城鄉居民基本養老保險財政補貼政策的緣起、發展與走向

摘 要：基礎養老金補貼和繳費補貼是我國城鄉居民基本養老保險制度籌資機制的重要創新。從我國城鄉居民基本養老保險制度的發展態勢來看，財政補貼已然成為保障城鄉居民基本養老保險制度快速發展的關鍵舉措。然而，實踐中現行城鄉居民基本養老保險財政補貼仍存在補貼水平不均等、補貼責任分擔不合理、補貼效能不充分、補貼標準確定和調整機制不健全等弊端。為實現城鄉居民基本養老保險制度的高效運行，應加強財政補貼的頂層設計，實現財政補貼水平的均等化，確保財政補貼事責與財力相匹配，提升財政補貼資金效能，健全財政補貼標準確定與動態調整機制，并適當強化參保者的籌資責任。

關鍵詞：城鄉居民基本養老保險;基礎養老金補貼;繳費補貼

中圖分類號：F840.67文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）04-0071-07

長期以來，我國社會養老保障制度將農村居民和部分無固定職業的城鎮居民排除在外，這既有損于城鄉居民合法的養老保障權益，也有悖于養老保障制度的公平性。2009年以來，我國相繼推行了覆蓋農村居民的新型農村社會養老保險制度（以下簡稱“新農保制度”）和覆蓋城鎮非從業居民的城鎮居民基本養老保險制度（以下簡稱“城居保制度”）。2014年，新農保制度和城居保制度并軌為統一的城鄉居民基本養老保險制度（以下簡稱“城鄉居保制度”），這標志著我國覆蓋全民的基本養老保險制度確立。人力資源和社會保障部數據顯示，2020年年末參加城鄉居保的人數達5.42億人，基本實現了適齡人口全覆蓋。①從2009年至今，歷經十余年的發展，我國城鄉居保制度已成為世界上覆蓋人口最多的基本養老保險制度，填補了有史以來重要社會保障制度的空白。②為此，國際勞工組織和國際社會保障協會均對我國城鄉居保制度實現快速擴面給予了高度評價。③城鄉居保制度最大的創新表現為政府作為籌資主體直接給予財政補貼。從新農保試點至今的實踐證明，財政補貼是保障城鄉居保制度快速發展的關鍵舉措。作為一項嶄新的政策工具，財政補貼合理與否直接決定著城鄉居保制度的成敗。

一、城鄉居保財政補貼政策的發生邏輯

從政府籌資責任的視角來考量，城鄉居保制度歷經財政補貼缺位到回歸的漸變過程。為厘清城鄉居保財政補貼的發生邏輯，筆者運用政策科學家Jhon W. Kingdon的多源流理論進行分析。Jhon W. Kingdon在有限理性和組織理論的基礎上提出了多源流理論，該理論主要解釋了模糊性條件下政策的選擇過程。④起初，Jhon W. Kingdon主要用該理論解釋健康政策和運輸政策，后來經過完善，該理論適用于模糊性條件下任何公共政策的發生和選擇過程。Jhon W. Kingdon認為，多源流分析框架包括問題源流、政策源流與政治源流三種，每一種源流均具有獨立的運行規則，當某一時間點三種源流匯合，政策制定者關注某一問題的機會便大大提高，一旦該問題納入議事日程，“政策之窗”（policy window）即開啟。⑤近年來，多源流理論由于在后現代公共政策過程分析中適用性較強，在闡釋公共政策選擇和變遷方面得到了廣泛應用。在修正和完善多源流理論的基礎上，一些國內學者嘗試在我國政治場景下運用多源流理論對政策選擇過程進行闡釋，發現其也適用對我國公共政策供給的分析。對于城鄉居保財政補貼這樣一項重要的公共政策，多源流理論在探究其發生邏輯方面具有較強的適用性和解釋力。

