地方招商引資競爭中的項目補貼研究

吳 毅

(重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院, 重慶 沙坪壩 401331)

0 引 言

近年來各地在招商引資中實行積極性政策引領(lǐng)、落地項目扶持、培育和提升產(chǎn)業(yè)配套、完善區(qū)域公共服務(wù)等措施，有力地助推了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量、快速發(fā)展，區(qū)域福利總收益明顯提高，社會民生持續(xù)改善.大量研究證實，不管是定性研究或是量化分析，招商引資作為改革開放以來地方政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能的主要方式，對我國經(jīng)濟(jì)騰飛起了積極作用.[1]招商引資從本質(zhì)上看是一項旨在引入外部資源以促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的策略，[2]其帶來的外來資金、高新技術(shù)、先進(jìn)管理經(jīng)驗適地應(yīng)用等事項對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會貢獻(xiàn)之重要意義無需再贅述.在各地對招商引資作用形成深刻、廣泛認(rèn)識下，緊隨其后的競賽式非理性競爭拼搶招商引資項目一觸即發(fā).在毛梁瑤、時磊的論述中，利用招商引資推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展是“蘇州模式”的重要貢獻(xiàn)，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式成功激發(fā)了國內(nèi)地區(qū)間招商引資競賽.[3]早期各區(qū)域在招商引資競爭過程中，各地競爭手段主要以降低準(zhǔn)入門檻、開通綠色審批通道、稅費減免、項目補貼等傳統(tǒng)粗放式舉措為主.近年來各地在逐漸認(rèn)識到惡性競爭弊端及部分資源不可持續(xù)性后，部分地方政府加深了對所管轄區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局指導(dǎo)，增強(qiáng)對項目落地的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)職能，一定程度上減弱了招商引資的無序競爭；部分地方政府也更加注重引進(jìn)項目與當(dāng)?shù)刭Y源、環(huán)境、區(qū)位匹配程度，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度是否能提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚，以及新項目自身的內(nèi)生動力、持續(xù)創(chuàng)新能力等方面內(nèi)容；在這些科學(xué)、向好的發(fā)展趨勢下，各地營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，但招商引資中各地相互競爭格局不會改變、不可避免，而且是主流趨勢.

地方政府在招商引資競爭中有兩種策略可選擇，一是公共產(chǎn)品策略，即提升區(qū)域民生公共類產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量、營造區(qū)域內(nèi)科創(chuàng)氛圍、儲備高素質(zhì)人才、提升政府公共管理水平、優(yōu)化區(qū)域人文環(huán)境等方面來吸引投資者；另外一種就是優(yōu)惠策略，即通過優(yōu)惠政策降低投資方投資成本或者返補投資方收益，具體如土地價格優(yōu)惠、項目補貼、稅收獎勵、項目配套資金支持等內(nèi)容.通過檢索，國內(nèi)外文獻(xiàn)從項目投資補貼和競爭策略實施等方面進(jìn)行了深入研究.早在1989年，Black和Hoyt通過建立地區(qū)補貼競爭模型研究發(fā)現(xiàn)，兩個存在著生產(chǎn)成本差異的地區(qū)開展補貼競爭吸引企業(yè)轉(zhuǎn)移落地，通過競標(biāo)和設(shè)置免稅期來改善公共產(chǎn)品和服務(wù)提供過程中的成本扭曲，這種情況下就可以改善地區(qū)福利.[4]2003年Fumagalli研究補貼競爭對跨國企業(yè)以及區(qū)位福利效應(yīng)結(jié)果類似，它均會提升區(qū)域整體福利.[5]Jinshuai Hu、Mark Holmes等以中國2007-2015年上市公司樣本數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，盡管政府補貼緩解投資不足，但一定程度上補貼對企業(yè)的投資效率卻是負(fù)面影響，這種負(fù)面影響對財務(wù)狀況較好的公司更為明顯.[6]另外，2000年Kiymaz和Taylor采用古諾博弈研究不完全信息對補貼大小的影響：如果地方政府對投資方、競爭對手掌握的信息越充分，他們更趨向于為項目提供越多的補貼.[7]

