地方招商引資競爭中的項目補貼研究

吳 毅

(重慶大學 公共管理學院, 重慶 沙坪壩 401331)

0 引 言

近年來各地在招商引資中實行積極性政策引領、落地項目扶持、培育和提升產業配套、完善區域公共服務等措施，有力地助推了區域經濟社會高質量、快速發展，區域福利總收益明顯提高，社會民生持續改善.大量研究證實，不管是定性研究或是量化分析，招商引資作為改革開放以來地方政府履行經濟調控職能的主要方式，對我國經濟騰飛起了積極作用.[1]招商引資從本質上看是一項旨在引入外部資源以促進本地區經濟快速發展的策略，[2]其帶來的外來資金、高新技術、先進管理經驗適地應用等事項對區域內經濟、社會貢獻之重要意義無需再贅述.在各地對招商引資作用形成深刻、廣泛認識下，緊隨其后的競賽式非理性競爭拼搶招商引資項目一觸即發.在毛梁瑤、時磊的論述中，利用招商引資推動經濟發展是“蘇州模式”的重要貢獻，這種經濟發展模式成功激發了國內地區間招商引資競賽.[3]早期各區域在招商引資競爭過程中，各地競爭手段主要以降低準入門檻、開通綠色審批通道、稅費減免、項目補貼等傳統粗放式舉措為主.近年來各地在逐漸認識到惡性競爭弊端及部分資源不可持續性后，部分地方政府加深了對所管轄區域產業布局指導，增強對項目落地的統籌、協調職能，一定程度上減弱了招商引資的無序競爭；部分地方政府也更加注重引進項目與當地資源、環境、區位匹配程度，產業關聯度是否能提升區域產業集聚，以及新項目自身的內生動力、持續創新能力等方面內容；在這些科學、向好的發展趨勢下，各地營商環境持續優化，但招商引資中各地相互競爭格局不會改變、不可避免，而且是主流趨勢.

地方政府在招商引資競爭中有兩種策略可選擇，一是公共產品策略，即提升區域民生公共類產品的供給數量和質量、營造區域內科創氛圍、儲備高素質人才、提升政府公共管理水平、優化區域人文環境等方面來吸引投資者；另外一種就是優惠策略，即通過優惠政策降低投資方投資成本或者返補投資方收益，具體如土地價格優惠、項目補貼、稅收獎勵、項目配套資金支持等內容.通過檢索，國內外文獻從項目投資補貼和競爭策略實施等方面進行了深入研究.早在1989年，Black和Hoyt通過建立地區補貼競爭模型研究發現，兩個存在著生產成本差異的地區開展補貼競爭吸引企業轉移落地，通過競標和設置免稅期來改善公共產品和服務提供過程中的成本扭曲，這種情況下就可以改善地區福利.[4]2003年Fumagalli研究補貼競爭對跨國企業以及區位福利效應結果類似，它均會提升區域整體福利.[5]Jinshuai Hu、Mark Holmes等以中國2007-2015年上市公司樣本數據研究發現，盡管政府補貼緩解投資不足，但一定程度上補貼對企業的投資效率卻是負面影響，這種負面影響對財務狀況較好的公司更為明顯.[6]另外，2000年Kiymaz和Taylor采用古諾博弈研究不完全信息對補貼大小的影響：如果地方政府對投資方、競爭對手掌握的信息越充分，他們更趨向于為項目提供越多的補貼.[7]

國內方面，地方政府為吸收外部資本投入在政府財政稅收、項目補貼領域展開競爭，但由于信息不對稱經常陷入過度競爭的無序狀態.[8]招商引資競爭中優惠策略有降低項目本身應該帶給區域福利收益的可能，地方政府在招商引資競爭的優惠政策實施過程中存在＂囚徒困境＂，因此應該合作促進區域整體社會福利收益增加,避免惡性競爭導致內耗和互損，[9]構建政府間招商引資合作機制的多元化、制度化.[10]曹洪研究表明地方政府的招商引資競爭策略應該從優惠策略向公共產品策略轉移.[11]在政府主導招商模式下，更有警示為招商引資中的競爭和各種補貼淪為領導追逐政績目標和權利尋租的體現.[12][13]同時研究顯示區域經濟發展水平、市場化程度越高，匹配給投資項目的補貼資金利用效率才越高；而區域經濟發展滯后、市場化程度低，不合理項目補貼只會加劇投資過度、釋放發展惰性.[14][15]

綜合來看，大多數研究都將重點聚焦于招商引資中的產業集聚、政府職能、項目優惠政策等局部變量對投資者收益和區域整體福利的影響，而且中外學者在不同條件下得出結論各有差異，同時較少有文章對問題解決提供了現實可操作的辦法.某種程度上，優惠政策帶來的帕累托改進不及公共產品策略，但優惠策略對區域內招商引資促進作用卻更明顯，更立竿見影.實際操作中，對于項目落地時究竟給予多大額度的扶持，其實大家心里都沒有底數，可以多給造成低效率，少給又會導致項目花落別家.