1.財政補貼發生的問題源流分析

問題源流主要關注在眾多的社會問題中為什么有一些問題被政府感知和重視并納入政府議程而其他問題被忽略的情況。⑥自古以來，養兒防老是我國農村居民應對老年風險的主要手段。然而，改革開放以來，市場經濟逐漸打破了養兒防老家庭代際的平衡。外出務工人員涌向城市，傳統孝道受到沖擊，土地保障功能弱化，農村老年人養老風險加劇。在此背景下，民政部開展了農村社會養老保險的試點工作（簡稱“老農保”）。遺憾的是，老農保的發展歷經波折，1999年國務院決定對其已有業務進行停頓整改。在集體補助有名無實和政府財政補貼缺失的情況下，老農保實際上已淪為一項自我儲蓄的制度。在農村居民收入低且波動性大、繳費能力不高、商業養老保險失靈的情況下，大多數學者認為社會養老保險的確立和發展急需政府的財政支持。⑦實踐中老農保的失敗讓社會各界意識到政府財政支持農村社會養老保險的重要性。由此，財政補貼農村社會養老保險的問題源流形成。

2.財政補貼發生的政策源流分析

在“原始的政策鮮湯”周圍“漂浮”著許多意見主張，這些意見主張主要由政府官員、智庫、學者等構成的政策共同體提出。⑧這些政策主張往往需要接受理論和現實的檢驗。老農保失敗后，政府和學界積極探索財政補貼型的農村社會養老保險制度，形成了豐富的財政補貼思想和補貼方案。楊翠迎通過調研發現財政補貼能夠大大增強農村居民參保的積極性。⑨部分學者認為財政補貼農村社會養老保險是國外農村社會養老保險制度確立和發展的基本經驗。⑩在借鑒國外財政補貼經驗的基礎上，一些學者還測算了我國財政補貼農村養老保險方案的可行性。B11與此同時，2007年我國勞動和社會保障部倡導各地嘗試建立農民參保補貼制度。特別是受2003年新農合“個人繳費+財政補貼”籌資模式的啟發，部分地方政府開始自發探索“個人繳費+地方政府補貼+集體補助”的籌資機制，其中大興、中山、寶雞等地區的財政補貼政策最具有代表性。各地實施的養老保險財政補貼方案為后期城鄉居保財政補貼政策的制定提供了寶貴的經驗。可以說，研究人員闡釋的財政補貼思想與地方政府實踐中探索的養老保險財政補貼方案形成了財政補貼農村社會養老保險的政策源流，為國家確立可行的財政補貼政策奠定了基礎。

3.財政補貼發生的政治源流分析

政黨的意識形態、民眾情緒與利益權衡是政治源流的三個關鍵組成部分。在我國，黨的執政理念自始至終貫穿于所有的政治活動，黨的路線方針和公共政策是貫徹落實其執政理念的重要形式。黨的十六屆六中全會提出“構建社會主義和諧社會”的重大決定，強調社會公平正義是保障社會和諧的基本條件。與機關事業單位工作人員和城鎮職工相比，絕大多數農村居民和部分城鎮居民被排除在養老保障體系之外，這顯然有失社會公平，有違和諧社會建設的目的。在工業反哺農業的背景下，財政補貼支持農村社會養老保險發展已成為和諧社會建設的必然要求。同時，國民情緒是一種民意的表達，而民意是公共政策的基礎。從老農保的具體實踐看，農村居民對老農保的認同度并不高，其主要原因在于養老金水平較低，部分參保者每月領取的養老金甚至僅有幾毛錢。B12在不強制參保的情況下，多數農村居民往往會拒絕參保。此外，老農保的停滯也給參保人帶來“一怕政策變，二怕不兌現”的制度信任危機。B13財政補貼支持養老保險成為提升參保人信心、增強農村居民制度認同度和信任度的重要舉措。因此，黨的執政意識形態和民眾情緒構成了財政補貼農村社會養老保險的政治源流。

綜上，當上述三個獨立的源流匯集在一起時，城鄉居保財政補貼“政策之窗”開啟。2009年，新農保試點的開展標志著以財政補貼為重要籌資來源的新型農村社會養老保險制度確立。城鄉居保財政補貼政策的實施也開啟了我國養老保障建設的新篇章。