國內(nèi)方面，地方政府為吸收外部資本投入在政府財政稅收、項目補貼領(lǐng)域展開競爭，但由于信息不對稱經(jīng)常陷入過度競爭的無序狀態(tài).[8]招商引資競爭中優(yōu)惠策略有降低項目本身應(yīng)該帶給區(qū)域福利收益的可能，地方政府在招商引資競爭的優(yōu)惠政策實施過程中存在＂囚徒困境＂，因此應(yīng)該合作促進(jìn)區(qū)域整體社會福利收益增加,避免惡性競爭導(dǎo)致內(nèi)耗和互損，[9]構(gòu)建政府間招商引資合作機(jī)制的多元化、制度化.[10]曹洪研究表明地方政府的招商引資競爭策略應(yīng)該從優(yōu)惠策略向公共產(chǎn)品策略轉(zhuǎn)移.[11]在政府主導(dǎo)招商模式下，更有警示為招商引資中的競爭和各種補貼淪為領(lǐng)導(dǎo)追逐政績目標(biāo)和權(quán)利尋租的體現(xiàn).[12][13]同時研究顯示區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場化程度越高，匹配給投資項目的補貼資金利用效率才越高；而區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、市場化程度低，不合理項目補貼只會加劇投資過度、釋放發(fā)展惰性.[14][15]

綜合來看，大多數(shù)研究都將重點聚焦于招商引資中的產(chǎn)業(yè)集聚、政府職能、項目優(yōu)惠政策等局部變量對投資者收益和區(qū)域整體福利的影響，而且中外學(xué)者在不同條件下得出結(jié)論各有差異，同時較少有文章對問題解決提供了現(xiàn)實可操作的辦法.某種程度上，優(yōu)惠政策帶來的帕累托改進(jìn)不及公共產(chǎn)品策略，但優(yōu)惠策略對區(qū)域內(nèi)招商引資促進(jìn)作用卻更明顯，更立竿見影.實際操作中，對于項目落地時究竟給予多大額度的扶持，其實大家心里都沒有底數(shù)，可以多給造成低效率，少給又會導(dǎo)致項目花落別家.

招商引資過程中的競爭涵蓋地域區(qū)位、自然資源、配套能力、制度優(yōu)勢、規(guī)制措施、地方財政、人力資源、服務(wù)能力等諸多層面和領(lǐng)域.為此，本文搭建了一個非常簡潔的框架，用同一項目落地不同區(qū)域測評出的各自概率來體現(xiàn)不同區(qū)域綜合競爭能力，概率差異即為地區(qū)間的各項影響因素導(dǎo)致的總體性綜合差異.設(shè)置項目扶持總額度或稱為項目補貼總額度，即項目落地過程中政府對實施項目扶持總額度管理.本文中所提及的項目補貼是廣泛意義上的項目補貼、項目扶持，非貨幣化扶持政策和服務(wù)效率帶來的效率和效益的提升可以轉(zhuǎn)化為貨幣類可量化的最終總扶持額.鑒于此，結(jié)合相關(guān)研究基礎(chǔ)和成果，有本文以下內(nèi)容所展示的進(jìn)一步探索.

1 古諾競爭模型

結(jié)合古諾模型中寡頭所提供的商品假設(shè)條件，類比分析發(fā)現(xiàn)政府提供的補貼具有古諾模型中商品的假定屬性.1.產(chǎn)品生產(chǎn)成本可視為零，因為補貼作為招商引資過程中的獎勵性措施，其來源和供給數(shù)量均由政府財政性資金承擔(dān)，也可理解為邊際成本固定甚至為零；2.雙方對需求狀況充分了解，每個地方政府都知道投資者的決策邏輯和底線.3.每一方均可以根據(jù)競爭對手的情況及時、靈活做出應(yīng)對策略，并通過調(diào)整數(shù)量來實現(xiàn)最大利潤.基于此，本處將各地方提供給的項目補貼視為一種特殊商品，地方政府通過提供項目補貼來換取招商引資項目未來給區(qū)域貢獻(xiàn)回報.

