重大公共安全事件政策決策中非理性因素運用的偏傾性及其應對

摘要：重大公共安全事件是人類理性難以掌控的各種非理性現象大行其道和非理性因素作用釋放的主要場域，運用非理性因素進行應急決策便成為應對重大公共安全事件中大量非理性現象或不理智行為的常態化政策決策方式，運用中很難避免諸如欲望上的利己與困惑、情感上的迷惘與沖動、意志上的冥頑與搖擺、靈感直覺上的教條與隨意等偏傾性問題。為此，就要從滿足人民群眾的安全需要出發，將理性因素與非理性因素結合起來，通過決策者應急決策理性和應急決策制度的理性化構建等理性規制來排誤糾偏。而要做到這些，需要在實際決策中以人民群眾滿意為前提，將對上級負責與對群眾負責進行有機結合。

關鍵詞：重大公共安全事件;政策決策;非理性因素;偏傾性;理性規制

中圖分類號：C934? 文獻標識碼：A? 文章分類號：1674-7089（2021）02-0079-09

基金項目：國家社會科學基金項目“鄉村振興背景下農民公共精神生成機理與培育對策研究”（19BZZ031）;2019年度黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“社會變革政策非理性因素研究”（19ZZD198）

作者簡介：張曉峰，黑龍江大學政府管理學院教授，黑龍江大學行政管理研究中心研究員。

重大公共安全事件作為預料之外的突發危機事件，從發生、發展直至結束，整個過程都充滿了信息不對稱性和不確定性，險象環生，非理性現象和非理智行為大量存在，相應的應對決策屬于非線性、隨機性的突發事件應急決策，運用非理性因素的情況較多，由此導致的偏傾性在所難免，只能運用理性力量加以規制和矯正。重大公共安全事件決策一直是研究熱點，成果頗豐，但是，涉及非理性因素的相關研究往往局限于一般意義上的應急決策，且大多淺嘗輒止，從非理性因素與理性因素關系視角上展開的深入探討并不多見，本文擬在這方面進行一些嘗試。

一、運用非理性因素是重大公共安全事件政策決策的常態化方式

重大公共安全事件是人類理性難以掌控的各種非理性現象大行其道和非理性因素正負雙重效應展現的主要場域。

所謂理性，簡單來講就是建立在人的客觀、冷靜思考基礎上，體現一定智慧的邏輯性認知形式與能力。“理性既含有巨大的能動性，并能在追求崇高的理想目標中不斷調整以提高適應能力，同時又保持其有理由和可理解的、‘健康思維的根本特征。”[楊耀坤：《理性、非理性與合理性——科學合理性的概念基礎》，《科學技術與辯證法》，1999年第5期，第34-38頁。]其主要表現形式是概念、判斷、推理等理性因素，特點是邏輯性、程序化、規范性、模式化。阿那克薩哥拉將其視為精神性本原力量，赫拉克利特、柏拉圖、亞里士多德將其等同理智、真理和智慧，黑格爾將其上升為世界主宰。在培根、笛卡爾、洛克、伏爾泰、康德那里，理性就是知識、邏輯、科學、人性、人權、倫理和正義。這種對理性的推崇，包括將其實用化和泛化，其實都是基于理性的理想化和終極意義。康德就認為理性以超越現實為特征，以追求永恒、絕對、無限為目標，因而是趨向理想化和無法實現的。黑格爾提出，“理性構成世界的內在的固有的深邃本性，或者說，理性是世界的共性。”[[德]黑格爾：《小邏輯》，賀麟譯，北京：商務印書館，1980年，第80頁。]胡塞爾認為，人性的本性就在于追求理性及其所揭明的終極目標，“理性給予被認為是‘存有者的東西，即一切事物、價值和目的以最終意義”。[[德]胡塞爾：《歐洲科學危機和超驗現象學》，張慶熊譯，上海：上海譯文出版社，1988年，第13頁。]伽達默爾也認為，理性表征的是知識和真理為科學方法所不能把握的狀態，它能支配我們的一切科學能力和我們的一切活動。上述認識集中體現在智慧這一理性稟賦上，理性由此被理想化，人們對理性的追求便成了超越經驗和現實的、永無止境和永遠無法實現的理想化過程，形成了源遠流長的理性主義傳統。從古希臘哲學到康德、黑格爾，理性成為啟蒙運動的旗幟并在文藝復興時期得到高揚，直至在實踐中成為衡量一切的尺度和支配一切的存在，人的欲望、情感等非理性因素失去能動地位，成了理性支配的對象。特別是伴隨著工業革命之后科技在各領域的擴張，理性主義大行其道，并成為二戰后各種研究方法的主流。作為政策科學前身的決策科學，就經歷了從客觀理性到經濟人假設再到有限理性直至行政人假設的發展歷程。拉斯韋爾創立政策科學就是以理性為前提，視自然科學方法為唯一方法，開創了理性主義政策分析的傳統。類似的還有鄧恩的政策選擇排序能力、伍啟元的以準確計量尋求政策手段和最佳結果的決策方法等，都是哲學中的理性主義傳統在政策決策領域的反映，理性決策往往被視為科學決策而備受推崇。