二、城鄉居保財政補貼政策的發展態勢

2009年以來，我國城鄉居保財政補貼政策得到了長足的發展。這具體表現在財政補貼對象、財政補貼標準和規模、財政補貼籌資責任以及財政補貼責任分擔狀況等方面。

1.財政補貼對象數量逐年增加

城鄉居保財政補貼政策主要包括繳費補貼和基礎養老金補貼兩部分。從表1可知，自2009年開展新農保試點以來，各級政府財政補貼惠及的人口數量逐年增加。2009—2013年享受財政補貼的人口數量快速增加，2010年首次突破1億人，2014—2018年享受財政補貼的人口總體數量保持逐年穩步增加的態勢。歷經十余年的發展，享受繳費補貼和領取基礎養老金補貼的人口已基本穩定，城鄉居保制度基本上實現了“應保盡保”。值得關注的是，2009—2018年領取基礎養老金補貼的人口規模快速擴大。2009年領取基礎養老金補貼的人口為1556萬人，到2018年該群體的規模達到15898萬人，是2009年的10.3倍。同時，城鄉居保制度推行的前五年時間里，領取養老金待遇的老年人口占總參保人口的比重保持快速增長態勢，直到2015年該比重才逐漸趨于穩定，2015—2018年該比重基本在30%上下波動。可以預見，隨著人口老齡化的加劇，領取基礎養老金補貼的老年人口數量將持續增加。

2.財政補貼標準不斷提高，投入規模不斷擴大

從補貼標準來看，2009年以來財政支持的基礎養老金補貼和繳費補貼都呈現出剛性增長的態勢。2009年國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號，以下簡稱“2009年國發32號文”），規定農村居民的基礎養老金補貼標準為每人每月55元。在十余年的發展過程中，中央財政支持的基礎養老金補貼最低標準已經經歷過兩次調整：一是2014年7月該標準從每人每月55元提高至每人每月70元;二是2018年1月再次從每人每月70元的標準提高至每人每月88元。B14在繳費補貼標準方面，2009年國發32號文和2014年《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8號，以下簡稱“2014年國發8號文”）均就中央政府在繳費補貼方面的標準做出了指導性規定，要求繳費補貼最低標準不低于每人每年30元，地方政府可依據繳費檔次制定具體的補貼標準。從各地繳費補貼的實踐來看，全國各地繳費補貼標準普遍有所提高。

從財政補貼的投入規模來看，伴隨著城鄉居保財政補貼標準的提高和參保人口的增長，城鄉居保財政補貼的規模也呈現逐年擴大的態勢。2010—2013年，城鄉居保財政補貼呈現“爆炸式”的增長。2010年城鄉居保財政補貼僅為181.58億元，2011年財政補貼規模迅速擴大至797.50億元，2012年財政投入規模首次突破千億元，達到1267.96億元。2015年，財政補貼規模突破兩千億元，達到2043.99億元，比上一年度增加了近520億元，增幅為34.02%。2017年，財政投入規模達到2319.19億元，比上年度增加了227.10億元（見表2）。

