我國農村土地流轉模式比較與轉型

杜焱　曠文倩　肖宇漩　吳倩

摘要：基于鄉村振興戰略的農村土地改革持續深化，各地就土地流轉模式展開有益探索。文章選取四種農村土地流轉的典型模式并對其特點進行梳理，并從農戶獲益程度、規?；恋匾厥褂贸潭?、推廣適用性和便利程度、可持續發展前景等四個角度進行比較分析。研究表明：“土地銀行+土地超市”流轉模式在國內應用的可行性與發展前景較其他模式更好，未來應持續跟進，加強推廣。

關鍵詞：鄉村振興;土地流轉模式;土地銀行+土地超市

一、引言

2017年召開的黨的十九大明確指出要“實施鄉村振興戰略”，且強調了農業是實施鄉村振興戰略的國民經濟基礎，而農村經濟是現代化經濟體系的重要組成部分，現代化農村經濟發展的重要目標是使有限的土地實現價值更大化和資源配置更合理化，解決“三農”問題。土地流轉作為農村產權制度和生產要素制度改革的根本內容，針對土地使用中出現的資源分散、撂荒等農村經濟發展難題，施行了多種應對模式，對解決“三農”問題、深入推進鄉村振興戰略意義重大。

進一步，農村土地流轉依托于不同的實踐土壤滋生了各種運作模式，典型模式有哪些？分別體現出怎樣的特點？這些模式之間基于不同角度比較結果如何？為回答以上問題，下文行文思路為：首先梳理現有的農村土地流轉典型模式分析其基本特征，其次立足不同的角度進行比較，最后根據總結的特點和比較的結果提出我國農村土地流轉未來選擇與當下對策。

二、目前我國農村土地流轉的典型模式及其特點

梳理國內探討土地流轉相關內容的文獻，關于土地流轉的基本概念，鄧大才（1999）認為土地流轉是在一定時期內，土地與不同業主的組合關系或者組合密度關系，與社會管理制度廣度和深度變化的進程。詹和平（2007）認為土地流轉就是農戶轉讓了土地使用權和土地使用方式。文華（2010）和蔣永穆等（2010）認為土地流轉是農戶將土地使用權以獲利為目的給到其他農戶或實體經濟組織，但是自己仍然保有土地的承包權利的行為。郭棟（2017）、張凡和葉紅兵（2018）認為土地流轉是立足于“三權分置”基礎上的土地經營權的合理流轉。關于土地流轉的主要模式，趙金龍、胡建和許月明（2011）認為常見的土地流轉模式包括土地股份合作制模式、土地市場模式、土地銀行模式、與反租倒包模式四種。孫曉一、徐勇和湯青（2016）認為黃土高原農地流轉模式可歸納為四種，分別是：農戶自發模式、農業合作社帶動模式、龍頭企業主導模式和政府引導模式。謝賢鑫和陳美球（2017）認為農用地流轉的典型模式包括農民自發主導模式、承包地股份合作模式、反租倒包模式和信托模式四種。宋宜農（2017）認為農用地流轉模式主要包括私人流轉模式（農地轉讓、出租）、政府主導模式（反租倒包、轉包）、市場導向模式（股田制、股份合作制）三類。

綜上所述，土地流轉意即土地使用權經營主體的更換，土地使用權轉移后的經營主體主要包括農戶、經濟實體和政府組織三類。以土地流轉后的經營主體為切入點，綜合文獻閱讀結果，下文擬選取土地互換、反租倒包、土地股份合作制、“土地銀行+土地超市” 四種土地流轉的典型模式展開比較。

（一）土地互換模式

土地互換模式是指農戶基于提升開展農業生產的便利程度，在農用地承包權保留的前提下，將農用地經營權與他人交換使用，而其自身行使與他人交換的土地承包經營權。作為經濟欠發達地區最先出現的土地流轉模式，這種模式下的交換雙方多為距離相距較近、來往較多的同鄉或親屬，以“一對一”形式開展，使流轉程序簡單快速，且因為互換是基于自愿原則，有利于流轉土地的后期經營，減少土地撂荒現象，改進農用地資源配置方式。但這種模式的固有缺陷也很明顯，第一是行為約束力受限程度低，缺乏流轉合同進行的土地互換行為，當不履約現象發生時，土地糾紛現象產生可能性會大幅度提升;第二是互換的土地流轉模式其行為能輻射的土地規模有限，于土地規?；洜I方面優勢不明顯。

