建黨百年黨組制度的發展歷程、實踐經驗與完善路徑

王立峰 李洪川

摘 要：黨組制度是確保黨始終成為中國特色社會主義事業堅強領導核心的重要制度安排。中國共產黨成立以來，黨組制度的建立和健全經歷了四個歷史階段，即探索初建階段、全面建立轉向逐步取消階段、恢復到強化的調適階段以及制度運行體系化階段。黨組制度形成發展的實踐經驗主要是：強調黨委的領導地位、強化黨組對非黨組織的領導、注重理順黨組之間的組織關系、重視黨組發揮領導作用與其他組織依法依規履職相統一。規范黨組制度運行，充分發揮黨組領導作用，需要從完善黨組工作領域黨內法規、規范黨組規范性文件備案審查程序、厘清黨組與相關主體職權邊界、完善黨組接受監督的體制機制等方面著手。

關鍵詞：黨組制度;非黨組織;黨的領導;黨內法規

中圖分類號：D261 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）04-0001-07

《中國共產黨黨組工作條例》第三條將黨組定義為：“在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中設立的領導機構，在本單位發揮領導作用，是黨對非黨組織實施領導的重要組織形式。”作為非黨組織領導機關中的領導機構，黨組內嵌于非黨組織領導機關中，從組織、政治、制度等層面保障黨對非黨組織的領導。黨組制度是一項具有中國特色的、能夠實現黨領導核心作用的重要制度安排，體現了中國共產黨獨特的組織優勢、政治優勢、制度優勢。就黨組制度規范而言，中共中央于2015年出臺了《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，并于2017年黨的十九大黨章修正案中對黨組領導事項進行了修改，明確黨組全面從嚴治黨政治責任。2019年，中共中央出臺了修訂版的《中國共產黨黨組工作條例》（以下簡稱《黨組工作條例》）。《黨組工作條例》的出臺，為提高黨組領導水平、推進黨組工作制度化發揮了重要作用。在中國共產黨成立100周年之際，梳理黨組制度的演變歷程，總結其實踐經驗，探尋其完善路徑，對于加強黨的集中統一領導，更好地發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用具有重要意義。

一、黨組制度的歷史發展軌跡

建黨100年來，在革命、建設和改革的不同歷史時期，黨組制度經歷了曲折發展的歷史過程。

1.探索初建階段（1921年中國共產黨成立至1945年黨的七大）

黨組的前身為黨團，是中國共產黨成立初期處理黨與非黨組織關系的一種組織形式。黨內文件中最早提出黨團這一概念的是1925年1月黨的四大通過的《對于組織問題之議決案》。該議案第7款規定：“吾黨在國民黨及其他有政治性質的重要團體中，應組織黨團，從中支配該黨和該團體的活動。”①1925年10月，中共中央擴大會議通過的《組織問題議決案》也提出：“除了在國民黨內，還要在一切工人組織、農民協會及革命的知識階層團體里組織黨團。”②1924年至1927年是國共兩黨合作的“甜蜜期”。這一時期，中共黨員數量快速增長，黨

團工作迅速發展。土地革命戰爭時期成立的工農蘇維埃政權開啟了黨局部執政的序幕。執政意味著黨必須妥善處理黨與政權的關系，也即黨如何領導政權。其間，中國共產黨特別注意其對蘇維埃政權的領導方式，黨團作為黨領導蘇維埃政權的獨特組織形式得以繼續推行。抗日戰爭時期，中國共產黨在根據地組建抗日民主政權，政權組織實行“三三制”原則。這一時期，黨團作為黨控制和領導抗日民主政權的重要組織形式被不斷強化。1942年9月，中共中央出臺了《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》。該決定強調，黨對非黨組織的領導只能經過自己的黨員和黨團，黨團必須服從同級黨委。③由此可見，針對黨團與黨委、黨團和非黨組織關系，中共中央一方面強調黨委對黨團的領導關系，另一方面也將黨團作為黨領導非黨組織的重要抓手。