3.財政補貼籌資責任不斷加大

財政補貼和居民保費收入是城鄉居保制度基金收入最重要的資金來源。財政補貼和居民保費收入占城鄉居保基金收入的比重可以衡量財政補貼籌資責任和居民繳費籌資責任的情況。從表2中可見，2010年城鄉居保財政補貼所占比重為39.22%，2011年該比重快速增加至59.43%，2012年達到63.53%，2015年增加至70.99%，2017年為69.45%。總體來看，雖然財政補貼占城鄉居保基金收入的比重在個別年份稍有回落，但整體上處于不斷攀升的狀態。相比財政補貼，城鄉居保保費收入比重除2010年超過財政補貼比重外，其后不斷走低，呈持續下降態勢。2010年，城鄉居保保費收入占基金總收入的比重為56.37%，超過財政補貼比重17.15個百分點;2011年，城鄉居保保費收入占比為36.16%，較上年下降20.21個百分點;2013年，城鄉居保保費收入占比首次跌破30%，為29.75%;2015年，該比重再創新低，為24.58%。2017年，保費收入比重盡管有所提高，達到24.84%，但仍未突破30%。可以看出，2010—2017年，財政補貼籌資責任不斷加大，財政補貼已成為城鄉居保制度基金收入最重要的來源。可以預見，在我國逐漸走向深度人口老齡化、養老金待遇剛性增長、城鄉居保個人繳費吸引力不足的背景下，城鄉居保公共財政投入的力度將會不斷加強，城鄉居保財政補貼的籌資責任也將持續加大。

4.財政補貼責任分擔形式多樣

從中央和地方政府財政補貼的責任分擔情況來看，中央政府主要負責“補出口”，即負擔中西部地區全額的基礎養老金最低標準補貼。針對東部地區，中央和地方按照1∶1的比例分擔基礎養老金最低標準補貼。地方政府主要負擔入口環節的繳費補貼，具體分擔方式主要由省級政府來決定，各省的財政補貼標準和財政補貼分擔情況也主要由省級政府根據實際情況自主裁量。從各省的實踐來看，省級政府往往沿用中央政府的做法，依據經驗逐級確定財政補貼分擔方式。同時，受城鄉居保統籌層次較低的影響，不同地區財政補貼“一地一策”現象較為普遍，財政補貼責任分擔在不同地區表現出較大的差異。從各地出臺的文件來看，各省財政補貼責任的分擔類型不盡相同。以繳費補貼責任為例，大致存在“一視同仁”型、“區別對待”型及“相機行事”型三類。B15采取“一視同仁”型的省份主要有河北、貴州、黑龍江、吉林、湖南、湖北等，如河北省和貴州省按照省、市、縣（市、區）1∶1∶1的比例分擔責任。“區別對待”型是省級政府根據所轄區經濟發展水平和財政實力的不同對繳費補貼做更加細致的責任劃分，盡可能體現所轄區的“橫向公平”。如重慶市充分考慮貧困區縣的財政實力，針對貧困區縣，市與區縣按照7∶3的比例承擔繳費補貼責任;對于經濟發展較好的主城區，市與區按照2∶8的比例分擔責任;對于其他地區，市與區縣各自負擔一半。福建省的做法是根據各地經濟發展水平和人口規模情況設置不同類型的補助方式，分別按80%、60%、40%、20%對縣（市、區）進行分檔補助。“相機行事”型是指部分省份在文件中尚未明確相應的省、市、縣財政補貼分擔比例的情況。

三、城鄉居保財政補貼政策的發展困境

為盡快實現城鄉居保制度的全覆蓋，中央和地方政府在財政支持城鄉居保方面均開展了積極的探索。在城鄉居保制度“先試點，再推廣”的改革推進中，財政補貼政策被賦予鮮明的試錯性特征。在城鄉居保制度建設初期，帶有政策實驗色彩的財政補貼政策具有合理性和必然性，財政補貼在吸引城鄉居民參保和保障制度試點推行方面取得了積極成效。但實踐中城鄉居保財政補貼也暴露出諸多問題，直接影響著城鄉居保制度的公平與有序發展。

