構建人才返鄉下鄉的有效機制論析

劉洪銀

摘 要：鄉村振興，人才是關鍵。城鄉融合發展需要引導推動城市人才返鄉下鄉，實現鄉村人才振興。但人才返鄉下鄉存在新鄉賢與鄉村社會需求不匹配、下鄉企業輻射帶動作用未充分發揮、返鄉大學生職業成長通道不暢、教育醫療人才下鄉平臺建設不足等問題。推動人才返鄉下鄉，應加快營造文化環境、服務環境和用人環境，構建返鄉下鄉動力機制;加大政府資源支持，構建鄉村創業援助機制和下鄉大學生退出機制;創新人事管理制度，設置組織機構和崗位平臺，暢通新鄉賢返鄉通道，完善科技教育醫療人才下鄉組織機制。

關鍵詞：人才下鄉;新鄉賢返鄉;能人回鄉;企業興鄉;入鄉創業

中圖分類號：F323.6文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）04-0034-07

鄉村振興，人才是關鍵。黨的十九大報告提出鄉村振興戰略以后，連續三個中央一號文件聚焦人才返鄉下鄉和社會資本入鄉。如2019年中央一號文件提出：“鼓勵外出農民工、高校畢業生、退伍軍人、城市各類人才返鄉下鄉創新創業。”如何鼓勵人才投身鄉村建設是新時代的新命題，學者對此進行了有益的探索。實施鄉村振興戰略，首要的因素是人才。壯大鄉村人才隊伍，既要在“育”上下功夫，培育新型職業農民、培養一大批鄉村本土人才，也要在“引”上做文章，鼓勵社會人才投身鄉村建設。①農村勞動力離土進城轉移就業過程中，鄉村精英具有最高流出意愿，精英人才流出導致鄉村人才空心化。②大學生返鄉的動機來源于城市推力和農村拉力形成的推拉驅動、政策紅利的政策驅動、熱愛家鄉建設家鄉的情感驅動。③技術技能、家鄉距離、家庭收入以及家鄉城鎮化水平、政策環境等促使農民工返鄉回流。④引導推動人才返鄉入鄉還要為返鄉人才成長創造宜業宜居的生存條件和產業發展環境，進一步優化入鄉人才政策扶持機制、孵化育成機制和人才使用機制。⑤前述文獻沿著人才“育得成—引得來—留得住—用得上”的技術路線研究各類人才返鄉下鄉動力機制、保持機制和使用機制等，這些研究成果為本研究奠定了基礎。但前述研究尚在如下方面留有空間：第一，阻礙新鄉賢、企業家、高校畢業生、農業科技人才、教育醫療專業人才等各類人才返鄉下鄉的障礙有哪些？第二，如何構建人才返鄉下鄉的有效機制，揭示人才返鄉下鄉的本質規律？第三，如何通過政策設計，完善各類人才返鄉下鄉的體制機制，推動人才引得來、留得住、干得好、退得出？本研究將圍繞這些問題，從城鄉融合視閾剖析各類人才返鄉下鄉問題，揭示人才入鄉規律，提出推動人才下鄉入農的對策措施。

一、人才返鄉下鄉的狀況

在國家政策引導和推動下，我國推動人才返鄉下鄉取得了明顯成效，返鄉下鄉人才日益增多，并呈現結構性特征。

1.返鄉下鄉人才以高校畢業生和鄉村能人為主

農業農村部數據顯示，目前返鄉下鄉創業創新人員達到780萬人，其中農民工與其他人員比例為7∶3。⑥返鄉下鄉人才以大學生和農民工為主。目前，“大學生村官”“三支一扶”計劃、“特崗計劃”“農技特崗計劃”“西部計劃”等，累計選派高校畢業生170萬人。⑦企業下鄉主要源于地方政府開展的企業結對幫扶困難村活動，工商資本入農入鄉尚未形成燎原之勢;本土社會精英具有反哺鄉村的濃厚情結和能力，但尚未成為鄉村振興的主流力量;體制內的科技人才、教育人才、醫療人才在政策引導推動下開始鄉村幫扶行動，這種行動主要源于體制內的激勵約束力量，沒有形成穩定的幫扶機制，投身鄉村建設的主觀能動性尚未被激發出來，引導鼓勵體制內人員投身鄉村建設的機制設計和體制安排尚不完善，政策還有較大的調整空間。

