基于ISM模型的地方鐵路項目前置要件管理分析

劉 睿

(河北建投交通投資有限責任公司 投資發展部，河北 石家莊 050001)

一、引言

國務院辦公廳2019年7月印發的《交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》(國辦發〔2019〕33號)中明確，城際鐵路、市域(郊)鐵路、支線鐵路、鐵路專用線，其建設、養護、管理、運營等具體執行事項由地方實施或由地方委托中央企業實施。可預見各省市自主建設和運營地方鐵路將成為趨勢，但地方鐵路項目開工之前需獲取相關政府部門審批和意見、與相關廠企簽訂的協議和出具的文件等，一般情況下會有超過20項的前置性文件(本文稱之為前置要件)，如何高效地辦理前置要件就成了地方鐵路建設單位在開工之前需解決的問題。

當前實踐操作中，部分建設單位將大部分前置要件和項目主體設計捆綁在一起，作為一個標的進行招標，其他單位將各項前置要件獨立管理，分別招標。理論研究中，王明慧等[1]指出了建設單位介入前置要件管理工作的重要性，將前置要件工作定義為高鐵項目前期外部協調工作。總體來說，地方鐵路建設單位長期作為鐵路建設的配角，對前置要件管理工作的認知并不一致，缺乏系統性規劃，導致地方鐵路項目時常出現未及時辦理、甚至遺漏某項前置要件的情況。

從建設單位角度，首先對前置要件相關概念進行全面分析，然后使用ISM模型[2]對常見的前置要件進行理論建模，得到層級系統結構模型，再從實踐操作出發，對理論模型進行驗證，根據結論提出前置要件辦理順序和管理建議，有利于地方鐵路建設單位高效推進項目前期工作。

二、前置要件概念分析

(一)前置要件的來源

前置要件是指在特定事物發生前需具備的條件，這些條件來源于政府要求和其他相關方要求。其中政府要求的條件是作為宏觀調控手段而形成的，經過時間的沉淀和累積，承載的價值逐漸深厚。具體的范圍可以將國務院2016年5月印發的《國務院關于印發清理規范投資項目報建審批事項實施方案的通知》(國辦發〔2016〕29號)作為核心依據，規范后需審批事項共計42項，此外規定有2項仍需征求部門意見，5項納入涉及安全的強制性評估事項。來源于其他相關方的前置要件數目并無定數，根據項目情況波動較大，多為協議類文件，目的也較為明確。

(二)前置要件的更替

前置要件通過不斷更替來提升自身價值。國務院明確提升政府效率、降低企業負擔的改革方向后，為企業投資項目精簡審批事項、規范中介服務、實現并聯核準制，從2014年12月起開展了兩年半的專項工作，通過清理、確認、修法、公布、立法、建網六項重點任務，原有65項審批事項，整合削減23項。后續國務院和各部委改革還在持續進行，如國務院2017年3月印發第676號令《國務院關于修改和廢止部分行政法規的決定》，2017年11月國家發展改革委印發《不單獨進行節能審查的行業目錄》(發改環資規[2017]1975號)，2019年9月自然資源部印發《關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》(自然資規[2019]2號)，據悉國家氣象局也在編制新政策。

(三)前置要件的屬性變化

國務院對政府審批進行了歷時數年的多輪簡化、改革和后置，仍然保留不少前置要件，這佐證了前置要件的重要性。同時也要看到的是，審批簡化的同時，監管在不斷加強，對前置要件成果質量的潛在要求在提升，引導前置要件從“調控”屬性向“實用”屬性轉變。如水利部印發《關于加強事中事后監管規范生產建設項目水土保持設施自主驗收的通知》(水保[2017]365號)，就是要求水土保持方案等前置性技術文件能夠確保可實施，并充分發揮其在事中、事后的指導作用[3]。

(四)前置要件的實用價值

前置要件是政府行政審批的“敲門磚”，是設計單位的“基礎文件”，這都不能充分反映建設單位對前置要件實用價值的要求，縮減的價值目標會導致不同、甚至相反的工作方案。當前部分地方鐵路項目前期僅成立籌備組，并未明確項目股東方和出資比例，即建設單位不明確，工作決策時難以有效維護建設單位的利益。比如作為企業方建設主體介入較晚會給土地綜合開發、用地預審帶來諸多變數[4]，部分前置要件項目審核分類分級不明確，審核程序不統一，需盡早協調解決。因此應當第一時間明確建設單位，主導前置要件的價值取向。