我們知道，投資者在選址投資區(qū)域時存在著如下描述的出發(fā)點和投資決策邏輯.他們明白兩地在競爭性博弈爭取擬落地項目過程中，地方政府會對其競爭對手、自身所有條件進(jìn)行識別、評估、量化，同時雙方在各階段會結(jié)合所有策略進(jìn)行及時合理調(diào)整.假設(shè)A地的綜合配套、區(qū)位便利性、服務(wù)效率等條件優(yōu)于B地，同樣補貼的情況下，項目落A地的概率大于落B地概率；為此，唯有B地提高補貼額方可增大項目落B地機(jī)會.對投資者(補貼需求方)而言，條件優(yōu)秀的區(qū)域補貼額可以適當(dāng)降低，條件差的地方應(yīng)該提供更多的補貼，即項目落地的概率和補貼額呈負(fù)相關(guān)性變動，見圖1.楊建龍分析反映外商優(yōu)惠政策與投資規(guī)模關(guān)系的完全靜態(tài)信息的古諾模型和斯坦克博格模型.其研究結(jié)論，即優(yōu)惠政策與投資環(huán)境之間存在一定的替代關(guān)系，優(yōu)惠政策的最優(yōu)水平與投資環(huán)境成反比，[16]也支持了上述投資決策背后所依托的邏輯.

圖1 補貼額與落地概率關(guān)系圖

假設(shè)項目落地概率為P，對應(yīng)給予項目補貼額為Q.則有P=a-bQ.按照項目落地區(qū)域遵循項目落地概率最大，同時補貼換來的投資量越大雙重最優(yōu)目標(biāo)，即區(qū)域目標(biāo)函數(shù)滿足關(guān)系式：∏a=PQ=(a-bQ)Q，計算得出區(qū)域最優(yōu)目標(biāo)條件下的補貼額為：

Q=a/2b

(1)

(1)式結(jié)果表示單一區(qū)域在決策時最優(yōu)的補貼額度為投資者初始預(yù)期值的1/2.在多一方具備競爭性質(zhì)的區(qū)域加入，提高補貼額爭取項目落地的情形下，原應(yīng)對方需要相應(yīng)提高補貼額ΔQ.此時最新補貼額滿足關(guān)系式：Q*=Q+ΔQ.

對地區(qū)A而言，假設(shè)ΔQa=φΔQb(φ≥0)；目標(biāo)函數(shù)∏a=(Qa+ΔQa)(a-bQa+cΔQa)，(a、b、c均大于0).整理后A地區(qū)目標(biāo)函數(shù)為：

(2)

地區(qū)A目標(biāo)函數(shù)最大化的補貼額滿足的一階導(dǎo)數(shù)條件：

?∏a/?Qa=-2bQa+[a+(c-b)φΔQb]=0

從而得到地區(qū)A的反應(yīng)函數(shù)：

Qa=[a+(c-b)φΔQb]/2b

(3)

對地區(qū)B而言，假設(shè)ΔQb=μΔQa(μ≥0),同理可以得到地區(qū)B的反應(yīng)函數(shù)：

(4)

第(3)、(4)兩個式子清楚地體現(xiàn)：在每一輪博弈中，每個區(qū)域都以對方區(qū)域已確定的補貼變動額來計算出其自身的最終補貼額，雙方相互制約和調(diào)整來實現(xiàn)自己的最大收益.經(jīng)過多輪的競爭和調(diào)和，雙方最終達(dá)成的均衡補貼額滿足如下關(guān)系式：

