疫情視域下行政執法力度與溫度的均衡統一路徑研究

王丹竹

(華中師范大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430000)

新冠疫情發生以來，習近平總書記高度重視依法防控、依法治理，反復強調要在法治軌道上統籌推進疫情防控工作。執法作為依法防控的關鍵一環，作為抗擊疫情的重要手段，能夠起到動員群眾、落實防控措施、維護社會安定的重要作用。2020年2月24日，司法部出臺了《關于推動嚴格規范公正文明執法為疫情防控工作提供有力法治保障的意見》，強調：執法要嚴格執法，該嚴的要嚴、該重的要重、該快的要快，同時要踐行執法為民理念，注重語言規范、行為規范，杜絕粗暴執法、生硬執法[1]。但是在具體執法活動中，仍暴露出了一些不足，較為突出的是行政執法工作的力度與溫度失衡的問題，主要表現為：過分重視執法的法律效果而輕視社會效果、過分重視執法的工具理性而輕視執法的價值理性、過分倚重執法權威而輕視做群眾工作。如何實現行政執法力度與溫度的協調統一是擺在我們面前的現實問題。這是本文要著重探討的問題。

一、行政執法力度與溫度協調統一的現實需求

在疫情防控的特殊時期，堅持行政執法力度與執法溫度相統一是現實所需，不僅對營造良好戰“疫”有重要推動作用，而且對提升行政執法者素質、提升國家治理能力、提升人民的法治素養具有十分重要的意義。

(一)營造良好戰“疫”秩序的現實需求

執法力度與溫度的均衡協調有助于全民戰“疫”局面的深化和形成良好戰“疫”秩序。行政執法作為疫情防控中不可或缺的部分，其重要價值在于組織、教育、動員群眾，推動全民戰“疫”向縱深方向發展。實現執法力度與溫度的協調統一，有助于維護群眾的切身利益，有助于傾聽群眾的心聲，有助于宣傳動員群眾積極配合防控，有助于促進聯防聯控機制效能的充分發揮。除此之外，行政執法力度與溫度的統一還在維護社會穩定、形成良好的抗擊疫情的社會秩序上有重要意義。疫情發生以來，社會上出現了一些違法行為，例如毆打醫護人員、不服從疫情管理、哄抬物價等，這些影響了抗擊疫情的大局，從倫理道德上講，也是十分丑惡的。針對這些現象，實現執法力度與執法溫度的統一，既可以針對惡劣行為依法進行管控、處罰，也可以對于一些情節較輕的當事人予以教育，從而使其認識到錯誤。正所謂“法安天下，德潤人心”，執法力度與溫度的統一，可以通過剛性的一面維護社會安定，實現“安天下”，也可以通過柔的一面起到與道德類似的作用，即“潤人心”。疫情防控是一盤大棋，行政執法活動是重要一步，實現執法力度與執法溫度均衡協調正是走好這一步的關鍵。

(二)提升行政執法人員綜合素養的現實需求

實現執法力度與溫度的均衡可以提升執法人員的綜合素養。具體表現在觀念、能力兩個方面：其一，有助于執法者樹立正確的執法觀念。正確的執法觀念是良好執法素養的重要組成部分，更是提升執法質量的前提。實現執法力度與溫度的協調統一，有助于糾正部分執法者不正確的執法觀念，例如單純依靠執法手段執法、注重執法結果而忽視執法過程、看重人情而輕視公平正義等觀念。其二，有助于提升執法者的執法能力。實現執法力度與溫度的統一，可以使執法者具備兼顧剛性執法與柔性執法的能力，有助于執法者在行政執法中采用正確的執法方式，避免暴力執法、違法違規執法、徇私執法等不良執法行為；實現執法力度與溫度的統一，可以使執法者具備兼顧執法結果與執法過程的能力，有助于執法者更加認真、負責地對待執法活動，提升執法人員的責任感、使命感，規避功利執法、低效執法；實現執法力度與溫度的統一，可以使執法者具備平衡管理與服務的能力，使執法人員既是維護社會秩序的管理者又是服務人民的奉獻者；實現執法力度與溫度的統一，可以提升執法者一手抓思想教育一手打擊違法犯罪的能力，使執法本身既是懲罰違法犯罪的有效手段，又是開展法治教育的良好途徑。