1.財政補貼水平不均等

目前，城鄉居保財政補貼水平的“從富效應”比較明顯，主要表現為經濟較為發達地區的財政補貼水平較高。不論是絕對水平還是相對水平，中西部地區的財政補貼均明顯低于東部地區。從財政補貼的絕對水平來看，一方面，各省的基礎養老金補貼標準差距非常大。上海和北京的財政補貼標準遠高于其他地區。2018年，上海市的基礎養老金補貼高達每人每月930元，居全國首位;北京和天津的基礎養老金補貼分別為每人每月705元和295元。同期，內蒙古自治區和黑龍江省的基礎養老金補貼分別為每人每月128元和98元。B16另一方面，各省繳費補貼水平也存在較大差別。以同期選擇500元繳費檔次參保為準，上海市參保者可享受每人每年200元的繳費補貼，而河南省的補貼標準為每人每年60元B17，河南省參保者享受的繳費補貼不足上海的三分之一。可見，不同地區財政補貼不平衡的現象比較突出。從財政補貼的相對水平來看，各地區的基礎養老金替代率也參差不齊。2018年，上海市農村居民基礎養老金替代率最高，達到36.74%;同期，湖南省的替代率水平較低，為8.34%;上海市基礎養老金替代率水平是湖南省的4.40倍。從區域來看，2018年，中部地區基礎養老金替代率平均水平為9.02%，西部地區為13.54%，東部地區為13.99%。可見，缺乏頂層設計的“一地一策”財政補貼政策激發了“鞭打快牛”效應，產生了新的不公平問題。B18

2.財政補貼責任分擔不合理

2009年國發32號文和2014年國發8號文主要明確了中央政府和省級政府的財政補貼責任分工。然而，這兩個文件尚未明確省、市、縣財政補貼責任應如何分擔的問題。目前，人力資源和社會保障部與財政部尚未公開全國層面不同籌資主體的籌資份額，并且各級政府財政補貼責任分擔比例也不清晰。這往往會導致政府間財政籌資責任邊界模糊、籌資責任分擔不合理的情況。當前，多數省份采取“一刀切”的籌資責任分擔模式，這不僅會造成政府間的利益博弈，也會造成不同地區政府財政負擔的“苦樂不均”，影響財政補貼的可持續性。B192015年11月，中共中央、國務院做出了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》。在這一過程中，部分貧困地區基層政府出現了財政負擔較重的情況。以筆者調研的河南省某貧困縣為例，在省級政府、市級政府和縣級政府對該縣城鄉居保財政補貼的總額中，2017年縣級政府財政補貼所占比重為32%，明顯高于同期市級財政補貼的比重（25.3%）。顯然，縣級政府存在稅源少而財政事責比較重的問題。政府層級間財政補貼分擔不合理，勢必影響城鄉居保制度發展的可持續性。同時，如前所述，相比保費收入，財政補貼已是城鄉居保基金收入最重要的來源，這也使得城鄉居保制度看上去具有很強的福利保障特點。2009年以來，城鄉居保財政補貼占基金總收入的比重持續提高，這也進一步強化了城鄉居保制度的福利性，而保費收入的不斷下降又大大弱化了制度的社會保險性質。B20

3.財政補貼效能不充分

2009年以來，盡管各級政府持續加強城鄉居保財政投入，多次上調城鄉居保財政補貼標準，享受財政補貼的城鄉居民數量不斷增長，但當前城鄉居保養老金仍未能滿足參保者的生存需要。2012年，我國城鄉居保養老金待遇人均領取額為每人每月73.3元，2018年這一待遇提高至每人每月152.3元。B21從絕對數額看，城鄉居保養老金待遇水平一直以來低于城鎮低保標準和農村低保標準。這也即是說，現行以財政補貼資金為主的城鄉居保養老金待遇水平尚難以起到緩解貧困的作用，遑論達到2014年國發8號文提及的“保基本”的目標。同時，財政補貼也存在資源配置效率不高的問題。華中師范大學“城鄉統籌發展研究”課題組指出，新農保地方財政投入純技術效率緩慢下降，規模效率慢速上升，說明地方財政投入資金利用率逐年下降，且財政投入規模不足。B22可以說，2009年以來城鄉居保制度的發展過于依賴財政投入，而由于忽視財政補貼資金的績效評價，財政補貼投入和產出比出現效率惡化的態勢。城鄉居保財政補貼資金并未實現資源配置的帕累托最優。