理性主義很早就因非人性和思維僵化而受到質疑。從文藝復興、啟蒙運動，到20世紀現代非理性主義、西方馬克思主義及后現代主義，在批判理性主義的同時又挖掘并張揚了非理性，并把這種探討延伸到社會歷史和公共政策領域。韋伯認為現代社會價值理性弱化源于工具理性支配。福柯認為理性既是瘋癲的原因也是表現。哈貝馬斯提出“生活世界殖民化”，馬爾庫塞提出“單向度人”的說法，分別描繪了工具理性統治下的現代社會出現的病態現象。西蒙認為實際行動中并不存在客觀理性，進而提出非理性行政人假設和有限理性政策模型。雅卡爾同樣認為有限世界和有限理性決定了決策的有限性。拉斯韋爾也承認政策實際過程經常是非理性的。20世紀60 年代末，德洛爾在批評拉斯韋爾推崇理性的基礎上，斷言政策科學是判斷與行動的哲學，而不是科學哲學。從20世紀70年代起，美國新公共行政運動就展開了對理性主義傳統的反思，到90年代逐漸形成了批判理性模式的潮流，繼而開始探尋超越理性模式的替代模式， 非理性問題日益受到關注。

所謂非理性，是指與理性相對的非邏輯認知形式與能力，一是指“心理結構上的本能意識或無意識”，二是指“非邏輯的認識形式”。[夏軍：《非理性世界》，上海：上海三聯書店，1993年，第225頁。]主要包括欲望、情感、意志、無意識、直覺、靈感等不涉及智力的非理性因素，特點是非邏輯性、非程序化、非規范性、非模式化。非理性、非理性因素、非理智等既有聯系也有區別，共同點是非理性因素的運用。用得好就是理性的，反之就是非理性的或非理智的。柏拉圖、亞里士多德、培根等在肯定理性的同時都承認非理性在認識和實踐中的作用。現代西方哲學認識論發展也趨向非理性化，包括崇尚理性的科學主義，如科學哲學的主要代表人物波普和庫恩都承認科學靠理性，創新需直覺。貝克爾、卡尼曼等還專門論述了不確定情境下經濟決策行為的非理性問題。至于非理性因素的局限性問題，胡塞爾提出理性主義有理性的一面也有非理性的一面，非理性主義也是如此。勒龐和馬斯科維奇等都視政治為非理性的產物，進而認為政策決策自然也是如此。可見，非理性因素運用不當也會出現偏傾性，若有意或無意地將這種作用引向極端還會導致反理性的非理性主義。

在理性和非理性關系上，韋伯和帕森斯都提出人的行為是二者共同作用的結果。拉斯韋爾認為政策過程應是理性的，但實則經常是非理性的。克朗認為理性分析須與非理性相結合。藥師寺泰藏把二者在政策活動中的關系比喻為報時鐘和流云。判斷理性還是非理性的難點在于：針對一種想法或行為，從一個角度看可能是理性的，從另一個角度看也可能是非理性的;此人認為是理性的，他人可能會認為是非理性的;此時被視為是理性的，彼時又會被視為是非理性的;基于理性思考的行為可能導致非理性的結果，基于非理性動機的行為也可能產生符合理性要求的結果。所謂“見仁見智”“意料之外”“事與愿違”，以及“有心栽花花不開，無心插柳柳成蔭”等都是從這個意義上說的。哲學意義上的理性與非理性問題更為復雜，篇幅所限不再贅述。