(三)提升治理能力規避單一執法缺陷的現實需求

實現行政執法力度與溫度的協調統一，是提升治理能力、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，是規避單一治理模式缺陷的必由之路。就提升治理能力而言，實現行政執法力度與溫度的均衡，有助于培養一批執法素質過硬、有強烈的責任意識的行政執法隊伍；實現行政執法力度與溫度的均衡，有助于深化行政執法體制改革，優化執法方式，完善責任追查機制，便于對行政執法工作進行監督，進而推動國家治理能力的提升；實現行政執法力度與溫度的均衡，有助于在執法領域更好地貫徹群眾路線，有助于實現群眾與執法工作者的良性互動，充分發揮群眾的積極性、主動性、創造性，使群眾真正成為評價執法質量、評價治理能力的閱卷人。從規避單一治理模式的不足來看，實現行政執法力度與溫度的協調統一，可以有效規避單純采用柔性執法模式或剛性執法模式的不足。柔性執法模式與剛性執法模式都有其自身的不足，柔性執法模式的不足主要表現為：不能解決根本矛盾、柔性邊界模糊[2]，剛性執法模式的不足主要表現為：輕視執法的社會效果、輕視群眾的感受、易產生執法功利化傾向等。實現行政執法力度與溫度的協調統一，可以使兩種執法模式的優勢得到最大化的釋放，使兩種執法模式的缺陷得到最大化的避免，進而促進治理模式的優化和治理能力的提升。

二、行政執法工作力度與溫度失衡的主要表現

重視執法力度，輕視執法溫度，在此次新冠疫情防控中較為常見，尤其是在一些鄉村地區。所謂重視，主要是針對執法者觀念層面而言的，行政執法觀念對于實際工作的影響是十分巨大的[3]，執法者如果主觀上重視執法的力度而輕視執法的溫度，就會采用不當的執法方式而輕視群眾的感受，就會過分倚重執法權威而輕視做群眾工作，就會偏重執法的效果而輕視執法的過程。

(一)采用不當的執法方式，輕視群眾的感受

面對突如其來的疫情，及時有效地開展防控當然是十分有必要的，但是及時有效不代表不顧及群眾感受，不代表可以不當執法。在實際執法過程中，不當執法主要表現為：不文明執法、不顧實際執法。不文明執法，就是執法人員在執法過程中言語粗俗、態度蠻橫，不重視自身的形象，例如湖北孝昌“一家三口打麻將被打耳光”事件，該事件發生在湖北省孝感市孝昌縣陡山鄉，一穿睡衣男子和另外二人在屋內打麻將，數名戴著“防疫執勤”紅袖章人員前來勸阻，摔麻將桌，雙方發生沖突[4]。從該事件中可以看出，雖然執法人員的出發點是為了防控疫情，避免人員聚集，但是這種執法方式是違規的，是不文明的，甚至充滿暴力，嚴重傷害人民的感情。不顧實際執法，就是不能夠做到一切以時間、地點、條件為轉移，執法者思維方式比較單一，經常從本本出發，而不是從事實出發，采取“一刀切”的方式，影響了執法者與人民群眾的關系。例如，禁止醫務人員下班進小區回家[5]，任意扣留經過本地的防疫物資[6]，將業主帶下樓的寵物狗打死等，這些現象一方面反映了執法不顧實際，另一方面，暴露出一些執法者法治素養低下，法治思維缺乏，不尊重人民的基本權利，不重視群眾感受，不能做到具體問題具體分析。

(二)過分倚重執法權威，而輕視做群眾工作

一些執法人員認為做群眾工作耽誤時間，影響防控效率。誠然，大疫當前，采用必要的雷霆手段，這無可非議，倚重執法權威，這本身也沒有問題，但是問題在于過分倚重執法權威卻忽視做群眾工作，只是單一地采用強力執法而不重視宣傳教育，這些容易引起群眾的反感，容易脫離群眾，不易讓人民群眾從內心深處接受防控舉措。在疫情防控中，過分倚重執法權威的現象比較普遍，例如：為防止人員進出，在密切接觸者家門外安裝鐵欄；到村民家中砸毀麻將桌[6]。這些執法行為所依靠的是執法權威和強硬的執法方式，不能保障萬無一失。執法活動采用雷霆手段，并無太大問題，并且可以取得一定的成效，但是僅僅依靠執法權威，會使執法活動變得機械、冰冷，進而會使執法活動脫離群眾，得不到群眾的認可與支持，執法活動歸根結底是為群眾服務的，執法者是要為群眾排憂解難的，我國的執法活動本身就帶有溫度，切不能因為過分倚重執法權威，使得執法活動偏離正確路線，使得執法者忘卻初心與使命。