(五)前置要件的全局觀

從建設單位角度出發，本文認為前置要件管理工作，應區別于外部協調工作，是為項目主體設計提供的各項服務工作，進而服務于全項目生命周期，是其實用屬性的價值所在。前置要件管理工作的全局性體現在以下四點:

一是具有前瞻性。統籌考慮前置要件對規劃期、建設期、運營期的影響，走在項目主體設計前面，挖掘內在聯系，力求準確可靠，避免閉門造“件”。

二是具有穿透性。充分聽取設計單位、地方政府、廠企、民眾等相關方的意見，充分了解后期使用前置要件成果的相關方，和運營企業的要求和建議，深入一線開展深度“排雷”工作，避免做甩手掌柜。比如部分前置要件需聘請專業的設計單位，而設計單位的站位都有其局限性，甚至會迫于進度壓力草率完成設計文件，把建設單位和實際情況隔離開。

三是具有橫向性。站在全局角度橫向挖掘前置要件之間關聯和變更因素[5]，必要時可考慮引入全過程造價咨詢服務和項目建設信息化[6]輔助決策。比如，聘用用地預審服務機構的合同中，服務期限延伸至土地組卷會更為便利；環境影響評價和水土保持方案與項目主體設計關系極為密切，慎重篩選第三方服務單位有利于減少協調工作。

四是具有歷史性。站在歷史角度審視自身，據筆者所知，尚未有評估機構，對前期要件完成質量，給建設單位帶來的項目收益或造成的損失進行評估，但這事實上忽略了前置要件質量優劣對項目造成的損益。

三、前置要件的ISM模型分析

(一)建立鄰接矩陣

使用ISM方法可以推導出直接展示模糊系統各要素之間關系的層級系統結構。結合項目實際，本文選取了23個常見要素，具體如表1所示。

表1 ISM模型的前置要件要素符號

通過分析各要素之間的直接關系，建立有向圖的矩陣描述A，如果有直接影響則為1，反之為0，A即為鄰接矩陣，亦為布爾矩陣。

S1S2S3S4S5S6S7S8S9S10S11S12S13S14S15S16S17S18S19S20S21S22S23

(二)計算可達矩陣

設I為單位矩陣，即僅對角線元素為1，其余為0，設矩陣B=A+I。根據ISM方法，按照布爾運算法則進行計算，直到滿足Bk-1≠Bk=Bk+1，經計算k=3時滿足上述條件，此時可達矩陣M=B3=(A+I)3。

S1S2S3S4S5S6S7S8S9S10S11S12S13S14S15S16S17S18S19S20S21S22S23

(三)可達矩陣的層級分解

設可達集為R(Si)和先行集為Q(Si)，對可達矩陣M進行區域分解，得到表2所示，然后按照R(Si)∩Q(Si)=R(Si)的條件逐級抽取分解。

表2 可達矩陣的區域分解

續表

(四)ISM分析結果

分解結果見表3顯示，除去設計階段要素S1～S4，前置要件要素主要分布在兩個層級，分別是可行性研究和初步設計兩個階段。本部分使用ISM模型對前置要件進行了理論建模分析，下文將從實踐出發進行分析，并相互印證。

表3 層級系統結構

四、前置要件的實踐分析

(一)前置要件的層級劃分依據

實踐中最常見的問題是成本費用，比如根據設計規范，部分前置要件不形成最終成果便不能計入成本費用，導致相關費用要么無法列計，要么計算標準過低；項目初步設計的總概算不能超過可行性研究投資總估算的10%，如前期設計偏差過大時，難以在后期工作中進行調整，進而導致投資超概等一系列問題；對于投資控制問題[7]，王興陳指出鐵路工程項目普遍超概，東南沿海地區超概幅度在10%～50%，認為應當加強前期階段決策優化和設計階段激勵機制。建設單位如要避免上述問題，需在前置要件工作取得階段性成果后，主動要求項目主體設計單位，根據前置要件的工作成果，進行針對性修改、補充和完善。前置要件的完成時間、成果質量和反饋項目主體設計單位的落實力度，會直接影響到后續的項目設計質量、投資估算的準確性、項目效益考核評價的優劣等，所以前置要件具備時效性。雖然部分建設單位未能充分理解和重視前置要件的時效性，但仍在實踐中多以審批的時間節點作為考量依據。本部分以實踐中的時效性作為層級劃分依據。