人類理性難以掌控的各種非理性現象的存在是重大公共安全事件的基本特點。哈耶克指出，人的理性雖是獨一無二的稟賦，但并不足以安排整個人類社會進程。理性的理想化特征決定了人們在運用理性因素實現目標時常常力不從心，甚至事與愿違，陷入自我矛盾的困境，因為人們運用理性因素時總會由于主客觀因素千變萬化而受到實踐、經驗的約束和由此引致的非理性沖擊。人們主觀上總是試圖運用理性駕馭非理性，客觀現實卻是：非理性的桀驁不馴的特性總會誘發人們無意識的盲動等許多非理智行為。休謨就認為理性只是激情的奴隸，除服從和服務于激情以外，不能扮演任何角色，因為人的激情會引發不計后果的行為。他進而提出理性主義的基本方法是通過搜集數據、觀察現象，從片段信息中總結出概括性觀點的歸納法，這種歸納未必正確，也就是說，理性只是依據和手段，激情才是本質。這些論述意在說明人類不是完全理性的，理性不能對人們的所有活動都提供絕對成功的保證，更難以掌控各種非理性現象。重大公共安全事件大多是超出人類理性掌控的意料之外的突發事件，非理性因素的作用非常突出，諸如投機、瞞報、恐慌、抱怨、盲從、造謠、傳謠、甩鍋、恐懼、作秀等非理性現象非常集中，構成了重大公共安全事件的常態化圖景，因而也是非理性因素大行其道的場域。盡管誘因復雜，但無外乎天災和人禍。無論天譴、輪回等被視為“天意”的安排，還是報應之類的人為報復，其共同特點是出乎意料，從表現過程和結果看，大多被視為非理性。至于靈異事件、異常天象、讖語等各種迷信說法以及依靠巫術、占卜等決策更被視為非理性或不理智。其實，在重大公共安全事件中判定人們的行為是否理性是很困難的，比如危急時刻的理性應該是不被情緒左右，但這樣的理性也會被視為非理性的冷漠。無論天災還是人禍，重大公共安全事件中出現許多非理性現象都與人的不正當欲望有直接關系，更何況欲望本身就是非理性因素，運用不當就會產生欲望膨脹等非理性現象，由此引發不理智行為。正如物理學家霍金所指出的那樣，人類基因中由于攜帶自私和貪婪的遺傳密碼，必然會無止境地瘋狂索取，導致人類在享受現代化帶來的富足的同時，也承受著這種“理性力量”種下的惡果。尤其是高度理性化表象下暗含著介于理性和非理性之間的高度不確定的灰色空間。從應然角度看，絕大多數人都是不具有理性判斷能力的有限理性的人。實然卻如烏爾里希·貝克在《風險社會》中指出的那樣：現代科技越發達，我們就越篤信人類能搞定一切，結果便是一旦遇到災難等無法應對的現象時便茫然不知所措、焦慮、惶恐、不安乃至憤怒。新冠肺炎疫情期間，即使全民抗疫，嚴防死守，還是出現了諸如決策遲緩、刻意隱瞞、朝令夕改、暴力闖卡、趁火打劫、造謠傳謠、地域歧視等各種令人難過、蒙羞、憤怒的非理智現象。