2.人才返鄉下鄉存在地區差異

各地充分認識到人才的經濟社會價值，無論城市還是鄉村，人才競爭搶奪日趨激烈，尤其是東部發達地區。從農村發展看，京津冀地區、長三角經濟帶、粵港澳大灣區農村地區主要發展都市農業，各類人才資源相對豐富，人才投身鄉村建設的水平較高，人才返鄉下鄉支農力度較大。東北地區正在進行產業結構升級，人才流失嚴重。中西部地區受惠于政策傾斜，農村勞動力轉移就業較多，尚未形成能人留村、人才駐村、資金聚村的格局，尚未出現農村勞動力轉移的分水嶺，農業農村對本鄉能人和外來人才的吸引力不足，吸納人才返鄉下鄉的政策仍不完善。

3.入鄉人才從業領域多元化

鄉村不但需要創新創業的產業帶頭人，也需要科技、教育、醫療、管理等社會服務人才。在人才入鄉政策引導下，返鄉下鄉人才從業領域具有多元化特征，如現代農業、休閑農業、鄉村旅游、電商、農產品加工業、農業科技服務、農產品銷售以及教育、醫療、衛生、托幼、養老等社會服務業。2018年，全國農村實用人才總量突破2000萬人，其中新型職業農民超過1500萬人。全國農業科研人才總量達到62.7萬人，農技推廣機構人員近55萬人。⑧從返鄉下鄉人才從業結構看，其大部分從事農業生產經營活動，而行政管理、公共服務、社會服務領域的返鄉人才較少。

4.體制內人才返鄉下鄉創業具有不確定性

與體制外人員自主創業、自主選擇職業不同，體制內人才如科技人才、教育人才、醫療衛生人才、行政管理人才等返鄉下鄉創業存在諸多顧慮，受現有工作崗位的穩定性、體面性、依賴性影響，體制內人員返鄉下鄉需要更精準、更積極、更有效的激勵政策，這些政策設計需要根據體制內人員的特點，設立支農崗位，設定服務年限，完善退出機制，讓體制內人員不被動丟棄原有的崗位，入得鄉、出得村、能駐留、能返崗。為此，2015年，人力資源和社會保障部辦公廳、原農業部辦公廳聯合制定了《關于鼓勵事業單位種業骨干人員到種子企業開展技術服務的指導意見》，規定種業領域人員到農村合作社、農業企業任職兼職或創新創業，可領取合理工資待遇。

5.各地引才入鄉體制機制大同小異

國家為支持城市各類人才返鄉下鄉，在信貸、保險、補貼、社保、用地、用電等方面出臺了傾斜性政策，各地在政策框架內結合實際進行了有益探索。在吸納本土精英人才方面，各地引才納賢主要打鄉情牌、鄉愁牌，如安徽省阜陽市的“接您回家”項目，江西省撫州市的“雙返雙創”，以及四川省達州市的“達商回引”;在科技人才引育方面，四川省達州市宣漢縣積極開展增值服務試點，激發農技人員的積極性;在推進教育人才入鄉方面，江西省撫州市推廣實施義務教育學校校長教師輪流換崗制度，通過城鄉間的輪換，推進教育人才下鄉支農。⑨從地方實踐看，引才方式大同小異，缺乏創新性招數，沒有從制度建設、項目安排、環境營造、搭建平臺等方面采取措施，抑制引才入鄉效果。

二、阻礙人才返鄉下鄉的因素

我國推動人才返鄉下鄉取得了顯著成效，但是仍然存在諸多障礙，譬如，人才返鄉下鄉的政策創新不足，缺乏具體的可操作性辦法措施，引才引智平臺搭建不足，體制機制不完善，尚未形成城市人才返鄉入鄉、參與鄉村建設的良好局面。