(二)前置要件的時效支撐點

從建設單位角度出發，依據前置要件的實用價值，匹配對項目主體設計的時效支撐點，即價值實現點，并選取最早的點，下面表格是結合國家鐵路局2019年1月實施的《鐵路建設項目預可行性研究、可行性研究和設計文件編制辦法》(TB10504—2018)[8]進行的歸納總結，對選取的點加粗標注，皆與前置要件聯系十分緊密，具體見表4。

表4 前置要件對設計方案的時效支撐點

對比新舊編制辦法[9]，可研階段增加了土地綜合開發研究結論，初步設計階段增加了環評、水保審批和落實情況，突出了安全有關要求，施工圖階段增加了地質篇和消防設計，總體上高度重視和強化了基本農田保護、環保、水保、環境敏感區的確定性分析，突出了綠色通道內容，這些新增內容實際上是在新辦法中明確了前置要件的時效支撐點。

(三)前置要件的劃分結果

從建設單位角度來看，前置要件是為項目主體設計服務，進而服務于全項目生命周期，上文以項目主體設計階段為時間軸，通過匹配各前置要件的價值實現點，可知關鍵時間節點。舉例說明，如果要滿足在可行性研究階段，達到穩定建設方案、包括鄰近或穿越特殊功能區的程度，意味著線路選址要穩定，即選址、用地、周邊民眾、重點文物、風景名勝區、自然保護區、軍事設施等這些可能對線路產生重大影響的因素中已經沒有否決意見，相關工程的跨越已經不存在障礙，重點拆遷的補助金額可以接受等；如果有巨額待定的廠企拆遷補償費用，或者采用明顯低于實際、影響較大的補償標準，未能如實列入投資估算，那么在初步設計階段提出總概算時，會很容易超出設計規范限定標準。依此類推，得出前置要件工作的關鍵時間節點有3個，分別是可行性研究階段結束、初步設計階段結束、項目開工。這與ISM模型建立的層次系統結構基本相符，略有差異，區別在于上文只考慮了為項目主體設計服務，忽略了前置要件橫向關聯，忽略了全項目生命周期影響因素，如果根據這兩項因素修正，則與ISM模型分析結果一致。

五、前置要件的管理建議

(一)政府監管的認知

僅對政府政策進行歸納可知，一般地方主導的鐵路項目，按行政法規，必須在項目決策階段完成的，通常只有建設項目用地預審與選址意見書、社會穩定風險評估兩項前置要件，其余前置要件應當在初步設計階段評審或相關工程開工前完成。根據筆者經驗，當前政府對前置要件監管，只有可研階段的項目立項和項目開工兩個強節點，即其余要件只要在開工前完成即可。但站在建設單位角度，僅靠這兩個強節點來倒排前置要件工作計劃，是遠遠不能夠滿足前置要件對全項目生命周期服務的要求。所以即便政府簡政放權，將事前審批事項延后，甚至減免、轉變為過程監管，那是從政府服務角度出發的決策，如果建設單位認知不足，再加上政府或上級單位對項目進度的催促，容易導致對前置要件管理的重視程度不夠，進而造成項目主體設計質量下降甚至返工的結果，也會對項目公司后續建設、運營和評價工作產生一系列負面的影響。

(二)前置要件的辦理順序

基于ISM模型和實踐分析結果，站在建設單位、全項目生命周期角度，本文將鐵路項目需辦理的前置要件歸納入兩個階段，同階段內區別不明顯，可同時開展工作，具體見圖1。前置要件大多需聘請具有資質的、經驗豐富的第三方專業服務機構，如需招標應當額外安排至少一個月的時間，洽商和招標所需時間下文就不再計列。