(三)偏重結果而輕視過程

重視執法力度而輕視執法溫度，會間接產生注重結果而輕視過程的現象，甚至會導致功利性執法。疫情防控中存在的執法“一刀切”、執法不文明、執法“不說理”等現象，都存在重視執法結果的共性，可以說重視執法結果而輕視執法過程是執法力度與溫度失衡的突出表現。在執法過程開始前，執法者思維上存在較多誤區，例如，認為快速完成規定任務即可，至于其他則不是自己職責范圍內的事；認為按照規定的要求完成即可，不用花費過多時間與群眾溝通等。在實際執法過程中，執法者的這些思維會嚴重影響其執法行為，進而導致“只要不符合規定的，都要用最快的方式使之符合規定”，“任何不符合要求的，要用強制方式使之符合，不需要把時間花在講道理上”。最終，這種執法思維與執法行為只會走向結果至上的極端，甚至會滋生急功近利。誠然，在疫情發生的特殊時期，當然會有特殊手段，但是這些手段不能輕視過程，更不能偏離法治軌道，正如習總書記所指出的：疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作。[7]

三、行政執法力度與溫度均衡統一路徑

在疫情防控期間，習總書記更是對執法工作高度重視。針對疫情防控中執法力度與溫度存在的不均衡、不協調問題，習總書記強調：疫情防控應堅持依法防控，要始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位[8]。從總書記的講話中可以看出，疫情防控中的執法工作既要在法治軌道上運行，保障行政執法力度，又要堅持以人民為中心，提升行政執法的溫度，最終要實現行政執法力度與溫度的協調統一。

(一)踐行執法觀念：行政執法者要兼具法治思維與人民情懷

正確的執法觀念是行政執法力度與溫度均衡統一的前提條件。端正行政執法者的觀念，讓行政執法者牢固樹立法治思維、厚植人民情懷，對實現行政執法力度與溫度的均衡統一意義重大。

堅持法治思維，充分顯示了法律這個“天平”在平衡執法力度與溫度中的關鍵作用。此次疫情就是一場大考，執法工作者需要在這場大考中堅持并增強法治思維，在實踐中強化認識。一方面，堅持法治思維，就是要求執法人員在疫情防控期間，從彰顯法治要求、法治精神，符合法律規范，符合正當程序出發開展執法工作，在做出具體執法行為之前要思考執法行為是否符合法律要求，是否違背法治精神。另一方面，堅持法治思維，要求執法工作者秉承公平正義的執法理念，堅持文明的執法方式。法律追求公平正義，強調權責統一，行政執法者不能因為疫情防控的特殊性而違背公平正義的執法理念，不能做出“無罪處罰”“輕罪重罰”。法治代表著文明，執法者是傳播文明的使者，在疫情防控中，文明執法是踐行法治思維最鮮明的體現，堅持文明執法，就是要求執法方式文明。基于此，執法人員在執法中要具體問題具體分析，避免一刀切，采用合適的執法方式；要注重宣傳教育的重要性，將宣傳教育與執法相結合，杜絕不當執法、暴力執法。

面對疫情的大考，執法工作者需要有人民情懷，習近平總書記強調：“中國共產黨的一切執政活動，中華人民共和國的一切治理活動，都要尊重人民主體地位，尊重人民首創精神，拜人民為師”[9]。執法工作者牢固樹立人民情懷，就是要求做到執法為了人民，執法依靠人民。做到執法為了人民，一是要將人民的利益放在首位，在執法過程中，必須牢記人民利益高于一切，積極為群眾解決生活中的難題，讓執法工作充滿溫度。二是要將人民的心聲放在心中。在抗擊疫情的特殊時期，執法工作更要注重傾聽群眾的心聲，只有充分傾聽群眾的訴求，才能夠為解決群眾的難題，解答群眾的困惑找到方向。將人民的心聲放在心中，就要求執法工作者心中要裝著人民，心中要有溫度，在實際工作中要改變工作急躁而忽視群眾意見的做法，和人民群眾一道構筑起抗擊疫情的堅固防線。三是堅持群眾之事無小事。要做到執法為了人民，就必須認真對待群眾之事，不能片面認為群眾的事情是小事，而不重視，或者解決不及時，執法不到位。疫情防控期間，群眾的事關系到疫情防控的大局，執法工作解決好群眾的事，就是提升執法溫度最好的方式。此外，還要依靠人民執法。執法人員要耐心做好群眾工作，拉近與群眾的距離。做好群眾工作離不開溝通與宣傳，疫情期間，依然可以采取多種方式與群眾溝通，例如建立微信群、采用廣播宣傳等，加深群眾對執法活動的認識，加深群眾對政策和法律的了解，形成群眾與執法工作者的良性互動，進而拉近群眾與執法人員的距離，提升執法的溫度。