1.鄉村公共服務不完善、需求不對接，新鄉賢返鄉易留鄉難

第一，城鄉基礎設施和公共服務差距大，精英人才返鄉易留鄉難。尤其中西部地區，道路交通、通信網絡、快遞物流、商超集市等公共服務建設滯后，不同程度地影響正常生產經營活動和正常居住生活，習慣了城市生活的本土精英人才如果無法適應簡陋的鄉村環境，即使返鄉也難以長期駐鄉。第二，精英專長與鄉村需求不對接，精英人才的貢獻與家鄉人的期望不對等。精英人才優勢特長與鄉村需求難以實現有機對接，難以明確回答“鄉賢回來干什么”這個問題。目前，鄉賢返鄉只是一些地方的嘗試，從全國范圍看，許多地區沒有充分認識新鄉賢的價值，沒有根據新鄉賢特征搭建回歸平臺和渠道，或者已有平臺條件有限，無法充分發揮鄉賢的作用，全國范圍內尚未形成鄉賢返鄉熱潮。第三，社會保險轉移接續和鄉賢補償機制尚未建立。退休鄉賢難以便捷地享受城市醫療保險和養老保險服務，這給長期駐鄉帶來不便。在職鄉賢返鄉或以其他方式反哺鄉村總要產生一定成本，這個成本支出需要獲得一定補償。但鄉村社會關系復雜，新鄉賢返鄉奉獻和公益行為有時得不到村民的認可與信任，甚至會被質疑，這極大地打擊了新鄉賢返鄉入鄉的積極性。

2.企業家下鄉入農動力不足，輻射帶動作用尚未充分發揮

目前，企業結對幫扶行動主要源于行政推動，企業下鄉入農動力不足。地方政府對工商資本進入持謹慎態度。第一，農業融資困難，下鄉企業勢單力薄。農業抵押物較少，經營風險高，融資困難。目前多地成立了農業貸款擔保公司，但擔保貸款僅降低了貸款門檻，沒有大幅度降低貸款成本，反而增加了擔保費用。擔保貸款審批周期較長（通常3個月以上），難以即時解決企業資金短缺問題，迫使企業尋求高利貸借款，加重企業融資成本。這種現象在同業中普遍存在，不利于外來資本下鄉入農。第二，土地產權關系不夠穩定，下鄉企業土地投資收益難以保障。2026—2028年，第二輪承包有三分之二的契約到期，下鄉企業流轉的土地因承包到期面臨農戶重新選擇流轉對象的風險。一旦變更土地流轉，此前企業土地整理的投資將難以追回，企業難以實現土地投資收益。調研發現，江浙等東部發達地區農業勞動力轉移較充分，而豐富的土地資源吸引外來資本下鄉入農，企業一般在追加土地投資，進行整理改造后再承包給代管經營戶，從事設施農業。若短期內企業難以收回土地投資收益，一旦承包期限到期，土地產權變更將帶來較大不確定性，從而降低企業土地投資的積極性。

3.創業幫扶和援助機制不完善，返鄉大學生成功創業難

一方面，農業吸引力不高，大學生不愛農不務農現象明顯。據麥可思（MyCOS）調查，某農業高校2017屆畢業生選擇農業就業的比率僅為7.5%。⑩另一方面，返鄉大學生成功創業難。受資金、技術、市場、經驗約束，返鄉大學生滿懷創業激情，但創業高風險使得創業受挫和失敗成為常態。如果創業失敗，缺乏創業援助機制的支持，大學生再次創業時資金籌措更加困難、創業風險仍然較高。從調查情況看，市場銷路是大多數創業者遇到的最難克服的問題，創業成功是屢敗屢戰、摸爬滾打的結果。從創業者遇挫經歷看，單靠創業者自身力量往往難以化解創業風險、擺脫創業困境，目前我國尚未建立完善的創業失敗救助機制。地方政府實行的創業扶持政策在一定程度上可以降低創業風險，促進創業實現，但尚不能有效規避創業風險，創業失敗仍是常態化現象。2016年11月，國務院辦公廳印發的《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》指出，“對初始創業失敗后生活困難的，可按規定享受社會救助”，但這種救助屬于民生領域扶持，不是生產性救助。當前亟須建立社會救助、商業保險、風險投融資相結合的返鄉人才創業失敗救助和再創業幫扶機制，促進返鄉人才走上創業—再創業—成功創業的循環，以創業政策吸引人才，以成功創業留住人才。