圖1 前置要件辦理順序示意圖

(三)決策階段辦理的前置要件

在項目決策階段，建議與可行性研究同時開展建設項目用地預審與選址意見書、社會穩定風險評估兩項必備前置要件工作；并同時提前開展壓覆礦產資源調查評估工作，和重大廠企的評估工作，以便于選取路線方案和簽署補償協議，并如實計入項目的成本費用；啟動土地綜合利用開發機會研究及方案研究，在與政府談判鐵路項目落地時，盡量落實開發目標地塊；如果涉及則提前開展文物保護調查工作、風景名勝區保護審核、自然保護區審核、軍事設施保護意見、跨越南水北調工程等工作，排除對線路方案可能產生重大影響的因素。以上要件辦理應至少安排三個月時間。

(四)初設階段辦理的前置要件

可研評審后，線路相對穩定，建議與初步設計同步開展環境影響評價、水土保持方案、地質災害危險性評估、洪水影響評價、水資源論證、地震安全性評價、安全預評價(或對安全生產條件和設施進行綜合分析)，上述要件是必須要辦理的，其他要件根據項目情況可能需辦理的還有通航條件影響評價、文物勘探和文物影響評估等較為常見，以上要件辦理應至少安排四個月時間。同時，在此階段還要完成主要協議的簽署，比如鐵路接軌協議、跨越鐵路線路、跨越高速公路、跨越等級道路的方案意見和立交協議，高壓輸電線路的遷改協議，和政府部門的拆遷協議，亦如取棄土場、灌溉、水源、引供電、供熱等協議。簡而言之，剩余開工前需辦理的前置要件，都與初步設計同步啟動，盡量在初步設計階段完成。

(五)前置要件的疑難問題

推進前置要件工作中，在缺乏經驗或遇到新情況時，往往會尋找并遵循相關文件和規定辦理必要手續，卻時常陷入被動局面。事后總結，可知前置要件的相關政策需要研究通透，能夠推演未來可能遇到的問題，必要時提前協調解決。比如通過對環評政策梳理推演[10]，總結出有關環境標準、鐵路重大變動、建設項目環評與規劃環評的銜接等問題，就可以提前協調解決。還要注意前置要件成果的有效時間，如進行相關重大調整時，是否需重新辦理；項目在有效期內未開工建設的，成果是否需申請延期；在地方未出臺相關標準時，國家鐵路集團公司文件是否可作為重要的指導文件，靈活使用。部分前置要件相對來說更為重要，辦理時長不可控，需傾斜資源重點盯辦。2019年河北某地方鐵路正在重點盯辦土地組卷手續，獲知國土部正在全國范圍內首次統一劃定生態紅線，經過推演，如不能在特定日期前完成相關工作，則至少延期一年，通過集中全部力量跑辦，成功從首次劃定的生態紅線區中扣除占地，有效避免因相關政策尚未出臺，而無法占用生態紅線區，大幅延誤項目進度的后果。

(六)前置要件的服務機構選擇

在實操中，部分項目將大部分前置要件一同打包給項目主體設計單位。打包優點是免去了眾多標的招標和后續管理工作，以及前置要件編制單位和主體設計單位之間的協調工作，還能統一壓價；缺點是難以控制前置要件質量、工作進度，進而影響項目主體設計文件質量，也可能會帶來后續建設期和運營期的管理問題。站在建設單位專業化管理、高質量發展的角度上，建議分開聘用服務機構。

(七)前置要件的相關說明

職業病危害預評價和氣候可行性論證是國務院2016年5月新增的，五項涉及安全的強制性評估事項中的兩項，當前與之有關的行政制度還有待完善；土地組卷報批工作較為復雜，且相關審批制度還在持續完善之中，上述事項本文暫不討論。對于前置要件具體的影響分析[11]，郭俊奇對核心前置要件的主要內容、影響程度、影響范圍、變化可能進行了分析，雖然后續政策變動較大略有過時，但仍具備一定參考價值，本文就不再復述。

六、結束語

隨著國家高鐵網絡的逐漸成型，地方鐵路的建設標準在持續提高，期待能夠納入國網通道布局。如今地方鐵路動輒幾百億的投資，稱之為超級工程亦不為過，根據筆者經驗，百公里級別的城際鐵路，從謀劃到開工，按照中國速度也應至少預留一年半以上的時間，才能確保設計質量達標。在地方鐵路建設單位開始主導城際鐵路建設的背景下，對前置要件概念給予全方位分析，使用ISM模型，結合實踐分析，提出了前置要件管理建議，明確了辦理順序，有利于地方鐵路建設單位，在依法合規、高質量發展的前提下，高效推進項目前期工作。