿海產業區建設，人口外流趨勢放緩。全市鄉村戶籍人口為53.8萬人，占比65.5%。近十年來，莊河市鄉村人口呈逐年下降趨勢，鄉村人口減少以北部鄉鎮生態移民和南部濱海鄉鎮的不斷城鎮化為主。

（二）土地利用概況

莊河市農村居民點布局分散，規模小，數量多。土地耗用逐年減少，人均規模依然偏大。過去五年農村居民點總用地基本穩定，人均建設用地由于人口統計口徑變化出現波動，至2018年約429平方米，需結合宅基地確權逐步盤活存量用地。

三、分區分類指導村莊發展路徑

（一）分區制定村莊發展指引

根據區位條件、地形地勢、生態保育、農耕半徑、農業發展條件、農村的不同情況及今后的發展趨勢，以“宜聚則聚，宜散則散”的布局原則，將莊河市域內所有農村分為三大分區，并制定不同的分類管理策略，以指導下一層面村莊規劃。規劃分成三大村莊規劃發展區：重點開發區域、限制開發區域（農產品主產區）、限制開發區域（重點生態功能區）。

（二）明確不同管控要素對村莊發展影響

落實國土空間規劃的生態保護紅線和永久基本農田保護紅線劃定成果，綜合考慮鄉村空間的生態資源和歷史文化資源現狀，增加基礎設施防護控制線、文化保護控制線、土地整治項目控制線，明確管制要素涉及的村莊數量并制定管制規則，突出底線控制。

未來村莊規劃中應首先確定是否涉及生態保護紅線，以及基本農田和生態保護管制要素在總用地中的占比，以明確不同類別區域的引導措施（建議性）：

1. 涉及生態紅線，且總占比大于80%的行政村，需要特殊保護的重點生態和農業功能區占主導，應引導村莊人口搬遷安置。

2. 涉及生態紅線，且總占比為20%-80%的行政村，應結合實際情況考慮村莊發展方向，合理引導鄉村人口疏解，禁止進行有污染的建設，主要發展農產品主產品和重點生態功能區。

3. 不涉及生態紅線，且總占比小于20%的行政村，是適宜布局鄉村居民點和配套設施建設的區域，針對重點開發區域，應引導鄉村人口適度集聚。

（三）分類指導村莊規劃編制

通過綜合考慮村莊的規模、交通和旅游發展條件等保留因子以及地形地貌、生態保護等遷并因子，疊加村民意愿、拆遷成本等因子，將市域205個行政村劃分五類村莊布局模式：劃定44個城郊融合類村莊，35個特色保護類村莊，91個集聚提升類村莊，10個搬遷撤并類村莊和25個暫不分類村莊。同時，提出不同類型鄉村規劃編制指引：

1. 城郊融合類：城郊融合型村莊指空間上包含在中心城區、鎮規劃區范圍內的村莊，未來村莊規劃建設的主要依據是市域總體規劃、鎮總體規劃以及控制性詳細規劃。此類村莊可以不再編制村莊規劃，而用控制性詳細規劃和城市設計代替，建設標準（如住宅類型、容積率、建筑密度、建筑高度等指標）可以參考城鎮。人均建設用地面積與所在中心城區或鎮規劃區的人均指標一致。

2. 集聚提升類：集聚提升型村莊是指現狀綜合條件、區位交通等外部支撐要素和發展潛力均尚可，規劃期內以提升改造和集聚發展為主，規劃期內可予以適當增量建設的行政村。村莊現狀建成區與新增建設用地應編制實用的綜合性村莊規劃。規劃重點保障建設空間和設施環境的整體提升，人均建設用地面積不超過120平米（建議指標）。

3. 搬遷撤并類：搬遷撤并型村莊是指位于生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的村莊，或位于生態紅線內、人口較少的村莊，也指因重大項目建設需要搬遷的村莊或人口流失特別嚴重的村莊。搬遷撤并型村莊不再新增建設用地，結合移民安置和人口轉移政策分期、有序撤并，建設用地逐步回收、復墾。

4. 特色保護類：特色保護型村莊指在旅游活動、自然風光、文化傳統、歷史風貌等方面具有特色的村莊。該類材莊保留村莊原有格局、建筑，在不增減用地面積的前提下整治提升，通過善于利用村莊特色資源，形成以鄉村旅游和特色產業為支撐的特色強村，人均建設用地面積不超過120平米（建議指標）。應予以特色產業用地發展支持，特色產業發展用地依申請批建，不計入村莊人均建設用地指標。

5. 暫不分類：對于未來發展趨勢不夠明晰的村莊，可在近期只進行簡單的人居環境整治，留足時間觀察。

四、結語

市域鄉村建設規劃通過銜接宏觀與微觀，從區域層面指導村莊發展和空間布局，統籌考慮鄉村的空間資源、景觀風貌和環境建設，其重點是保障下一步“多規合一的實用性村莊規劃”編制工作的落實。這決定了本規劃必須加強“區域協調”和“多規協調”，要從城鄉統籌的角度提出不同類型村莊的發展模式及策略，同時堅守國土空間規劃體系中的底線管控，提出不同類型村莊優化發展的用地控制要求，為優化城鄉空間格局、實現鄉村振興提供有效的基礎支撐。

參考文獻：

尹亞，張祥德，方晨.縣域鄉村建設規劃中村莊發展管控探索——以甘肅省敦煌市為例[J].智能城市，2020，6（11）：17-18.

（作者單位：遼寧省城鄉建設規劃設計院有限責任公司）