4.農技推廣體制和離崗創業機制不完善，科技支農力度不足

鄉村產業興旺需要科技推動。從基層農業科技人員看，農技推廣隊伍經歷了從財政供養到自謀生路，又到公益性與經營性相結合的歷程，但農技推廣隊伍存在人員不足、年齡老化、經費不足、待遇偏低、激勵不足、隊伍不穩定等問題。如安徽省阜陽市每個鄉鎮平均只有三個農技人員，農技推廣隊伍本科以上學歷人員只占10%;四川省達州市農技推廣人員還有10%的空編率，農技推廣隊伍35歲以下人員僅占8.9%。B11從農業科技人才下鄉創業情況看，一方面，農業科技創業政策支持力度有限，不能有效分散創業風險，農業科技人才下鄉創業動力不足，創業成功率不夠高。另一方面，科技人員離崗創業機制不完善，所在單位從離崗創業政策中獲益不多，對科技人才離崗創業支持不夠。在離崗創業政策支持下，2017年，天津市高校離崗創業申請60人，但實際創業僅有3人。B12

5.鄉村崗位吸引力不足、平臺缺乏，教育、醫療人才下鄉羈絆多

第一，鄉村教師、醫生崗位吸引力不足。每千人應該配備1名鄉村醫生，但鄉村醫生無論從數量還是從質量看，均不能滿足需求。根據國家衛健委消息，全國尚有1022個行政村沒有衛生室，6903個衛生室沒有合格村醫。B13鄉村醫生沒有編制，收入來源主要是政府補貼，從業沒有吸引力。鄉村教師也是如此。鄉村教師生活條件艱苦，待遇低、職業成長慢，人員流動性大，鄉村教師棄鄉進城現象突出，即使在浙江等發達地區，鄉村教師的缺口依然很大。很多學校無法按照教學計劃開齊開足課程，特別是音、體、美等素質課程。第二，教文衛專業人才下鄉平臺搭建不足。從農村考學出來的大學生一大部分進入教育、醫療、文化行業，這些人才長期在城市體制內單位工作，大部分沒有參與到鄉村建設中來。相對于城市，鄉村更需要這些人才，但鄉村沒有正式工作崗位，個人領辦創辦科教文衛等社會事業服務機構受到限制，需要城市教育醫療文化機構在鄉村設立分支機構，設立工作崗位，建立科教文衛人才下鄉通道。然而，目前城市科教文衛機構向農村延伸不足，城鄉科教人才合作不足，城市科教人才服務鄉村社會事業發展不足。城市科教文衛人才大都在體制內單位，崗位穩定，已在城市安家落戶，下鄉入鄉的家庭羈絆較多。從政策設計看，國家尚未建立向基層傾斜（即越到基層、到艱苦地方待遇越高）的分配機制，沒有逆人才流動方向設計政策安排，對城市科教文衛人才返鄉下鄉的激勵不足。

三、推動人才返鄉下鄉的機制分析

引導鼓勵各類人才投身鄉村建設，就要為想干事者提供舞臺、為入鄉干事者提供支撐、為干成事者提供回報。返鄉下鄉是政策激勵下人才自覺自主自愿行為，是市場機制與政策干預共同作用的結果。機制設計既要遵循人才收益決策機理、制定激勵相容政策，又要解除各種羈絆，提供支持和保障條件，構建內在期望與外在干預耦合作用路線圖。應針對城市人才需求特征和鄉村組織機構發展狀況，構建人才返鄉入鄉的動力機制、組織機制、援助機制和退出機制。如圖1所示，動力機制是核心，組織機制是橋梁，援助機制是支撐，退出機制是保障。在動力機制、組織機制、援助機制、退出機制作用下，城市人才可以分別實現想下鄉、下得去、留得住、退得出。動力機制讓人才產生入鄉干事創業意愿，組織機制使人才下得去、有崗位，援助機制使人才干成事、留得住，退出機制給予返鄉人才試錯機會。