2.全面建立轉向逐步取消階段（黨的七大至1977年黨的十一大）

1945年6月，黨的七大修訂的黨章將黨團改稱為黨組并對黨組的設置作了進一步規定。黨章規定，在非黨組織的領導機關中，凡有擔任負責工作的黨員三人以上者，即成立黨組。黨章還規定，黨組干事會及書記由所屬黨委指定，這就改變了過去黨章中黨組干事會和書記由黨團選舉的規定。新中國成立初期，中共中央印發的《關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》提出：“為了實現和加強中國共產黨中央對中央人民政府的領導，以便統一并貫徹黨中央的政治路線和政策的執行，特依據《黨章》規定在中央人民政府中擔任負責工作的共產黨員組成黨組。”④以此決定，黨組首先在中央人民政府內部設置。當時，中央人民政府下設政務院、最高人民法院、最高人民檢察署等機構。以政務院為例，政務院內設黨組、分黨組和黨組小組，以分別對應政務院、政務院各委員會以及政務院各部等。黨組、分黨組以及黨組小組分別成立干事會，以主持和領導黨組日常工作。此后，黨組在國家機關和人民團體中普遍建立，對鞏固新生政權起了積極作用。為加強中共中央對政務院各部門的控制和領導，1953年3月，中共中央決定在保留政務院所屬部門黨組的同時，撤銷中央人民政府黨組干事會（原政務院黨組干事會）。1954年后，伴隨政務院時期各政務院委員會的撤銷，政務院各分黨組干事會也隨即撤銷，由此形成了中共中央政治局—部門黨組兩級行政運作模式，黨組設置范圍和功能作用逐漸萎縮。“文革”時期，作為黨委與政府的聯結節點，在黨政關系嚴重混亂情境下，黨組要么被撤銷，要么被改設為黨委，黨組制度的發展遭受重大挫折。雖然黨的十大修改的黨章規定，在國家機關和人民團體中，可設立黨的委員會或黨組。然而在實踐中，黨組制度的建立并未得到貫徹落實。

3.恢復到強化的調適階段（黨的十一大至2012年黨的十八大）

為糾正“文革”時期黨的組織建設的錯誤做法，“文革”結束后，中共中央決定重新恢復黨組制度。1977年8月，黨的十一大通過的黨章規定，在中央和地方國家機關和人民團體中應設立黨組，黨組成員由黨中央和相當的黨委指定。此后，黨組制度逐漸恢復。1977年9月中共中央下發的《中共中央關于國家機關、人民團體改設黨組的通知》以及1978年4月下發的《中共中央關于國家機關、人民團體改設黨組的通知》不但要求中央和地方各級國家機關和人民團體的領導小組或黨的核心小組改稱黨組，而且還對黨組的領導權限予以確認和規范，尤其是為黨組領導機關黨委和政治部作了制度保障。⑤然而，改革開放后黨組制度的發展并非一帆風順。由于黨組在實踐過程中出現了一些黨政不分、以黨代政等弊端，抑制了政府的積極作用，不利于發揮黨的領導作用。在黨政分開政治體制改革背景下，黨組成為政治體制改革的重要突破口。鑒于此，黨的十三大報告提出：“政府各部門現有的黨組各自向批準它成立的黨委負責，不利于政府工作的統一和效能，要逐步撤銷。”⑥但是，政府及其工作部門取消黨組不但沒有達到理順黨政關系的目標，反而不利于黨對政府的領導。因此，1992年黨的十四大修改的黨章不僅恢復了十二大黨章關于黨組設置范圍的規定，而且還增加了黨組“討論和決定本部門的重大問題”“指導機關和直屬單位黨組織的工作”等規定，黨組領導事項和領導內容更加充實。

4.運行的體系化階段（黨的十八大至今）

黨的十八大以來，中共中央更加重視黨組建設，一個突出的表現就是不斷出臺有關黨組制度的黨內法規。2015年5月，中共中央出臺了《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，這是新中國成立以來黨組制度建設的第一部專門黨內法規，也是一部主干法規，為提高黨組領導水平、推進黨組工作不斷制度化發揮了重要作用。同年10月出臺的《黨委（黨組）意識形態工作責任制實施辦法》和2017年1月正式實施的《中國共產黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規則》分別對黨組履行意識形態領導責任，加強黨組領導班子和領導干部理論學習提出了新要求。根據黨組實踐中出現的新問題以及《中國共產黨黨組工作條例（試行）》在實施過程中出現的新情況，中共中央于2019年出臺了修訂的《黨組工作條例》。該條例不但擴充了黨組在業務層面討論和決定的事項，還對黨組在黨的建設領導內容提出了具體要求，黨組地位功能、議事決策不斷科學化、制度化、規范化。此后，根據黨章和《黨組工作條例》相關規定以及黨的十九屆四中全會精神，中共中央先后印發了《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規定（試行）》《黨委（黨組）書記抓基層黨建工作述職評議考核辦法（試行）》《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》等黨內法規。這些黨內法規不但為黨組切實履職提供了制度依據，同時也表明黨組領域黨內法規的體系化正逐漸成形。