既然理性乏力導致非理性大行其道是重大公共安全事件的基本場景，那么將非理性因素運用于危機決策就成為應對重大公共安全事件的常態化政策決策方式，甚至暗地里借助非科學的巫術、占卜等非理性手段也是這一特殊情境下的常見現象。羅森塔爾指出，在高度不確定和時間壓力非常大的緊急狀態下，政策決策系統快速反應以進行關鍵性抉擇是危機管理和常態管理的重要區別。重大公共安全事件作為危機事件，其突然性、復雜性、關聯性、風險性、嚴重性和影響的長期性等基本特征都與非理性因素之間有密切關聯，能有效應對這種情形的是歸屬于不確定性決策和風險決策的危機事件政策決策。弗蘭克·奈特在《風險、不確定性和利潤》中對風險和不確定性進行了區分，認為前者能用概率計算，而后者不能。但是，社會學和政治學都認為風險與不確定性可合二為一且不可計算。最早提出“風險社會”概念的烏爾里希·貝克認為，作為現代化不可避免的產物，風險社會是工業文明發展到一定程度所產生的危及人類生存的一種危險狀況，它表征的是現代工業化文明在利用科技手段創造財富的同時也遺留了不可勝數的“潛在的副作用”，從而將當代社會置于一種無法逃避的情境。這種情境表現為當今社會是一個高度系統化的社會，那種不起眼的小毛病都會引發整個社會大動蕩的可能性越來越大。風險社會中的風險是不可計算的，因為災難所產生的影響不具有常規形態，所造成的損害甚至無法彌補。危機蘊含風險，決定了其特征是不確定性。查爾斯·赫爾曼視危機為一種出乎決策主體意料、反應時間有限、會威脅決策主體最高目標的情境。危機自有人類社會以來就一直伴隨著人們的生產生活，人類發展史也是不斷與各種危機抗爭的歷史。本次新冠肺炎疫情無論潛伏期、爆發期，還是持續期、消退期，整個危機階段漫長復雜，充滿不確定性，諸如群體公共恐慌等大量非理性現象頻現，增加了社會的緊張情緒，沖擊著社會秩序，產生了較大的社會風險。盡管這是見慣不怪的危機場景，但再次重現并伴有始料不及的新情況，還是或多或少暴露出我們在應對突發危機事件政策決策上存在不足和失誤，尤其是在運用非理性因素決策上存在偏傾性。更痛心的是許多非理性的做法還是對非典、禽流感等危機事件中暴露出來的失誤應對方法的復制。新冠肺炎疫情對從中央到地方的各級決策者的決策能力都是一種巨大的考驗。同時也進一步昭示，全球化使現代人類面臨共同風險，誘因增多、形式多樣、傳播加速、范圍擴大、危害嚴重等將是未來重大公共安全事件的基本特征和發展趨勢。歷史的重復既有線性方式，也有非線性方式;有符合邏輯的精準變化規律，也有邏輯不清的意外變化，甚至還有很多無法解釋的歷史困惑。對此，有些政策決策者自以為有知識和判斷能力，實則缺乏基本常識，還只停留在個人感覺上。新時代的中國正處于深化改革的轉型期，利益矛盾和博弈的不確定性增大，外部世界也在發生迅速深刻的同樣帶有不確定性的巨變。如果政策決策系統不進行相應的調整，沒有能夠適應新時代國家治理現代化需要的群體政策決策系統，那么一旦再遇重大公共安全事件，非理性因素運用的偏傾性還將再現，非理智行為和非理性現象出現的概率還會增加。

總之，一定要辯證對待重大公共安全事件政策決策中理性因素和非理性因素的作用。對其中任何一方都不能盲目推崇或拒斥，更要避免陷入理性主義或非理性主義的泥潭。尤其是將非理性因素運用到重大公共安全事件政策決策中，稍有不慎就會出現偏傾性。

二、重大公共安全事件政策決策中非理性因素運用偏傾性的深層分析

立足于人類的有限理性來運用非理性因素進行應急決策是應對重大公共安全事件的基本政策決策方式，自然也是利弊共存的。正面作用包括：欲望上的責任心與使命感、情感上的關愛與激情、意志上的冷靜與克制、直覺靈感上的應變與創新等。負面作用包括：欲望上的利己與困擾、情感上的迷惘與沖動、意志上的冥頑與搖擺、靈感直覺上的教條與隨意等。這些負面作用都是重大公共安全事件政策決策中運用非理性因素導致偏傾性的具體表現，主觀上可能無故意，客觀效果上卻顯現出一種權力意志主導下的帶有唯意志主義特點的主觀主義，實則是非理性主義思想傾向。