1.動力機制

從動力機制看，包括內生動力（如市場拉動）和外生動力（如政策推動）。外生動力來源于行政命令和政策激勵，激勵相容政策能夠激發內生動力。針對鄉賢而言，鄉情鄉愁是返鄉的主要內生動力，而對其他高層次人才而言，榮譽感、成就感和職業成長更能產生內生激勵。基層政府要創造有助于成長成才的用人環境，促進入鄉人才干成事、創成業，快速成長。如給予更多的職業成長機會，讓處于職業高原時期的人才有望獲得職務職稱晉升而自愿返鄉下鄉;重用在農村基層實踐鍛煉中取得成績的人才，形成到農村基層去、到艱苦地方去的用人導向，激發青年人才積極參與鄉村建設的內生動力。對低收入者而言，高薪酬的激勵效果更大，而我國分配體制重視人力資本，忽視外在環境，認為人才層次越高，對社會貢獻大，薪酬水平自然應該越高;而鄉村基層人員知識水平相對低，薪酬水平也較低。但鄉村工作條件艱苦，要引導鼓勵城市高層次人才向鄉村和偏遠地區流動，就要實行補償性薪酬，越貧困的地區人才待遇應該越高，這樣鄉村才能產生一定的人才吸引力。否則，人才到東部地區和大城市工作，薪酬企高、工作舒適、環境優越，有什么動力愿意返鄉下鄉或到貧困偏遠地區工作？

2.組織機制

從組織機制看，人才產生返鄉入鄉的意愿后，是否能夠下得去還需要搭建載體和組織平臺，設立工作崗位，暢通入鄉通道。社隊解體之后，鄉村幾乎沒有正式組織和正式工作崗位，教育醫療文化等體制內人才返鄉下鄉需要城市所在單位在鄉村設立分支機構和工作崗位，筑巢落鳳。根據基層人才縣級統籌管理使用要求，縣級政府應成立黨委人才辦公室，專門負責本轄區各類人才的管理使用工作。

3.社會援助機制

從社會援助機制看，返鄉入鄉人才不一定熟悉鄉村文化，不善于與農民打交道，需要基層政府幫助協調土地流轉，需要財政給予資金和融資支持，需要地方政府的創業孵化服務和營商服務，尤其需要地方政府的創業失敗援助。大學生滿懷創業激情，但創業遇挫和失敗是常態化現象，需要再次籌集資金、提高創業技能、研判市場機會、控制創業風險等，這些援助對創業失敗者而言是雪中送炭，也是實現再創業和成功創業的必要條件。

4.退出機制

從返鄉人才退出機制看，返鄉入鄉人才不一定能夠在鄉村扎下根，必要時需要退出鄉村、退出農業，再次返回城市工作。尤其是高校畢業生應享有應屆畢業生的各項權利，不能因為返鄉創業失敗而喪失應屆畢業生的權益而影響再次就業。從城市吸納的人才如果不能適應農村工作，鎮村政府還應幫助安排其他更合適的工作崗位，幫助鄉村留住入鄉人才。

四、推進各類人才返鄉下鄉的對策建議

推動人才返鄉下鄉需要立足人才差異化需求，營造宜人宜居的生活環境，完善激勵相容政策，創造條件，讓城市人才下得去、干成事、留得住、有退路。

1.加快營造文化環境、服務環境和用人環境，培育各類人才返鄉下鄉的內生動力

第一，大力培育鄉賢文化，以鄉愁鄉譽為紐帶吸引鄉賢返鄉。應以鎮村兩級為主導建立新鄉賢數據庫，培育新鄉紳文化。借鑒江蘇省連云港市贛榆區和安徽省宿松縣的做法，開展“鄉賢文化進四堂”主題教育活動。區縣政府建立鄉賢館、鄉賢榜、鄉賢會，利用新媒體宣介新鄉賢文化，開展新鄉賢文化進課堂、進講堂、進禮堂、進祠堂等活動，營造全社會崇尚新鄉賢的文化氛圍。建立新鄉賢信息庫和政府智庫，利用網絡新媒體搭建新鄉賢與家鄉之間情感聯絡的通道，吸納新鄉賢參與基層政府決策、舉辦教育、擔任司法調解員、聯系對接城鄉社會資源等。

第二，加快鄉村基礎設施和公共服務體系建設，營造便利快捷的服務環境。完善鄉村道路交通、電信網絡、快遞物流等公共設施，支持流通、銷售企業服務網點向農村延伸，建立農村現代化流通體系，構建宜人宜居的社會生活環境。