二、黨組制度演進的實踐經驗

中國共產黨在探索建立健全黨組制度的實踐過程中，積累了一些寶貴的經驗，主要表現在以下幾個方面。

1.強調黨委的領導地位，講政治是黨組工作的首要原則

黨組在實踐過程中，既要接受批準其成立的黨委領導，又要對其所在的非黨組織發揮領導作用。黨組既是領導者，又是被領導者。黨組制度發展軌跡勾勒出黨的領導制度化的演化歷程，領導是黨組的歷史主軸和制度主線。⑦從黨組與黨委的關系來看，自黨組（早期為黨團）設置以來，就始終強調設置黨組的黨組織對黨組具有絕對領導地位，“黨團應絕對服從所屬黨部的指示，執行其一切決議”⑧。但是，早期的黨團具有相當大的自主性，主要表現在：其一，黨團可以獨立解決自身事務。“在一定的范圍內，黨團的工作是須由自己討論的。”⑨其二，黨團具有選舉干事會的權利。黨的六大通過的黨章第五十條規定，黨團可以選舉干事會，此干事會應得其所隸屬黨部的批準。其三，黨組對所在組織的重要人選、重要事項等有一定的話語權。其四，黨委與黨組之間如產生意見沖突時，黨委與黨組之間存在博弈。早期文件規定，黨團與黨的委員會有不同意見時，黨的委員會應召集黨團全體會議重新討論。不過，自1934年《蘇區黨團組織與工作條例》出臺以后，黨團自主性受到一定程度的限制。該條例規定，黨團干事會由同級黨委指定，黨團不再享有選舉干事會的權力。黨的七大以后，中央更加重視黨委對黨組的領導。如黨的七大至十五大修改的黨章均規定，黨組成員由其所屬的黨委或批準成立黨組的黨的委員會指定。黨的十六大以后，黨章規定黨組成員由批準成立黨組的黨組織決定。黨的十八大以來，伴隨《中國共產黨重大事項請示報告條例》等黨內法規的出臺，黨組必須向批準其設立的黨組織和其他有關黨組織請示報告，黨委對黨組的領導作用不斷制度化、規范化。通過強調黨委對黨組的領導，注重黨組對批準其設立的黨組織的服從，避免黨組成為不受控制的決策組織，甚至同黨委產生權責沖突，從而保證了黨中央重大決策部署能夠得到堅決貫徹落實。

2.強化黨組對非黨組織的領導，黨組職責任務明確具體

作為非黨組織領導機關中的領導機構，黨組的功能定位就是發揮領導作用。通過在國家機關、人民團體、社會組織等組織中發揮領導作用，黨組成為黨對非黨組織實施領導的關鍵樞紐和節點。黨組對非黨組織的領導主要體現在兩個方面。一是黨組在非黨組織中的設置范圍更加規范。黨的十二大修改的黨章規定，中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織或其他非黨組織的領導機關均可以設置黨組。這一規定為黨組發揮領導作用提供了結構保障，黨組領導色彩更加明顯。二是黨組職責任務更加具體，黨組領導事項逐漸增加。在黨團階段，黨組的主要職責是加強黨的影響，在非黨群眾中實行黨的政策。黨的八大以后，黨組職責具體表現為實現黨的政策和決議，加強同非黨干部的團結，密切同群眾的聯系，鞏固黨和國家的紀律，同官僚主義作斗爭。黨的十二大修訂的黨章增加了“黨組指導機關黨組織”這一工作事項。黨的十四大修訂的黨章增加了黨組“討論和決定本部門的重大問題”“指導機關和直屬單位黨組織的工作”等內容規定，使黨組領導事項更加廣泛。黨的十六大修訂的黨章不但首次明確了黨組非黨組織中領導核心的政治地位，還增加了黨組“做好干部管理工作”的規定。黨的十九大根據全面從嚴治黨形勢，在其通過的黨章中又增加了黨組“加強對本單位黨的建設的領導，履行全面從嚴治黨責任”“討論和決定基層黨組織設置調整和發展黨員、處分黨員等重要事項”等表述。由此，黨組在非黨組織中的領導事項更加具體規范，黨組全面從嚴治黨主體責任進一步被壓實。