（二）反租倒包模式

反租倒包模式是指以集體形式構建的經濟組織，以給定定額“租金”的形式集合農戶土地的經營權歸集體所有，在不改變土地用途的前提下對其進行投資開發和改善生產條件，之后再將已經改良的土地的經營權承包給有需要的個人或經濟組織。這種化零為整的土地流轉模式，對土地規模化經營作用顯著，與此同時，集體經濟組織的介入，為農戶收益提供了一定程度的社會保障。但是，因為反租和倒包過程中涉及到集體經濟組織這個“中間商”，倒包的土地價格一般高于租進的“成本”，在此過程中若部分集體經濟組織領導者自我要求不嚴格，就可以利用承包農戶和經營主體間的信息不對稱謀私利，損害農戶利益。

（三）土地股份合作制模式

土地股份合作制是指農戶將自己持有的土地的經營權作為“股份”，投資給集體經濟組織或商業公司，最后收益在扣除必要的集體積累后按照農戶自身持股比例進行分配。這種與其他行業的發展模式融合形成的新模式，本質上是為了取長補短，使農地產權主體更明晰、利益分配更合理、產業發展更集中、個體風險更微弱，可有效推進土地承包管理的制度化和規范化，促進農業增效、農民增收，進而促使勞動力人口由農業逐步轉移到非農產業，合理化勞動力資源配置。但這種模式如果按照股份合作制“一股一票”的原則進行集體經濟組織決策，在“股東”過多時會出現決策效率低和決策成本高的問題。且因為作為信息傳遞通道的集團組織內部成員職位和受教育程度的不同，可能產生溝通障礙，

（四）“土地銀行+土地超市”模式

“土地銀行+土地超市”模式，即農業資源經營專業合作組織將農戶抵押的農地進行再融資服務的同時，對農地進行統一包裝運作出租。這種多主體參與其中的土地流轉模式對于農戶利益保護、流轉效率提升、農村金融機制創新、農業產業全面升級意義重大。但因該模式正處于試點階段，其存在的問題也較為突出，第一是尚未有完善的政策規范，缺乏法律法規的控制和監督;第二是沒有明確的、統一的上級管理機構，使得農地在流轉過程中發生糾紛以后容易出現“問責難”問題;第三是“土地銀行”和“土地超市”兩種模式在集中土地、連片運營的過程中，對于土地存儲資金的劃分標準缺乏完善的價格評估機制，多為“一區一價”的劃價方式，欠缺對不同土地在土壤肥力、作物生長適宜度、土地升值空間等可能存在差異性的考慮。

三、我國目前農村土地流轉典型模式比較分析

觀察四種典型模式的特點，可知其各有千秋，為使各地在鄉村振興戰略背景下、在土地流轉過程中做出切合自身經濟、文化、環境等特點的最優模式選擇。本文通過參考《我國農用地流轉模式比較分析》一文中作者李書會對分析農用地流轉模式時的比較維度，再結合自身的研究觀點從農戶獲益程度、規?；恋匾厥褂贸潭取⑼茝V適用性和便利程度、可持續發展前景等四個角度對四種典型模式進行比較分析。

（一）農戶獲益程度比較

農戶從土地所得到的收益直接來源于農作物所產生的經濟價值，但是這中間也會存在付出的交易成本，因此從獲益的角度分析，如表1的幾個比較維度結果所示，從交易成本上看，土地互換模式是在農戶與農戶之間的土地流轉，其交易成本最低，但由于缺乏合同規范，收入穩定性低;通過反租倒包模式，農戶在獲得土地租金基礎上，將土地量化入股，村集體將流轉的土地反包給群眾代耕代種，后期的決策與農戶無關，是承包方自身決定的，這對農戶和承包方而言，雖然交易成本有所增加，但收入穩定性較高;土地股份合作制模式由農戶自愿入股，集體經濟組織取得出租收入后，對入股農戶按股分紅，且因為有合約保障，收入穩定性較高;“土地銀行+土地超市”模式是由政府組織充當“中間商”進行流轉，農戶交易成本低，但因為需要對農戶的土地“存款”現結，因此作為“中間商”的集團經濟組織成本會增加。而土地儲存價格由于是即存即結的，在存入“土地銀行”時農戶就能拿到“存款”，所以農戶收入穩定性高。