招商引資過程中的競爭涵蓋地域區位、自然資源、配套能力、制度優勢、規制措施、地方財政、人力資源、服務能力等諸多層面和領域.為此，本文搭建了一個非常簡潔的框架，用同一項目落地不同區域測評出的各自概率來體現不同區域綜合競爭能力，概率差異即為地區間的各項影響因素導致的總體性綜合差異.設置項目扶持總額度或稱為項目補貼總額度，即項目落地過程中政府對實施項目扶持總額度管理.本文中所提及的項目補貼是廣泛意義上的項目補貼、項目扶持，非貨幣化扶持政策和服務效率帶來的效率和效益的提升可以轉化為貨幣類可量化的最終總扶持額.鑒于此，結合相關研究基礎和成果，有本文以下內容所展示的進一步探索.

1 古諾競爭模型

結合古諾模型中寡頭所提供的商品假設條件，類比分析發現政府提供的補貼具有古諾模型中商品的假定屬性.1.產品生產成本可視為零，因為補貼作為招商引資過程中的獎勵性措施，其來源和供給數量均由政府財政性資金承擔，也可理解為邊際成本固定甚至為零；2.雙方對需求狀況充分了解，每個地方政府都知道投資者的決策邏輯和底線.3.每一方均可以根據競爭對手的情況及時、靈活做出應對策略，并通過調整數量來實現最大利潤.基于此，本處將各地方提供給的項目補貼視為一種特殊商品，地方政府通過提供項目補貼來換取招商引資項目未來給區域貢獻回報.

我們知道，投資者在選址投資區域時存在著如下描述的出發點和投資決策邏輯.他們明白兩地在競爭性博弈爭取擬落地項目過程中，地方政府會對其競爭對手、自身所有條件進行識別、評估、量化，同時雙方在各階段會結合所有策略進行及時合理調整.假設A地的綜合配套、區位便利性、服務效率等條件優于B地，同樣補貼的情況下，項目落A地的概率大于落B地概率；為此，唯有B地提高補貼額方可增大項目落B地機會.對投資者(補貼需求方)而言，條件優秀的區域補貼額可以適當降低，條件差的地方應該提供更多的補貼，即項目落地的概率和補貼額呈負相關性變動，見圖1.楊建龍分析反映外商優惠政策與投資規模關系的完全靜態信息的古諾模型和斯坦克博格模型.其研究結論，即優惠政策與投資環境之間存在一定的替代關系，優惠政策的最優水平與投資環境成反比，[16]也支持了上述投資決策背后所依托的邏輯.

圖1 補貼額與落地概率關系圖

假設項目落地概率為P，對應給予項目補貼額為Q.則有P=a-bQ.按照項目落地區域遵循項目落地概率最大，同時補貼換來的投資量越大雙重最優目標，即區域目標函數滿足關系式：∏a=PQ=(a-bQ)Q，計算得出區域最優目標條件下的補貼額為：

Q=a/2b

(1)

(1)式結果表示單一區域在決策時最優的補貼額度為投資者初始預期值的1/2.在多一方具備競爭性質的區域加入，提高補貼額爭取項目落地的情形下，原應對方需要相應提高補貼額ΔQ.此時最新補貼額滿足關系式：Q*=Q+ΔQ.

對地區A而言，假設ΔQa=φΔQb(φ≥0)；目標函數∏a=(Qa+ΔQa)(a-bQa+cΔQa)，(a、b、c均大于0).整理后A地區目標函數為：

(2)

地區A目標函數最大化的補貼額滿足的一階導數條件：

?∏a/?Qa=-2bQa+[a+(c-b)φΔQb]=0

從而得到地區A的反應函數：

Qa=[a+(c-b)φΔQb]/2b

(3)

對地區B而言，假設ΔQb=μΔQa(μ≥0),同理可以得到地區B的反應函數：

(4)

第(3)、(4)兩個式子清楚地體現：在每一輪博弈中，每個區域都以對方區域已確定的補貼變動額來計算出其自身的最終補貼額，雙方相互制約和調整來實現自己的最大收益.經過多輪的競爭和調和，雙方最終達成的均衡補貼額滿足如下關系式：

Qa=[a+(c-b)φΣΔQb]/2b=[a+(c-b)φ(Qb-a/2b)]/2b

(5)

Qb=[a+(c-b)μΣΔQa]/2b=[a+(c-b)μ(Qa-a/2b)]/2b

(6)

古諾競爭模型側重于從項目投資者角度的心理預期為出發點，進而轉變為爭取項目落地地方政府之間的博弈，并將兩個環節融合在一體分析.即使經過多輪競爭，雙方最終達成的補貼均衡回歸到初始狀態，即等于投資者初始預期的一半，上述論證過程充分有力地支持了這樣的結論.