重大公共安全事件政策決策中非理性因素運用中的偏傾性是指政策決策者預料之外的、理性難以把控的盲目隨意或混亂現象。它既存在于政策決策者獨立決斷的情形中，也存在于群體決策中，包括群體決策中的個體決策行為。重大公共安全事件政策決策作為危機應急決策是一種應對不確定性的有組織的群體決策行為和風險決策。卡爾·威克將組織應對不確定性的策略分為基于規則的策略和基于情境的策略。規則中理性因素的成分較多，情境中非理性因素的成分較多。本次新冠肺炎疫情從暴發、相持到未來走向都充滿了不確定性，防控政策決策也必然呈現出探索性、隨機性、創新性和風險性共存又交互影響的圖景，非理性因素運用比較頻繁和廣泛，在發揮正面作用的同時，諸如領導不力、決策遲緩、執行混亂、違法亂紀、簡單粗暴、矯枉過正、心存僥幸等負面作用也很突出，折射出疫情防控應急政策決策中非理性因素運用上的偏傾性。筆者梳理權威官方媒體的報道，概括出以下幾個方面的表現：一是基于不正當欲望的瞞報謊報、截留防疫物資、地方封堵、地域歧視、假公濟私和各種形式主義做法;二是情緒沖動引發的諸如貫徹禁聚令時掀翻麻將桌等簡單粗暴行為;三是意志不堅定導致的諸如不顧本地疫情嚴重盲目跟風解禁導致的疫情反彈，或落實防控政策時教條、固執、不善變通等;四是直覺和靈感運用不當造成的諸如設路障、奇葩標語、花樣作秀等費力不討好的一刀切式做法。有些做法雖極富創意、初衷良好，但是令人不舒服。這些非理性因素運用的偏傾性會使危機應對變得極為被動與艱辛：一是容易強化信息隱匿性和不對稱性，引起公眾心理恐慌或造成盲從效應，并產生擴散性影響和不良連鎖反應;二是預料之外的非理智情況不斷出現;三是各種迷信活動粉墨登場，預言、讖語、謠言、傳聞滿天飛。

一般說來，將非理性因素運用在重大公共安全事件的政策決策中，動機不純和基于理性思考卻出現事與愿違的非理性結果這兩種情況居多。如本次新冠肺炎疫情對“吹哨人”前批后贊，武漢交通管制后對外地人前松后嚴。究其決策認知上的原因，一是欲望的非理性，如投其所好、明哲保身等不正當私欲和好心辦壞事的不合理公心;二是矛盾心理，如瞞報和報喜不報憂多出于想把事情辦好又怕被問責的糾結與困惑;三是決策者在不掌握權威信息情況下的風險預判能力不足，比如，新冠肺炎疫情初期，因對病毒缺乏統一的權威性認識造成誤判，貽誤了防控最佳時機;四是不愿及時披露信息的危機處置慣性思維和企圖蒙混過關的僥幸心理;五是對預防、預測、預警與危機應急決策中非理性因素的運用之間的內在聯系在認知上還存在盲點;六是決策認知中的法治意識不強。從已經發生過的重大公共安全事件來看，認知偏差導致誤判的居多，且都與非理性因素運用的偏傾性有關，體現出某種程度的集體行動邏輯。因為在這個過程中，置身群體之中的個體理性往往會被群體的無知、極端、武斷、失態、瘋狂等非理性淹沒，從而有意無意地盲從群體，造成誤判和決策失誤。一方面，這與政策決策體制尤其是依法決策體制機制不完善造成的對應急決策權掌控不力和制約不夠有關。由此產生的連鎖反應是層級結構的應急決策執行力因唯上而下降，陽奉陰違、明知故犯、不負責任等非理智行為在所難免。預測、預警、預案，應急響應，事前、事中、事后等應急處置機制即使非常完備也很難發揮應有效力。另一方面，傳統文化中官本位、等級情結、面子心理、人情關系之類的潛規則使得非理性因素根深蒂固，運用到重大公共安全事件政策決策中更容易出現偏傾性。