第三，完善城鄉社會服務政策，保障下鄉人才進得來、出得去。允許城市人才帶著原有福利返鄉下鄉，如保留城市戶籍、城市福利、工作職位等。返鄉下鄉人才子女若留在城市，可就近優先選擇入讀學校;如跟隨父母下鄉，可進入縣城重點學校住校就讀，或由縣級教育行政主管部門安排就近入讀重點學校或優質學校。

第四，營造公平競爭的用人環境，促進下鄉人才健康成長。制定體制內人才服務鄉村振興的支持政策，明確在農村、基層、一線和艱苦邊遠地區檢驗人才、發現人才、使用人才的用人導向，營造德才兼備、甘愿奉獻的人才評價機制和公平競爭的人才環境。

2.完善鄉村創業支持援助機制，以成功創業留住返鄉人才

第一，完善返鄉創業融資機制。一是引導建立鄉村創業風險投資基金。引導社會資本和縣級政府設立鄉村創業風險投資基金，地市政府根據實際狀況給予風險補償。國家各類農業產業發展基金優先用于支持返鄉下鄉人才創業。二是探索開展農業融資租賃業務。拓寬涉農融資租賃標的物范圍，鼓勵試點開展涉農生產加工機械、農業設施、生物資產、農業物資、豬場圈舍、農產品等融資租賃業務。三是完善返鄉創業融資擔保體系。建立銀行與擔保機構之間、國家農業信貸擔保聯盟和各省級農業信貸擔保機構及其市縣分支機構之間的多層次風險分擔機制和業務聯動機制，簡化擔保辦理手續，促進創業人員便捷融資。

第二，完善返鄉創業幫扶和失敗救助機制。建議實行農村龍頭企業與返鄉創業人員結對幫扶和救助機制，龍頭企業為返鄉人員創業提供各種支持，并將新創企業納入供應鏈管理，實現創業企業產銷對接、供求銜接，推動形成優勢互補、彼此銜接的農村產業鏈、供應鏈。由人社部門選聘創業指導專家組建的創業導師團針對返鄉創業人員創業中遇到的難題，幫助其分析創業失敗原因，尋找解決辦法措施。政府向創業失敗者提供再創業資金支持，幫助其盡快恢復元氣，走上再創業之路。2019年，浙江杭州余杭區實行人才創業保險制度，規定創業不成功可領取一次性生活補助3萬元，研發團隊最高可獲賠1000萬元。B14

3.暢通新鄉賢返鄉通道，為鄉賢興鄉開辟多元化路徑

第一，充分挖掘鄉賢優勢，采取多樣化方式促進鄉賢興鄉。一是明確鄉賢優勢在哪里，鄉賢回鄉適合干什么，確定鄉賢返鄉路徑和崗位，為鄉賢報效桑梓找到一條可行路子。二是區分退休鄉賢和在職鄉賢。對于退休鄉賢，要明確是否愿意回鄉定居，如果不愿意回鄉定居，可以定期返鄉或以其他方式報效家鄉;對于在職鄉賢，可以采取軟引進方式，即將鄉賢作為鄉村鏈接城市資源的媒介，通過鄉賢推介，吸納城市要素返鄉，充分利用城市資源要素為鄉村服務。

第二，加快推進農村土地管理制度改革，進一步放活宅基地使用權。允許還鄉鄉賢租用農村閑置農房或村兩委建設標準化公共住房租賃給入鄉人才居住;農村宅基地整理節約出的耕地和建設用地，重點用于支持返鄉下鄉人才創業。

第三，完善社會保險異地轉移接續機制，補齊鄉村公共服務短板。運用信息技術加快完善社會保險異地轉移接續機制，補齊鄉村公共服務短板，讓回流鄉村的各類人才和能人賢達不降低原有的生活質量，在鄉村有位有為，成就事業。