3 期望收益模型

招商引資面臨信息缺失、未知不確定風險因素，因此接下來本文采用預期值構建期望收益模型繼續研究.本處構建的模型中，將項目給區域帶來的貢獻和回報(包括帶動經濟增長、稅收、科技創新溢出效應、管理水平、環境改善等)這一重要因素考慮進來，項目給地區帶來的貢獻評估值R固定.在競爭項目過程中，假設A、B兩地能爭取到項目落地的概率分別為Pa=P、Pb=1-P；Pa≥Pb，即P≥0.5.兩地在完全信息靜態情況下博弈收益為(收益A、收益B)，見下表1：

表1 完全信息靜態條件下博弈收益

以上收益矩陣表明，第一步，A、B兩地都不給項目補貼時，項目落A地，B地收益為零.在知曉第一步情況下，B地最優策略即是提供項目補貼，爭取項目落地可能，即第二步；隨后A地結合B地補貼的情況，相應給予項目補貼，即第三步.A、B兩地在重復第二、三步環節行為進行多輪博弈后停止并達到均衡.作為科學合理的競爭決策假設，任何地區在爭取項目落地而給予擬招商項目補貼后的凈收益應該大于其初始狀態下的期望收益.對A地而言則有其補貼額Qa滿足式子：R-Qa≥PR，即：Qa≤(1-P)R

(7)

同理，B地補貼Qb滿足式子：R-Qb≥(1-P)R，即：Qb≤PR

(8)

在重復第二、三步驟過程中,針對B地提供項目補貼，A地由于比較優勢存在，僅需支付B地區提供給項目補貼的適當部分,而非全部.因此提出假設：A地補貼額度=A、B兩地間的概率差異系數×B地補貼額度.就A地而言，其下下策的項目收益凈值=R-(2P-1)PR，滿足理性決策假設為：

R-(2P-1)PR≥PR

(9)

(10)

4 結語及建議

(1)本文兩個模型提供的最終標準和參考指標具有普遍適用性，同時在現實操作中比較實用.通過視項目補貼為特殊商品開展寡頭競爭的模型分析后，博弈雙方最終達成的均衡很完美地和初始最優目標保持一致，即等于項目投資方預期值的1/2.考慮到現實中投資方對項目補貼訴求與擬落地項目預期產出相聯系，建立期望收益模型所得出的結論為：優、次優兩地對項目的最高補貼額分別約等于項目回報貢獻總額的29.3%、70.71%.可以看出兩個模型最終結論均碰巧避開了競爭各方因不同的概率因素可能帶來的影響，結論通用性較強.

(2)競爭雙方差別化的補貼額度，補貼上限要符合常理.存在比較優勢的地區反而受到次優競爭對手牽制，其科學應對措施為相機而動，而非比齊競爭對手照單全收，當然這里不包括粗暴、忽略成本的應對舉措，這正好是諺語“光腳的不怕穿鞋的”的體現，與大眾感性認知相一致.更進一步理解，如果個別地方愿意忽略成本引進項目，那可能就意味著當地賤賣了項目補貼換來了招商項目落地.這樣的狀態下，項目補貼的效應就不全是積極的，超額的補貼甚至可能影響資源高效率配置和利用、均衡喪失、帶來社會不公平，此時的政府補貼更多需要從其邏輯要里與機制構建層面展開深入研究和治理.[17]

(3)至于復雜、多因素對不同區域的最終概率測算以及概率差異的計算，筆者建議可以采用層次分析法(AHP)、數據包絡分析法(DEA)等模型來構建綜合營商環境下的測算指標計算出概率值.世界銀行多年堅持發布的全球營商環境報告中所使用的營商環境測評指標、國內專業市場機構所發布的中國城市營商環境指數評價體系等都具有很好的借鑒和參考價值，同時也經眾多專家和學者的研究所證實.[18-20]這些方法應用和實施起來應該都有很好的結果，關鍵是需要結合實際環境將工作做細做實.補貼總額度的最終估算結果有賴于對模型中參數的正確估計，總體而言應該具有很好的適用性.實際操作過程中，將補貼總額度視為整個蛋糕，對于總額度下各具體名目的補貼子項，各地結合實際情況靈活、科學地切塊和分配.

(4)今后以及未來一段時間內，項目補貼仍然會作為地方招商引資的重要抓手來展開，這也是對招商引資項目補貼深入研究的重要意義.首先，項目補貼同樣具有正向的外部性溢出效應，在彌補區域市場缺陷、培育和發展產業、優化經濟結構、優化供給側改革等發面發揮重要作用.客觀感知上，相比公共產品策略，優惠策略勢必會要求區域在招引項目過程中實實在在地付出，理想狀態下前者比后者更具有提升社會整體福利特性.但是當各地在項目競爭中，退出優惠策略而依靠提升區域公共產品策略可能導致競爭失利，區域局部福利下降.其次，各地方政府在推進招商引資工作中，需要合理掌握對其所引進項目的補貼和扶持度，在保證項目補貼科學合理的前提下，兼顧區域經濟發展的效率和公平.同時從構建和提升區域營商環境的寬視野角度提升區域綜合競爭力，而非從某單一方面發力，這樣可以規避區域發展的短板限制.第三，至于資金來源問題，產業投資基金是近年來涌現的一項重要金融制度創新，對深化投融資體制改革、推動區域經濟發展有重要作用.[21]當前在政府財政壓力、控債務背景下，可以考慮設立產業投資基金，引導社會資本投資項目，適度財政資金補貼項目，落實好風險防控措施來推動區域實體經濟發展.