三、理性規制：矯正重大公共安全事件政策決策中非理性因素運用偏傾性的基本范式

重大公共安全事件政策決策是一種群體決策。恩里克·克蘭特利將災難響應界定為有組織的集體行為，離不開一定的制度規范。這種規范可人為設計，也可自組織形成，無論哪種都應該體現出理性或理性追求。制度規范的人為設計容易做到，制度規范的自組織形成則離不開非理性因素的驅動和潤滑作用。康佛將復雜性理論引入應急管理研究，探索了應急響應中的自組織問題，即在沒有外部指令條件下，系統內部各子系統之間能自行按某種規則形成一定的結構或功能，實現系統從無序向有序演化。這個過程只能產生于與外界進行物質、能量、信息交換的開放系統。這個開放系統在危機事件爆發后開始離開原來的平衡狀態而進入雜亂無章的非平衡狀態。在開明且有智慧的決策者引入非理性因素的作用下，經過漲落使系統內各子系統間存在的非線性相互作用形成有效協同，進而實現系統的平衡有序。需要指出的是，僅靠非理性因素運用只能解燃眉之急，系統的穩定發展取決于理性因素的指導和理性化的制度設計。柏拉圖認為激情是理性的奴仆，憑感覺和欲望沖動決策永遠只能看到影子，而擁有理性的人往往理智清醒，能走出洞穴并拯救所有人。理性的力量在本次新冠肺炎疫情防控政策決策中是強勁的，也是戰勝疫情的主要支撐和希望所在。在黨中央和國務院的正確領導下，各級政府始終將滿足人民生命安全需要這一動力源泉作為政策決策的主導性價值取向，以對黨和人民的深厚情感和對事業負責的高尚情操無私奉獻，以百折不撓的堅定意志排誤糾偏，以隨機應變的直覺判斷和群策群力的啟發靈感推動政策創新，才有眾志成城戰勝疫情的矚目戰果。

針對重大公共安全事件的某些復雜情形，運用非理性因素隨機決策是理性的還是非理性的？即使初衷是善意的，結果也為多數人所滿意，依然會存在見仁見智的情況。比如真話與假話，哪個是理性的？哪個是非理性的？在危機處置的特定情境和語境下，確實可能是非難斷，不是非白即黑那么簡單，也不是特事特辦的“善意謊言”就能解釋清楚，更不能用“存在即合理”和實屬無奈的“是非功過讓后人評說”一以概之。新冠肺炎疫情初期部分地方出現的疫情瞞報和信息發布延遲等行為產生了嚴重的后果，也是事先無法預料的。這種情況理論上可以理解，因為人無完人，決策的初衷是理性的，但結果未必也是理性的。再如，交通管制是基于國情的理性思考，但也有言論，尤其是國外輿論，認為這是非理性的侵犯人權。然而，那種放任自流從而招致大范圍病毒感染的做法就是理性的嗎？延遲復工在阻斷疫情傳播的同時也使不少企業的生產受到影響，由此帶來的倒閉和失業增加了社會負擔。這些都說明，介于理性和非理性之間的危機應急決策大多屬于不確定性的非線性隨機決策，事與愿違和南轅北轍也是這類決策中的常見現象，即使群體決策也難幸免。勒龐在分析這種現象的原因時指出，孤立的個體都具有主宰自身行為的理性思考能力，群體則不具備這種能力，因為個體一旦置身群體之中，就可能會受到群體潛移默化的影響，放棄獨立思考而服從群體意志。這種情形在本次新冠肺炎疫情防控應急決策中同樣表現明顯，比如許多地方對封堵道路一味盲從，而不考慮是否有必要;看到外地解禁，不顧本地疫情的嚴重性而盲目跟進。可見，在信息不對稱和不確定性特點突出的重大公共安全事件中，運用非理性因素進行應急政策決策是類似賭博的風險決策，到底是理性的還是非理性的，有的非常明確，有的確實有待歷史評判。

人不是全知全能的，都是有限理性的，運用非理性因素進行重大公共安全事件政策決策有一定合理性，由此導致的偏傾性也難以避免。解決的辦法是理性規制，具體體現在決策者的應急理性和由此指導的應急決策體制機制的理性化構建上。

決策者的應急決策理性要求決策者個體和決策群體首先必須在理性因素和非理性因素及二者相互關系方面有學理上的清醒認知，如此才能構建出理性化的應急決策體制機制，并以此約束自身的決策行為。通過與理性規制的互動展現自身決策的理性品質，以避免非理性的個人專斷，以此提高政策決策的理性化水平。為此，可以從以下三個方面著手。