4.加大政府資源支持，激發企業聯農興鄉的動能

第一，引導支持企業家返鄉經營產業或經營村莊。借鑒天津市做法，整合本鄉鎮內困難村幫扶資金，加上政府貼息貸款資金，支持下鄉企業創辦農業龍頭企業，帶動當地農戶就業和增收，區縣政府根據下鄉企業聯農帶農作用確定補貼水平。縣鄉政府在土地流轉、行業準入和信貸擔保等方面給予企業特殊支持，政府與下鄉企業之間結成相互依賴、共生共贏的合作關系。地方政府不但可以吸納下鄉企業經營產業，還可以鼓勵企業家下鄉經營村莊，競選村兩委負責人。企業家具有村內外資源整合能力和市場洞察力，有助于發展壯大村莊新型集體經濟，帶動村莊產業興旺。

第二，穩定下鄉資本與農戶土地流轉關系。支持下鄉資本與農戶簽訂土地流轉補充協議，約定承包到期后土地流轉關系不變更。作為條件，下鄉資本將土地連片整治后優先轉包給流轉土地的農戶，優先雇傭流轉出土地承包權的農戶。流轉出土地的農戶有權監督土地的合理使用，防止土地非農化、土地閑置或不合理開發利用。

5.構建激勵約束和退出機制，促進大學生下鄉歷練

第一，建立返鄉大學生退出機制。如果返鄉大學生創業不成功，無法在鄉村扎根生存，應該支持其再次離開鄉村。借鑒廣東省做法，本科、碩士畢業2年（博士畢業5年）內認定為應屆畢業生。高校畢業生自愿回農村工作的，保留城市戶籍，如果扎不下根，2年內仍按應屆畢業生認定。這樣即使創業不成功，大學生仍可以以應屆畢業生身份找工作。

第二，實施大學生返鄉創業支持政策。針對大學生創業存在資金短缺、技能欠缺和市場把握不準等短板，一要開展返鄉大學生創業培訓。地方政府根據創業需求，組織專業技術人員和企業經理人員為大學生開展免費的創業培訓，包括種養殖技術、小微企業管理、電商銷售、市場分析評估等。二要采取保留城市戶籍、政府繳納社保、給予住房和生活補助、進入創業孵化園等組合措施降低返鄉成本，吸納大學生入鄉歸田。三要借鑒山東省做法，“三支一扶”期滿考核合格的大學生，可以根據本人意愿直接進入鄉鎮事業單位工作，或優先招錄為縣鄉公務員或入縣級事業編制。

6.創新體制內人事管理制度，推進科技人才入鄉創業

第一，深化農技推廣體制改革，壯大基層農業技術推廣人員隊伍。深入探索公益性業務與經營性業務融合發展機制，激發基層農技隊伍的從業積極性和工作潛能。增加公益性業務財政補助，拓寬經營性業務的從業領域，拓展收入來源。通過公開招錄、定向培養、特聘計劃等方式補充新生力量，提高人員待遇，穩定基層農技推廣隊伍。

第二，完善農業科技人才離崗下鄉創業配套政策，促進科技成果轉化和產業化。如高校科研院所為離崗創業人員支付基本工資、社會保險和職業年金等，政府人社部門制定技術轉移人才職稱評定序列等。

第三，實行鄉村人才職稱改革。縣級以上單位專業人員下鄉從事專業技術工作達到一定年限，可直接晉升高一級職稱;借鑒浙江省和山東省的探索經驗，推進職業農民職稱評定改革。打破傳統常規，建立新型的農民職稱評定標準。如用專利成果、工藝技術、試驗報告等替代論文。

7.設置組織機構和崗位平臺，完善教育、醫療專業人才下鄉駐點的組織機制

第一，制定體制內人員回鄉從業的激勵政策。建議國家出臺公職人員返鄉下鄉從業的激勵政策。體制內工作人員自愿調動到縣鄉同類同級別的工作崗位或一定時期內（保留原工作崗位）到縣鄉政府工作，財政給予相應的崗位補貼。如廣東省政策規定，凡是具有正高級、副高級、中級職稱的專業技術人員自愿到鄉（鎮）工作的，省財政分別給予每人每年10萬元、8萬元、5萬元崗位補貼。B15實行鄉村工作榮譽制度，凡是在縣級以下部門工作一定年限的人員，國家頒發鄉村工作榮譽證書，鼓勵城市人才返鄉下鄉并扎根農村。