3.注重理順黨組之間的組織關系，黨組之間領導或指導關系更加科學化

關于黨組之間的關系問題，黨組制度在建立之初就有明確規定。1927年12月，中共中央臨時政治局通過的《中央通告第十七號》規定：“上級黨團絕對不許直接指揮下級黨團，致破壞黨的組織系統。”⑩之所以淡化黨組之間領導或指導關系，很大程度上是出于強化黨委對黨組的絕對領導考慮，強調黨委對黨組領導的唯一性，防止黨組領導關系出現混亂，保證黨委的領導和決策能夠通過黨組得到堅決執行。但是，伴隨黨組種類增多，如機關黨組、分黨組等，以及黨組數量增加等原因，黨組之間領導或指導關系被突出強調。黨的十八大以來，中共中央出臺的黨內法規如《中國共產黨黨組工作條例（試行）》和《黨組工作條例》均對黨組之間的關系作了明確規定。按照《黨組工作條例》的規定，目前存在領導與被領導關系的黨組有人大常委會黨組與人大常委會機關黨組，政府黨組與政府機關黨組，政協黨組與政協機關黨組等。存在指導與被指導關系的黨組則有政府黨組與政府工作部門黨組、政府派出機關黨組、政府直屬事業單位黨組，部門黨組指導督促政府工作部門管理的單位黨組，以及上級單位機關黨組指導下級單位分黨組等。部分黨組間的雙重領導體制“既有利于保障單位業務工作的相對獨立性，也有助于在減輕事務性領導壓力的前提下實現本級地方黨委的統一領導”B11。

4.重視黨組同其他組織依法依規履職相統一，黨組領導方式合法合規

黨組在發揮其領導作用的過程中，除必須服從批準其設立的黨組織領導外，還涉及同其他組織的關系，這些組織包括：非黨組織中的其他黨組織，如機關黨委、黨的派駐機構等;非黨組織中的其他組織，如政府中的行政領導班子、國有企業中的董事會等。就黨組與機關黨委的關系來看，在黨團初期，黨內文件就已經注意強調黨團與黨支部的區別，“黨團和黨的支部組織及作用不同，它不是一個獨立的單位或自成一個系統”B12。經過長期探索，黨組與機關黨委的關系逐步理清。黨的十二大修改的黨章增加了黨組“指導機關黨組織的工作”等規定。黨的十八大修改的黨章則規定，黨組“領導機關和直屬單位黨組織的工作”。這一新的規定改變了此前黨組與機關黨委之間指導與被指導關系，領導與被領導關系成為處理黨組與機關黨委之間關系的基本指針。

就黨組與非黨組織中的領導層關系來看，黨組同這些組織的關系本質上涉及黨組如何處理黨政關系、黨社關系。一方面，黨組要對非黨組織中的管理機構施加影響，保障黨組領導作用真正落地;另一方面，黨組是采選間接方式介入所在組織決策等過程，并未改變非黨組織行政領導機關的組織形態。B13因而，黨組又要同這些組織之間保持相對獨立性。黨的十八大以來，中共中央開始注重從制度層面規范黨組與非黨組織領導層關系。如《黨組工作條例》第二十條規定，國有企業“重大經營管理事項必須經黨組研究討論后，再由董事會或者經理層作出決定”。這種“討論前置”決策模式既“賦予了國企黨委（黨組）在重大事項決策中的把關定向權力”B14，保證了黨組的集權和領導，也有利于發揮董事會的專業優勢。

三、進一步完善黨組制度的路徑選擇

盡管黨組制度走過近百年發展歷程，但從實際情況來看，對黨組制度的實踐探索還存在一些不容忽視的問題，如相關法律法規不完善、不合理，對黨組的功能定位不一致，黨組與其他部門的職權邊界不清晰，等等。總的來看，黨組制度建設還有待進一步加強。今后，需要從以下幾個方面著手，進一步完善黨組制度，以鞏固黨組在非黨組織中的領導地位，充分發揮黨組領導力量。