Qa=[a+(c-b)φΣΔQb]/2b=[a+(c-b)φ(Qb-a/2b)]/2b

(5)

Qb=[a+(c-b)μΣΔQa]/2b=[a+(c-b)μ(Qa-a/2b)]/2b

(6)

古諾競爭模型側(cè)重于從項目投資者角度的心理預(yù)期為出發(fā)點，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)闋幦№椖柯涞氐胤秸g的博弈，并將兩個環(huán)節(jié)融合在一體分析.即使經(jīng)過多輪競爭，雙方最終達(dá)成的補貼均衡回歸到初始狀態(tài)，即等于投資者初始預(yù)期的一半，上述論證過程充分有力地支持了這樣的結(jié)論.

3 期望收益模型

招商引資面臨信息缺失、未知不確定風(fēng)險因素，因此接下來本文采用預(yù)期值構(gòu)建期望收益模型繼續(xù)研究.本處構(gòu)建的模型中，將項目給區(qū)域帶來的貢獻(xiàn)和回報(包括帶動經(jīng)濟(jì)增長、稅收、科技創(chuàng)新溢出效應(yīng)、管理水平、環(huán)境改善等)這一重要因素考慮進(jìn)來，項目給地區(qū)帶來的貢獻(xiàn)評估值R固定.在競爭項目過程中，假設(shè)A、B兩地能爭取到項目落地的概率分別為Pa=P、Pb=1-P；Pa≥Pb，即P≥0.5.兩地在完全信息靜態(tài)情況下博弈收益為(收益A、收益B)，見下表1：

表1 完全信息靜態(tài)條件下博弈收益

以上收益矩陣表明，第一步，A、B兩地都不給項目補貼時，項目落A地，B地收益為零.在知曉第一步情況下，B地最優(yōu)策略即是提供項目補貼，爭取項目落地可能，即第二步；隨后A地結(jié)合B地補貼的情況，相應(yīng)給予項目補貼，即第三步.A、B兩地在重復(fù)第二、三步環(huán)節(jié)行為進(jìn)行多輪博弈后停止并達(dá)到均衡.作為科學(xué)合理的競爭決策假設(shè)，任何地區(qū)在爭取項目落地而給予擬招商項目補貼后的凈收益應(yīng)該大于其初始狀態(tài)下的期望收益.對A地而言則有其補貼額Qa滿足式子：R-Qa≥PR，即：Qa≤(1-P)R

(7)

同理，B地補貼Qb滿足式子：R-Qb≥(1-P)R，即：Qb≤PR

(8)

在重復(fù)第二、三步驟過程中,針對B地提供項目補貼，A地由于比較優(yōu)勢存在，僅需支付B地區(qū)提供給項目補貼的適當(dāng)部分,而非全部.因此提出假設(shè)：A地補貼額度=A、B兩地間的概率差異系數(shù)×B地補貼額度.就A地而言，其下下策的項目收益凈值=R-(2P-1)PR，滿足理性決策假設(shè)為：

R-(2P-1)PR≥PR

(9)

(10)

4 結(jié)語及建議

(1)本文兩個模型提供的最終標(biāo)準(zhǔn)和參考指標(biāo)具有普遍適用性，同時在現(xiàn)實操作中比較實用.通過視項目補貼為特殊商品開展寡頭競爭的模型分析后，博弈雙方最終達(dá)成的均衡很完美地和初始最優(yōu)目標(biāo)保持一致，即等于項目投資方預(yù)期值的1/2.考慮到現(xiàn)實中投資方對項目補貼訴求與擬落地項目預(yù)期產(chǎn)出相聯(lián)系，建立期望收益模型所得出的結(jié)論為：優(yōu)、次優(yōu)兩地對項目的最高補貼額分別約等于項目回報貢獻(xiàn)總額的29.3%、70.71%.可以看出兩個模型最終結(jié)論均碰巧避開了競爭各方因不同的概率因素可能帶來的影響，結(jié)論通用性較強(qiáng).