4.財政補貼標準確定與調整機制不健全

目前，不論是中央政府負責的基礎養老金最低補貼，還是地方政府負擔的繳費補貼，其政策在補貼標準確定和調整方面均存在較強的隨意性。以基礎養老金補貼為例，為縮小城鄉居保與城鎮職工基本養老保險的待遇差距，讓城鄉居民共享經濟發展的成果，2014年基礎養老金最低標準調升至每人每月70元，2018年再次上調至每人每月88元。從補貼標準調整的情況看，基礎養老金最低標準大致為5年調整一次，財政補貼上調的額度分別為15元和18元。考量2009年以來基礎養老金財政補貼標準確定及調整的幅度和頻率，基礎養老金財政補貼標準的確定尚無科學的測算依據。譬如，補貼標準的確定究竟應根據城鄉居民的人均可支配收入還是參照物價水平尚無定論。同時，現行財政補貼標準的調整缺乏長效機制，補貼標準調整的隨意性較大，不利于參保者形成穩定的待遇增長預期。財政補貼缺乏科學確定和調整的辦法，顯然不利于城鄉居保制度“保基本”目標的實現。

四、城鄉居保財政補貼政策的發展走向

為數以億計的城鄉居民編織養老保障網是一項巨大的工程。在制度建設缺乏經驗的背景下，需要通過“摸著石頭過河”的試點方式對政策前景進行探索。B23政策試點是為實現特定的政策目標而尋找恰當的政策工具的過程。B24歷經十余年的探索，盡快走向成熟和定型是城鄉居保制度今后發展的目標，而這一目標的實現有賴于科學的財政補貼政策。

1.實現財政補貼水平的均等化

財政補貼是稀缺的公共資源。以稅收為支撐的城鄉居保財政補貼的主要功能在于實現公平，這主要體現在全國所有城鄉居民能夠享受基本均等的公共服務。這種公平并非城鄉居保財政補貼絕對數額的相等，而是財政補貼相對水平的一致。《貝弗里奇報告》認為，社會保險方案應遵循以下六個基本原則：基本生活待遇標準統一;繳費費率統一;行政管理職責統一;待遇標準適當;廣泛保障;分門別類，適合不同人群。B25其中，給付的保險待遇標準統一是社會保險方案的首要原則。為確保財政補貼的均等化，應率先統一城鄉居保財政補貼的計發方式，尤其是統一基礎養老金財政補貼的計發方式。目前，城鄉居保制度采取的是定額補貼方式。為確保基礎養老金的統一性，應將城鄉居保基礎養老金定額補貼方式變為比率補貼方式。基礎養老金財政補貼標準應根據各地城鄉居民人均可支配收入來確定。因我國各地經濟發展不均衡，各地消費水平也存在較大的差距，采取收入關聯型的統一比率財政補貼計發方式，不僅可以充分考慮到各地區收入水平與生活標準的差異，而且可以有效實現財政補貼的均等化。

2.確保財政補貼事責與財力相匹配

中央政府和地方政府財政補貼責任邊界模糊、財政責任分擔不合理是制約我國城鄉居保財政補貼政策順利實施的癥結之一。為解決政府間財政補貼責任分擔問題，應堅持財力和事責相匹配的原則，明確政府層級間的財政籌資責任。目前，中央政府和省級政府實施的財政補貼責任分擔政策主要采用“一刀切”模式，并未充分考慮各地的實際情況，導致部分地區財力和事責的失衡。因此，為改善財政責任分擔的不均衡狀態，中央政府在確定地方政府財政責任時要盡可能考慮不同省份的財政實力、城鄉居民人均可支配收入、人口老齡化等因素，結合上述指標設計詳細的財政責任分擔公式。同樣，省級政府也應在充分考慮所轄區市、縣政府差異的基礎上，設計差別化的財政責任分擔機制。需要強調的是，今后財政補貼要盡可能向基層政府特別是貧困地區的基層政府傾斜，通過差別化的財政補貼政策，穩步解決現行財政責任分擔機制帶來的失衡問題。