第一，充分釋放非理性因素有利于決策理性化的正向功能。首先，在欲望方面要惠民所欲，克己奉公。其次，在情感方面要以自身的正面情緒感受和處理引起公眾非理性情緒的各種傳言和謠言。再次，在意志方面要立場堅定不動搖。最后，在直覺靈感方面要善于將非理性因素偏傾性中暴露出的問題及時轉化為理性動力。理性因素的指導和規制不僅有助于克服和約束重大公共安全事件政策決策中非理性因素運用導致的非理性盲動，而且還有助于將非理性因素變成人們活動中的合理因素，其中“對非理性活動的成果（如科學認識中的原始猜測）進行論證，乃是理性最顯著的作用”。[楊耀坤：《理性、非理性與合理性——科學合理性的概念基礎》，《科學技術與辯證法》，1999年第5期，第34-38頁。]真正的負面情緒其實是不存在的，自然也無好壞或理性與非理性之分，失望、壓抑、憤怒、無聊等情緒是內心欲望和需要的反映，其外泄實質上是溝通訴求的表達或宣示。負面情緒作為公眾議程產生的要素含有重要信息，可以提醒決策系統予以關注和回應，對政府政策議程確立起著極為寶貴的安全閥作用，尤其應該對意志調控情感的功能予以特殊關注和運用。意志雖屬非理性因素，意志品質卻被視為理性的化身。比如，伴隨著其他地方的陸續解禁，疫情依然嚴峻地方的決策者很容易受疲勞心態和松懈情緒的影響而盲目跟風，不畏浮云遮望眼的堅定意志品質這時候就顯出其難能可貴之處，甚至可能起到決定性作用。因為向好的疫情防控形勢來之不易，稍有閃失就可能會前功盡棄。這種頑強意志來自對人民生命負責的使命感，來自對災情的清醒認識和準確研判，來自對自身有限理性的認知。

第二，善于調動理性因素進行指導。比如，實事求是的推理與研判、質疑與反思、實說與道歉，以及正確運用科學與正義、信仰與道德。具體途徑是：通過運用這些理性因素來掌控決策行為中的欲望，進而以此調節情感、意志和直覺靈感，使非理性因素運用始終在正確軌道上進行。理性因素在正當欲望和正面情緒的影響下反而能更好地調控非理性因素的運用。

第三，將理性因素同非理性因素結合起來矯正非理性因素運用中的偏傾性，以此做到決策科學、精準，實事求是，才有可能杜絕用諸如“遇到問題繞著走”、因噎廢食、一停了之等非理智行為應對非理性現象的錯誤做法。

理性化的重大公共安全事件應急政策決策制度是指優化調整相關的民主與法治、集權與分權，以及現有應急管理體制機制等制度安排，建立包括獨立決斷、民主集中制等議事規則，合理運用傳媒、社會公眾、外腦、第三方等渠道及其技術手段。應該從以下五個方面提高重大公共安全事件應急政策決策的理性化水平。

一是尊重知識和常識，運用好邏輯性、程序化、規范化等理性因素比較突出的知識、科學、技術、道德、法律、正義、外腦等思維智慧，尤其是大數據和專家的智力優勢，以及公眾、社會、媒體等有利于規制非理性沖動的決策資源，并將其轉化為制度化應急規制的優勢。這套規制必須基于科學和理性，要貫穿重大公共安全事件的全過程，包括潛伏期、爆發期、持續期、恢復期等主要階段。在“一案三制”等應急制度體系中，尤其需要諸如不說謊添亂、不損人利己、恪守道德法律原則等大眾理性的協同配合。