(2)競爭雙方差別化的補貼額度，補貼上限要符合常理.存在比較優(yōu)勢的地區(qū)反而受到次優(yōu)競爭對手牽制，其科學(xué)應(yīng)對措施為相機(jī)而動，而非比齊競爭對手照單全收，當(dāng)然這里不包括粗暴、忽略成本的應(yīng)對舉措，這正好是諺語“光腳的不怕穿鞋的”的體現(xiàn)，與大眾感性認(rèn)知相一致.更進(jìn)一步理解，如果個別地方愿意忽略成本引進(jìn)項目，那可能就意味著當(dāng)?shù)刭v賣了項目補貼換來了招商項目落地.這樣的狀態(tài)下，項目補貼的效應(yīng)就不全是積極的，超額的補貼甚至可能影響資源高效率配置和利用、均衡喪失、帶來社會不公平，此時的政府補貼更多需要從其邏輯要里與機(jī)制構(gòu)建層面展開深入研究和治理.[17]

(3)至于復(fù)雜、多因素對不同區(qū)域的最終概率測算以及概率差異的計算，筆者建議可以采用層次分析法(AHP)、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)等模型來構(gòu)建綜合營商環(huán)境下的測算指標(biāo)計算出概率值.世界銀行多年堅持發(fā)布的全球營商環(huán)境報告中所使用的營商環(huán)境測評指標(biāo)、國內(nèi)專業(yè)市場機(jī)構(gòu)所發(fā)布的中國城市營商環(huán)境指數(shù)評價體系等都具有很好的借鑒和參考價值，同時也經(jīng)眾多專家和學(xué)者的研究所證實.[18-20]這些方法應(yīng)用和實施起來應(yīng)該都有很好的結(jié)果，關(guān)鍵是需要結(jié)合實際環(huán)境將工作做細(xì)做實.補貼總額度的最終估算結(jié)果有賴于對模型中參數(shù)的正確估計，總體而言應(yīng)該具有很好的適用性.實際操作過程中，將補貼總額度視為整個蛋糕，對于總額度下各具體名目的補貼子項，各地結(jié)合實際情況靈活、科學(xué)地切塊和分配.

(4)今后以及未來一段時間內(nèi)，項目補貼仍然會作為地方招商引資的重要抓手來展開，這也是對招商引資項目補貼深入研究的重要意義.首先，項目補貼同樣具有正向的外部性溢出效應(yīng)，在彌補區(qū)域市場缺陷、培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化供給側(cè)改革等發(fā)面發(fā)揮重要作用.客觀感知上，相比公共產(chǎn)品策略，優(yōu)惠策略勢必會要求區(qū)域在招引項目過程中實實在在地付出，理想狀態(tài)下前者比后者更具有提升社會整體福利特性.但是當(dāng)各地在項目競爭中，退出優(yōu)惠策略而依靠提升區(qū)域公共產(chǎn)品策略可能導(dǎo)致競爭失利，區(qū)域局部福利下降.其次，各地方政府在推進(jìn)招商引資工作中，需要合理掌握對其所引進(jìn)項目的補貼和扶持度，在保證項目補貼科學(xué)合理的前提下，兼顧區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率和公平.同時從構(gòu)建和提升區(qū)域營商環(huán)境的寬視野角度提升區(qū)域綜合競爭力，而非從某單一方面發(fā)力，這樣可以規(guī)避區(qū)域發(fā)展的短板限制.第三，至于資金來源問題，產(chǎn)業(yè)投資基金是近年來涌現(xiàn)的一項重要金融制度創(chuàng)新，對深化投融資體制改革、推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要作用.[21]當(dāng)前在政府財政壓力、控債務(wù)背景下，可以考慮設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，引導(dǎo)社會資本投資項目，適度財政資金補貼項目，落實好風(fēng)險防控措施來推動區(qū)域?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)發(fā)展.