3.提升財政補貼資金的效能

在基本實現城鄉居保全覆蓋目標的背景下，各級政府要繼續加大財政補貼投入力度，不斷提高財政補貼標準，確保財政補貼能夠有效保障參保者的基本生存需要。與此同時，要逐步確立城鄉居保財政投入績效評價機制，及時有效地反饋財政補貼資金的運行效果。完善城鄉居保財政投入績效評價機制，一方面要確立財政補貼資金績效評價指標體系，自上而下地加強對各級財政補貼資金的年度考核，及時反饋財政補貼資金存在的問題;另一方面，要通過調研方式自下而上地考察參保居民對財政補貼標準和財政投入方式的認知度和滿意度，進而研判財政補貼在緩解養老風險方面的功效。只有構建健全的財政投入績效評價體系，才能及時發現財政補貼存在的問題，調整財政補貼政策，避免財政投入資金的流失或補貼資金的低效運轉，實現城鄉居保財政補貼資金的帕累托最優配置。

4.健全財政補貼標準確定與動態調整機制

2009年以來，帶有試錯性色彩的城鄉居保財政補貼政策已走過十余個年頭。在城鄉居保基本實現全覆蓋的背景下，當前應加強財政補貼政策的頂層設計。其中，健全財政補貼標準的確定與動態調整機制是實現財政補貼頂層設計的重要內容。一是建立財政補貼標準的測算機制。目前，城鄉居保制度屬于社會保險范疇，社會保險必須在精算平衡原則的指導下實現制度“保基本”的目標。因此，確定財政補貼標準必須充分考慮制度的目標、城鄉居民的人均可支配收入水平和物價水平等因素，綜合測算基礎養老金最低標準和繳費補貼標準。二是構建財政補貼標準的動態調整機制。財政補貼調整機制不僅能調動城鄉居民參保的積極性，而且能增強城鄉居民對政府和城鄉居保制度的信任度。為此，合理確定財政補貼標準并進行動態化調整是城鄉居保財政補貼政策走向制度化和規范化的關鍵舉措，更是保障城鄉居保制度持續和穩定的重要保障。

5.強化參保者的籌資責任

政府作為重要的籌資主體直接支持城鄉居保制度發展，這表明我國政府對保障民生和統籌城鄉發展的高度重視。實踐證明，財政補貼在城鄉居保制度快速推行中發揮著“中流砥柱”的作用。目前，財政補貼占城鄉居保基金的比重遠超保費收入。然而，過高的財政補貼無疑會帶來兩個問題：一是財政補貼的可持續性，二是個人繳費責任的弱化。基本養老保險是一項長期的保障計劃，需要立足長遠從而推動制度的持續發展。受經濟轉型、貿易保護主義、新冠肺炎疫情的多重影響，今后我國財政收入高速增長的態勢較難維系。而隨著時間的推移，我國人口老齡化形勢日趨嚴峻，政府財政在民生保障方面將面臨前所未有的壓力。考慮到未來的經濟狀況和人口結構的老化情況，除強化政府的財政補貼責任外，還需要強化個人的籌資責任，避免養老保險制度對政府財政的“綁架”。

注釋

①數據來源于《2020年人力資源和社會保障事業發展統計快報數據》，人力資源和社會保障部網站，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjsj/202101/W020210129342874646029.pdf，2021年1月29日。

②J. B. Williamson， L. Fang， E. Calvo. Rural Pension Reform in China：A Critical Analysis. Journal of Aging Studies， 2017， Vol.41， No.5， pp.67-74; 鄭功成：《中國新型社保制度建設的重要里程碑——論城鄉居民養老保險制度的建立與發展》，《中國社會保障》2016年第3期。

③國際勞工組織：《世界社會保障報告（2017—2019）》，華穎等譯，中國勞動社會保障出版社，2019年，第7頁;《國際社會保障協會第32屆全球大會召開》，人力資源和社會保障部網站，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201611/t20161115_259502.html，2016年11月15日。

④⑥⑧[美]保羅·A. 薩巴蒂爾：《政策過程理論》，彭宗超等譯，三聯書店，2004年，第92—97、97、98頁。

⑤John Kingdon. Agendas， Alternatives， and Public Policies. Boston：Little， Brown and Company， 1984， p.165.