二是優化建立在法治基礎之上并受理性指導的理性因素與非理性因素交互作用的重大公共安全事件應急政策決策機制。首先，這種交互作用要貫穿整個應急決策體制機制。這種機制應立足治理而不是管理，強調多元主體的協商、平等、互利、協同，堅持公開、透明、有效、回應的原則。載體是高效協同、無縫銜接、扁平化的數字化聯動決策機制。其次，依法決策。要在法治軌道上進行應急決策，具體來說就是應急措施要符合法律法規和法治精神。特殊時期運用非理性因素等特殊辦法可以理解，但不能沖擊法治底線這一理性要求。再次，完善民主化、科學化的應急決策體系。這是發揮群體決策智慧以彌補決策者個體認知能力不足的理性化選擇。為此，需要建立健全指令清晰、權責明確、政令暢通、系統有序、執行有力的集中、統一、高效的應急決策和指揮體系，完善預防為主前提下的重大風險研判、評估、決策、預警、應急響應、防治結合、聯防聯控、群防群治等協同、考評和激勵機制。最后，正視存在的問題，充分發揮傳媒和數字技術的優勢，及時披露和通報信息以回應公眾關切，增強公眾信心，穩定公眾情緒，避免由群體恐慌等非理性行為帶來的次生災害。應該實事求是地通過媒體告知公眾實情。媒體不能回避客觀理性方面的內容，也不能放任一些非理性內容肆意傳播，更不能鼓噪虛幻的情緒化內容，而是要擔負起培育公民理性判斷能力與理性平和社會心態的職責，努力營造公共精神和大眾理性的良好輿論氛圍與社會環境。

三是加強重大公共安全事件政策決策非理性因素運用方面政策執行力制度的建設。高質量的政策執行力是有效應對重大公共安全事件政策決策非理性因素運用偏傾性的根本。人的有限理性決定了政策決策很難做到完全理性和科學，政策方案自然不可能盡善盡美，非理性因素運用中的偏傾性也就難以避免，對政策決策執行中暴露出來的問題進行及時的排誤糾偏顯得尤為重要。“危機事件表明風險防控體系中預防體系亟待加強，未雨綢繆的制度安排和政策工具需要補位，亡羊補牢的反應體系和未雨綢繆的預防體系需緊密結合。”[趙新峰：《突發性公共衛生事件沖擊下風險防控協同治理共同體的建構策略》，《行政論壇》，2020年第3期，第80-88頁。]為此，要加強對政策決策中非理性因素運用的執行過程監控和相關執行力制度的建設，通過科學有效的制度及時發現并有效遏制、糾正政策執行中那些靠文山會海與記憶落實上級指示，盲目跟風、臨時抱佛腳、拍腦袋、馬后炮、土政策、變通等形似理性思考，實則非理智的做法。尤其是在干部火線提拔中要盡可能避免投機，問責時要盡可能避免冤情，減少由此引發的各種非理性連鎖反應。

四是重大公共安全事件政策決策作為危機應急管理，也是一個摸著石頭過河的理性因素與非理性因素交互作用的試錯過程，離不開健全的試錯、容錯、糾錯、監督、問責和免責機制的保障。

五是主要決策者在民主集中制前提下的臨機決斷水平是解決重大公共安全事件政策決策非理性因素運用偏傾性的關鍵。在應急決策中，米歇爾斯所說的寡頭統治鐵律是客觀存在的，也有一定合理性。即使決策體制機制高度健全，最終拍板定案的還是主要決策者，其決策素質和能力舉足輕重，甚至對全局起著決定性作用。首先，要根據實際情況正確處理好民主與集中、集權與分權的關系。既要通過堅持民主集中制發揮集體智慧決策的優勢，又要在需個體運用非理性因素獨立決斷時敢冒風險、勇于擔責，同時又不能失去理智，而是善用理性因素和集體智慧來規避非理智風險，矯正非理智行為。其次，提高運用非理性因素進行風險預判的能力。科學預測必須有理有據，可質疑、可證偽，切忌迷信“知其然不知其所以然”的非理性神秘預測。要將理性因素與非理性因素結合起來，通過技術性與非技術手段相結合的方式對危機事件的非常態因素進行風險預判，充分考量事件的影響力、持續性、可控性及傳播性，盡力避免被別有用心之人所利用，或輕易成為非理性集體狂歡的一員。最后，危急時刻的領導者責任認知有助于維護政策的公信力和權威性，為此，要盡可能避免危機應急決策中那些以主觀主義、教條主義、官僚主義、本位主義、形式主義等形式表現出來的非理性因素的影響。

綜上所述，決策者的應急決策理性必須與應急決策制度的理性化有機結合起來，才能解決重大公共安全事件政策決策中非理性因素運用的偏傾性問題。當然，人人都有理性障礙，理性人未必真的有理性，還存在“理性壓制”等問題。在實際決策中，還需要在人民群眾滿意的前提下將對上級負責與對群眾負責進行有機結合。

〔責任編輯：來向紅〕