(二)完善執法考核：執法機關要建立過程與結果并重的考核體系

當前，行政執法機關的考核評價體系存在重結果輕過程的現象，造成這種現象的原因一般分為三種：一是考核評估的指標傾向結果，二是考核評估主體比較單一，三是考核評估的程序不規范。在疫情防控中，執法活動出現的重結果輕過程的現象是因為執法考核體系不完善，基于此，執法機關必須要建立過程與結果并重的考核體系。首先，要將過程考核納入執法考核評價體系。行政執法單位如果以辦案數、罰沒數作為依據，是否科學則有待商榷[10]。因此，必須注重過程評價，將過程考核納入執法考核評價體系，一方面就是要使執法過程清晰可查，在實際執法活動中深入落實行政執法全記錄制度，實現過程評價有據可依；另一方面要注重考察案件的質量，是否存在嚴重的錯誤，執法過程是否存在傷及群眾感情的現象。其次，要改變單一的考核評估主體，將人大、政協、群眾作為考核主體的補充。之所以存在重視結果輕視過程，一個重要原因在于只存在一個給出評價結果的主體。因此，要建立過程與結果并重的執法評價體系，就需要改變單一的考核主體，積極吸收人大、政協的評價標準，同時善于聽取人民群眾對執法活動的評價意見，行政執法機關在綜合考量多方面意見的基礎上給出客觀的評價。最后，要規范評價程序。雖然要重視執法過程評價，但是并不代表不重視結果評價，要實現兩者的統一，就需要規范評價程序，對評價方式、步驟、順序予以嚴格的規定，嚴格按照評價程序展開評價，既要對執法過程給予客觀公正的評價，也要對執法結果給予客觀公正的評價，兼顧執法過程和結果，使執法活動不失公允，也不失溫情。

(三)優化執法方式：現實執法活動中堅持柔性執法與剛性執法并用

實現行政執法力度與溫度的均衡協調，需要規避柔性執法與剛性執法各自的缺陷，把控好柔性執法與剛性執法的關系。柔性執法與剛性執法都有各自的不足，只有將兩者結合才能夠克服單一執法模式的不足。實現柔性執法與剛性執法的統一，需要把握以下幾點：其一，必須明確剛性執法與柔性執法的優勢與不足。剛性執法的優勢在于能夠顯示執法力度、顯示法的權威，起到震懾、矯正的作用，但缺陷在于：它實質是一種“零和博弈”游戲,并未被執法相對人和利益相關者認可，在此種模式下,執法相對人多采取“流動戰”“貓捉老鼠”等方式與執法人員進行周旋，甚至會出現“暴力執法”等惡性事件[11]。柔性執法的優勢表現為：它填補了執法者與執法相對人之間的鴻溝，具有良好的社會效果和教育價值，但其缺陷在于容易導致執法不嚴、執法徇私。從剛性執法與柔性執法的優勢與不足可以看出，只有將兩者相結合，才能克服各自的不足，發揮各自的優勢，保障執法力度與溫度的均衡協調。其二，必須明確剛性執法與柔性執法的適用條件和范圍。一次完整的執法活動，應該包括剛性執法與柔性執法兩個方面，執法者針對執法活動中的不同問題、不同情況，靈活采用剛性執法與柔性執法。明確柔性執法與剛性執法的適用條件與范圍不僅對執法人員提出了要求，更對我國行政執法體制改革提出了更高的要求。深化行政執法體制改革，從頂層設計層面規范柔性執法與剛性執法的適用條件與范圍，是實現柔性執法與剛性執法相統一的關鍵，是實現執法力度與執法溫度協調統一的保障。其三，必須要正確掌握柔性執法與剛性執法的方式。要堅持柔性執法與剛性執法的統一，執法者就必須熟練、正確地掌握柔性執法與剛性執法的方式。正確地掌握柔性執法方法，需要執法者堅持服務指導、行政獎勵、宣傳教育等柔性執法方法，克服“人情”對公正執法的不利影響，在服務指導中做到執法為了人民，在給予行政獎勵中提升人民群眾配合執法的積極性，在宣傳教育中突出執法活動的教化作用。正確地掌握剛性執法方式，需要執法者堅持依法執法，依法嚴厲打擊違法犯罪行為，保障剛性執法在法治軌道上進行，保障剛性執法與柔性執法相結合，杜絕暴力執法、違規執法。