第二，建議城市教育、醫療單位在區縣設立分支機構，組織專業人才輪流下鄉駐點，所在單位為下鄉人員保留崗位，發放薪酬，并幫助解決子女上學、老人照護等問題。下鄉人員既從事教育、醫療等專業技術服務，又承擔縣鄉教育、醫療機構人員業務指導和專業技術培訓等責任。

第三，開展城鄉教育機構結對幫扶行動。制定實施城市中小學校與鄉村對應學校結對幫扶行動計劃，包括城鄉專任教師交流制度、城鄉教師結對幫扶制度、學生互訪參觀體驗制度等。以城市人才軟下鄉幫助鄉村教師快速成長，通過以城帶鄉促進鄉村教育事業健康發展。

注釋

①王美云：《“大學生村官”三步曲——引得來，留得住，干得好》，《經濟研究導刊》2009年第19期。

②李斌雄、孔希宇：《新鄉賢傳承和引領鄉村核心價值觀的機制研究》，《社會主義核心價值觀研究》2018年第5期。

③趙艷莉：《城鄉一體化進程中福建省大學生返鄉創業支持路徑探析——基于大學生創業個案的分析》，《中國大學生就業》2018年第17期。

④劉俊威、劉純彬：《農民工創業性回流影響因素的實證分析——基于安徽省廬江縣調研數據》，《經濟體制改革》2009年第6期。

⑤錢再見、汪家焰：《“人才下鄉”：新鄉賢助力鄉村振興的人才流入機制研究——基于江蘇省L市G區的調研分析》，《中國行政管理》2019年第2期。

⑥《農業農村部：我國返鄉下鄉創業創新人員達780萬人 帶動農戶經營收入平均增加67%》，央視新聞客戶端，http：//m.news.cctv.com/2019/01/10/ARTIESnzddOMGSDYtd0Lesxy190110.shtml，2019年1月10日。

⑦《人力資源社會保障部對十三屆全國人大一次會議第2717號建議的答復》，人力資源和社會保障部網站，http：//www.mohrss.gov.cn/gkml/zhgl/jytabl/jydf/201811/t20181129_305941.html，2018年8月21日。

⑧《全國新型職業農民超過1500萬》，《人民日報》2019年3月5日。

⑨B11《杜鷹：從三個農業大市看鄉村人才振興——安徽阜陽、江西撫州、四川達州調研報告》，清華大學中國農村研究院網站，http：//www.cirs.tsinghua.edu.cn/zluntan/20190305/2818.html，2019年3月5日。

⑩該數據來源于2017年麥克思數據有限公司作的《天津農學院應屆畢業生培養質量評價報告》第28頁。

B12該數據來源于天津市人力資源與社會保障局2018年統計數據。

B13《全國1022個行政村沒有衛生室，6903個衛生室沒有合格村醫！國家衛健委：年底前全面消除這類“空白點”》，每日經濟新聞網，http：//www.nbd.com.cn/rss/toutiao/articles/1352314.html，2019年7月9日。

B14《浙江試點人才創業保險制度，創業失敗最高可獲賠一千萬》，新京報網，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1649901583147188681&wfr=spider&for=pc，2019年11月11日。

B15《廣東省人力資源和社會保障廳關于省十三屆人大二次會議第1173號代表建議答復的函》，廣東省人力資源和社會保障廳網站，https：//www.gdhrss.gov.cn/jybl/15800.jhtml，2019年6月10日。

責任編輯：澍 文

Abstract：Talents are the key to rural revitalization， and the integration of urban and rural development needs to guide and promote urban talents to return to the countryside to realize the revitalization of rural talents. However， there exists a mismatch between the outside local elite talents and the rural social needs when talents return to the countryside， and the radiation-driven role of rural enterprises has not been fully played， and the career growth channels of returning college students are not smooth， and the construction of rural platform for educational and medical talents is insufficient. In order to promote the return of talents to the countryside， we should speed up the construction of cultural environment， service environment and employment environment to build a dynamic mechanism， and increase government resources support to build a rural entrepreneurship assistance mechanism and a withdrawal mechanism for rural college students， and innovate personnel management system， and set up organizations and post platforms to improve the organizational mechanism of education and medical professionals returning home.

Key Words：talents going to the countryside; talents returning to their hometown; capable people returning to their hometown; enterprises prospering the countryside; starting a business in the countryside