1.規范黨組功能定位，完善黨組工作領域黨內法規體系

黨的十六大修改的黨章就黨組的功能定位作了明確規定，即“黨組發揮領導核心作用”。此后，關于黨組“領導核心”的功能定位一直被延續在此后的黨章內容中。2015年的《中國共產黨黨組工作條例（試行）》也將黨組功能定位為“在本單位發揮領導核心作用”。但2019年版的《黨組工作條例》第三條則規定，黨組在本單位發揮領導作用。于是，黨章與其他黨內法規就黨組的功能定位在表述方面出現了不一致。并且，黨的十九大修改的黨章第三十三條規定，國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，把方向、管大局、保落實，依照規定討論和決定企業重大事項。這樣看來，關于黨組的功能定位，黨章內部也存在表述不一致的地方。在中國政治語境下，發揮領導核心作用的應當是黨中央和地方各級黨委，黨組只是落實黨委發揮領導核心的重要抓手，通過在本單位本行業發揮領導作用，確保黨始終成為堅強領導核心。加之黨組以及它所領導的非黨組織也要服從黨委的領導，“發揮領導核心作用”這一功能定位應當是針對黨委，而不是針對黨組。因此，可以考慮將黨章關于黨組的功能定位修改為“黨組發揮領導作用”，以保證黨內法規之間就黨組功能定位的一致和銜接。另外，還應當完善黨組工作領域黨內法規體系，為黨組發揮領導作用提供制度保障。目前，黨組領域黨內法規除一部黨章和一部主干條例外，更為具體的黨內法規在數量和類別還比較少，無法及時解決黨組開展工作時面臨的諸多問題。盡管《黨組工作條例》對黨組各方面工作規定已相當明確，但不同類別單位中黨組的功能特點比較明顯。因而，需要制定適合不同類別單位黨組的黨內法規以滿足不同類別部門黨組工作需要。從黨組領域黨內法規制定數量和類別的具體實踐來看，黨組領域黨內法規還處在繼續完善進程中，規定內容與運作程序更為具體的黨內法規不斷出臺。因此，應當允許地方黨委和中央部委等具有黨內法規制定權限的主體，圍繞黨組主要職責任務制定《黨組條例》的配套法規。沒有黨內法規制定權限的黨委，可允許其根據本部門實際情況制定配套文件，以完善黨組議事規則等重要事項。

2.厘清相關主體職權邊界，為黨組發揮領導作用破除體制障礙

作為一種既要落實黨的領導核心作用，又要防止以黨代政的制度設計，黨組在運行實踐中既承擔業務方面領導職責，又履行全面從嚴治黨主體責任。因而，黨組需要同多種主體發生關系。如作為黨委派出機構，機關工委履行黨委領導和加強下級黨和國家機關黨的工作職責，指導督促黨組履行落實機關黨建主體責任情況。因此，機關黨委在黨建層面同時受黨組、機關工委和上級黨委領導，這就很難保證黨組、機關工委與上級黨委就機關黨建事務完全不發生沖突。因而，需要厘清黨組同其他相關主體職權邊界，為黨組發揮領導作用清除障礙。首先，要明確黨組與機關工委、上級黨委就機關黨建工作職權邊界，探索制定機關工委、部門黨組、機關黨委和機關黨支部機關黨建責任清單，理清各方責任，推動形成既各負其責又密切配合的黨建格局。在黨組被賦予領導機關黨組黨建工作后，機關工委履行領導機關黨建職責的定位需要改變。為避免黨組與機關工委職能交錯、職責不清，機關工委職責定位應當向統籌指導角色轉變，從宏觀層面分類指導直屬機關各部門和直屬事業單位黨建工作。其次，要明確黨組書記與黨組成員、黨組成員與黨的其他成員關系。黨組書記與黨組成員在決策時嚴格遵循民主集中制要求。黨組書記在設置黨組會議議題、提名干部選拔任用時應接受黨組成員監督。此外，黨組應當建立健全黨組會議議事規則，規范黨組議事程序，明確黨組擴大會議不得代替黨組會議作出決策。再次，要明確黨組與非黨組織領導班子職權邊界。任免非黨組織領導成員尤其是主要負責人應當統籌考慮。從加強行政效率考慮，黨組書記應當盡量是單位領導班子主要負責人，減少黨組書記與部門主要負責人分設情況。B15黨組會議一般不能和行政會議合并召開，避免黨組與非黨組織行政管理機構職權重疊。最后，要明確機關黨委尤其是機關各支部請示報告事項，列明機關黨支部分別向黨組、機關黨委和上級黨委請示報告內容。機關黨支部一般不直接向黨組請示報告，而是要向上級黨組織或機關黨委請示報告，機關黨委不能答復時再向黨組請示。