⑦尚長風：《農村養老保險制度的財政學反思》，《南京大學學報》（哲學·人文科學·社會科學版）2004年第5期;李放、韓艷翠：《試論農村社會保障體系建設中的財政支持》，《農業現代化研究》2005年第1期。

⑨楊翠迎：《農村基本養老保險制度理論與政策研究》，浙江大學出版社，2007年，第113頁。

⑩楊娜：《國外農村社會養老保險制度對我國的啟示》，《哈爾濱市委黨校學報》2007年第6期;李軒紅：《國外農村養老保險制度對我國的啟示》，《東岳論叢》2010年第12期;宮曉霞、崔華泰、王洋：《財政支持農村社會養老保險制度可持續發展：國外經驗及其啟示》，《經濟社會體制比較》2015年第2期。

B11楊翠迎、米紅：《農村社會養老保險：基于有限財政責任理念的制度安排及政策構想》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2007年第3期。

B12蔡若愚：《“月領3毛”引發的新老農保之辨》，《中國經濟導報》2012年9月4日。

B13王思斌：《新農村建設需要關注農村福利制度建設》，《國家行政學院學報》2010年第1期。

B14《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，人力資源和社會保障部網站，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/shehuibaozhang/zcwj/yanglao/201405/t20140527_131029.html，2014年4月1日;《人力資源和社會保障部 財政部 關于2018年提高全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準的通知》，人力資源和社會保障部網站，http：//www.mohrss.gov.cn/gkml/zcfg/gfxwj/201805/t20180511_293808.html，2018年5月10日。

B15B19趙建國、海龍：《我國新農保財政補貼籌資責任分擔機制研究——基于公共服務橫向均等化的視角》，《宏觀經濟研究》2014年第7期。

B16B17B18海龍、尹海燕：《城鄉居民基本養老保險財政投入責任分擔機制研究》，中國財政經濟出版社，2020年，第185、78、185頁。

B20鄭秉文：《中國養老金發展報告2016——“第二支柱”年金制度全面深化改革》，經濟管理出版社，2016年，第87頁。

B21鄭秉文：《中國養老金報告2019——非繳費型養老金的中國道路與國際實踐》，經濟管理出版社，2019年，第71頁。

B22“城鄉統籌發展研究”課題組：《中國農村公共財政投入現狀與需求》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2015年第5期。

B23鄭文換：《地方試點與國家政策：以新農保為例》，《中國行政管理》2013年第2期。

B24趙慧：《政策試點的試驗機制：情境與策略》，《中國行政管理》2019年第1期。

B25[英]貝弗里奇：《貝弗里奇報告——社會保險和相關服務》，社會保險研究所譯，中國勞動社會保障出版社，2008年，第114頁。

責任編輯：海 玉

Abstract：Basic pension subsidy and payment subsidy are important innovations in the financing mechanism of basic pension insurance system for urban and rural residents in China. From the perspective of the development trend of the basic pension insurance system for urban and rural residents in China， financial subsidy has become a key measure to ensure the rapid development of the basic pension insurance system for urban and rural residents. However， in practice， there are still some disadvantages in the current financial subsidies of basic pension insurance for urban and rural residents， such as uneven subsidy level， unreasonable subsidy responsibility sharing， insufficient subsidy efficiency， imperfect subsidy standard determination and adjustment mechanism. In order to realize the efficient operation of the basic pension insurance system of urban and rural residents， we should strengthen the top-level design of financial subsidies， realize the equalization of financial subsidies， ensure that the financial subsidies are in line with financial resources， improve the efficiency of financial subsidies， improve the mechanism of determining financial subsidies standards and adjusting the state of motion， and properly strengthen the financing responsibilities of the insured.

Key words： basic pension insurance for urban and rural residents; basic pension subsidy; payment subsidy