3.完善備案審查機制，確保黨組制發的黨內規范性文件合法合規

黨組為發揮自身領導作用需要制發各類文件，文件是黨組接受黨委領導并實現自身領導作用的重要載體，貫穿黨組重要會議和重要決策的全過程。根據《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》第二條規定，黨內規范性文件是指黨組織在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內可以反復適用的文件。第四條則規定，各級黨委以及包括黨組（黨委）在內的黨組織承擔備案審查工作主體責任。由此可見，黨組尤其是黨組性質的黨委可以制發黨內規范性文件。但是，黨組制發的黨內規范性文件需要接受前置審核和備案審查。為避免黨政不分、以黨代政，黨組制發的有關文件應當先轉化為部門文件，然后再向非黨組織或成員制發，黨組制發的黨內文件應該只能針對黨組織或成員，如機關黨委、各支部等。鑒于實踐中黨組文件與其所在部門制發的文件往往容易混淆，黨組應當建立文件清單制度，規范文件制發主體，明確黨組文件與其所在的非黨組織文件內容明細，避免二者混同。黨組制發文件可依托黨組所在的非黨組織的辦事機構如辦公廳（室）等。對于需要前置審核的黨組文件，辦公室可以進行把關審核;對于黨組（黨委）制發的黨內規范性文件，則由黨組所在的機關黨委辦事機構向批準成立黨組的上級黨組織進行報備。另外，根據《黨組工作條例》相關規定，應逐步建立部門黨組系統內備案制度。部門黨組或分黨組制定有關文件后，應及時向接受其領導或指導的上級黨組或機關黨組報備，接受審查。審查既包括形式審查，也包括內容審查，內容審查更注重審查黨組就重大事項決策時是否向上級黨組織反饋和請示的情況。

4.完善黨組接受監督的體制機制，注重發揮派駐監督的優勢

作為非黨組織領導機關的領導機構，黨組職責任務與地位作用決定了黨組成員尤其是黨組書記的權力必須接受監督。首先，就權力監督方式來看，除黨組內部監督外，黨組就本部門業務層面重大事項決策可以邀請非黨員領導參加。黨組書記與部門主要負責人分設時，應當邀請部門主要負責人參加，以接受黨外人士的監督，推動黨內監督與黨外監督貫通協同。需要強調的是，派駐監督是具有顯著中國特色的監督方式。作為上級紀檢監察機關延伸到國家機關、國有企事業等組織的“探頭”，派駐機構或人員應靈活運用監督方法，以加強對黨組及其成員的監督。需要注意的是，派駐紀檢監察組組長一般會擔任派駐單位黨組成員，參與黨組重大決策。為此，紀檢監察組組長不但應加強業務學習，對派駐單位具體業務具備一定專業知識，避免產生監督盲區，而且還要融入黨組班子，妥善處理同黨組成員尤其是黨組書記間的關系，為做好派駐監督工作爭取支持。其次，就權力監督對象來看，黨組書記應是重點監督對象。黨組書記承擔黨建第一責任人職責，如果黨組一把手不干凈、不擔當，很容易破壞政治生態，甚至產生連鎖反應，造成系統性腐敗。因此，應當按照《黨組工作條例》規定，建立黨組書記述責述廉制度。黨組書記述責述廉制度應當重點明確黨組書記述責述廉對象、內容、方式和頻率等，以及紀檢監察機關在黨組書記述責述廉制度中的作用。可參考一些地方做法，由黨組書記在紀委全會上述責述廉，紀委委員打分并將測評結果呈報黨委，作為黨組書記落實黨建第一責任人責任情況考核的重要依據。但還須進一步明確黨組書記述責述廉制度是考核黨組書記還是考核黨組書記所在的黨組，以及黨組書記述責述廉制度如何同黨組落實全面從嚴治黨主體責任情況結合起來。最后，就權力監督內容來看，針對黨組所在單位部門違紀違法及職務犯罪易發多發領域，如重大項目安排、重要人事任免、重大資金使用等重要事項，派駐紀檢監察機構應制定政治監督工作方案，監督檢查派駐單位是否就“三重一大”事項及時向派駐紀檢監察組進行報備，并做實做細日常監督，規范黨組成員依規履職、依法履職。

總之，黨組制度伴隨中國共產黨的成長走過了近百年的歷程。從黨組制度的創設、改稱、撤銷、恢復及完善歷程來看，盡管黨組人員構成、領導內容、議事規則等不斷被修正調整，但黨組制度始終存在一個重要制度內核，那就是堅持和加強黨的全面領導，在非黨組織中發揮黨的領導作用是黨組制度存續的核心動力。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。作為中國共產黨處理黨政關系、黨社關系的重要制度安排，黨組制度是中國共產黨領導下堅持和加強黨的全面領導的有效舉措，也是一項具有中國特色的領導模式。黨的十八大以來，黨組領域黨內法規相繼出臺，為黨組工作制度化、規范化和程序化提供了制度保障。因此，各級黨委（黨組）應根據《黨組工作條例》，結合本地區本部門黨組工作實踐，完善黨組工作辦法，重視黨組制度執行，堅持業務領導和黨建領導兩手抓，充分發揮黨組把方向、管大局、保落實的領導作用，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。

注釋

①②《中共中央文件選集》（第1冊），中共中央黨校出版社，1989年，第381、474頁。

③《中共中央文件選集》（第13冊），中共中央黨校出版社，1989年，第431頁。

④《中共中央文件選集（1949.10—1966.5）》（第1冊），中共黨史出版社，2013年，第77頁。

⑤《中國共產黨黨內法規選編（1978—1996）》，法律出版社，1996年，第709頁。

⑥《十三大以來重要文獻選編》（上），人民出版社，1991年，第37頁。

⑦林希存：《論黨組的領導作用及實現機制》，《當代世界與社會主義》2020年第1期。

⑧《中共中央文件選集》（第7冊），中共中央黨校出版社，1989年，第480頁。

⑨B12《中共中央文件選集》（第2冊），中共中央黨校出版社，1989年，第184—185、132頁。

⑩《中共中央文件選集》（第3冊），中共中央黨校出版社，1989年，第540頁。

B11田橋：《中國共產黨黨組制度的沿革、結構與功能》，《社會主義研究》2019年第6期。

B13秦前紅、胡南：《論中國共產黨黨組制度的邏輯展開》，《吉首大學學報》（社會科學版）2020年第3期。

B14強舸、成小紅：《國有企業黨委（黨組）與董事會的決策分工與運作機制——以“討論前置”為考察核心》，《理論視野》2019年第11期。

B15李宜春：《政府部門黨組制度與行政首長負責制》，《經濟社會體制比較》2013年第6期。

責任編輯：文 武

Abstract：The party group system is an important institutional arrangement to ensure that the Party has always been the core of strong leadership in the cause of socialism with Chinese characteristics. Since the founding of the Communist Party of China， the establishment and improvement of the Party group system has gone through four historical stages， namely， the initial stage of exploration， the stage of comprehensive establishment turning to gradual elimination， the stage of restoration to the strengthened adjustment， and the stage of systematization of system operation. The practical experience of the formation and development of the Party group system mainly includes： emphasizing the leading position of the Party committee， strengthening the leadership of the Party group over non Party organizations， paying attention to straightening out the organizational relationship between the Party groups， paying attention to the unity of the leading role of the Party group and other organizations performing their duties according to law. To standardize the operation of the Party group system and give full play to the leading role of the Party group， we need to improve the Party regulations in the work field of the Party group， standardize the filing and review procedures of the normative documents of the Party group， clarify the authority boundary between the Party group and the relevant subjects， and improve the system and mechanism for the Party group to accept supervision.

Key words：Party group system; non Party organizations; Party leadership; Inner Party laws and regulations