（二）規?；恋匾厥褂贸潭缺容^

規模化土地要素使用，最終目的是要通過對土地的合理規劃，實現土地的集中連片運營。如表2所示，從促進土地流轉功能和提高土地利用率來看，四種典型模式都具有積極作用，可優化土地資源配置，提高土地利用效率。從規模化經營實現程度來看，反租倒包模式、土地股份合作制及“土地銀行+土地超市”三種模式均能實現“適度”規模經營，使農用地得到有效利用的同時，有利于農業產業結構的調整。于此同時，互換模式雖然使用得當也可產生連片經營現象，但是因為互換涉及人數少，所以集中的程度并未達到規模化經營的要求。

（三）推廣適用性及便利程度比較

推廣適用性及便利程度決定了一定時期內土地流轉模式的普及難易程度。如表3所示，土地互換模式對于大多數農戶而言接受程度高，適用地區廣，但是互換模式多適用于同一個經濟集體的散戶之間，大規模的成片土地互換難度大。反租倒包模式適用于農業發展成熟和村集體有威信的地區，該模式需要“接租方”有帶動性和“承包方”有經濟運作能力，要同時實現兩者難度較大。土地股份合作制模式屢見不鮮，普及程度高，但其對土地確權要求高?！巴恋劂y行+土地超市”方興未艾，民眾認知度偏低，但通過試點地區的實踐可知，該模式因為組織者為地方政府，相關政策扶持力度大，民眾對該模式的信任度很高，有利于該模式后續推廣。

（四）可持續發展前景比較

土地產權是國家對農戶合法擁有土地的制度安排，土地確權有利于減少土地流轉時產生的邊界紛爭，與土地流轉模式的生命力及發展前景密不可分，而土地產權不明，會導致土地利用效率較低和土地資源配置不合理，并造成土地流轉中的外部經濟。基于土地產權清晰度視角對四種典型模式進行可持續發展的前景比較（見表4），土地互換模式是農戶間對已經劃分好承包經營權的土地進行互換，整個過程中參與人數少，所以產權界定明確，后期糾紛少，但不適用于土地規模化經營，與農業產業發展趨勢有悖;反租倒包和“土地銀行+土地超市”模式由于有村集體或政府參與組織，產權界定清晰，但反租倒包對改革地點土地質量的要求更高。土地股份合作制模式因為涉及自發組成的合作經濟組織和村集體，內部機構龐雜，可能導致權能不清晰，產生“機會主義”。

四、我國農村土地流轉模式的發展對策

聯系實際，國務院2018年出臺關于“實施鄉村振興戰略”意見，指出要就鄉村振興戰略的體制機制開展創新實踐，且還要深化農村金融體系改革，“土地銀行”作為新興的農村金融體系的重要環節，亟待發展。再綜合四個角度來看， “土地銀行+土地超市”模式在現有制度框架下有望成為主流模式?？偨Y前文，顧及 “土地銀行+土地超市”模式的存在的尚未有明確的政策規范、沒有統一的上級管理機構、欠缺對土地多樣性的考慮、國民認知度較低等缺陷，提出如下發展對策：

第一，政策支持，鼓勵流轉。土地作為農戶的“自信資本”，在當前農村社會保障制度不完善的前提下，只有保證了農戶的利益，取得農戶信任，才能提升農戶參與土地流轉的積極性和主動性。因此，一方面要建立并完善“土地銀行+土地超市”模式相關的社會保障制度，如：農業保險、農村福利、農業補助制度等;另一方面要建立健全信息公開化、服務透明化的土地流轉平臺，是土地流轉有法可依、有平臺可靠，祛除農戶“孤軍作戰”的安全感缺失痛點，使流轉土地信息多方共享，通過土地流轉的“一站式”服務，提升農戶的參與感和主人翁意識。

第二，因地制宜，有序流轉。根據地區土地資源優勢，考慮土地多樣化，對土地存儲價格制定細分的統一評估標準，再結合地區經濟發展趨勢，引導農村土地和山區林地集中發展，有序合理地轉移形成大規模發展、深度開發的農業產業園區。讓土地在農民手中流轉起來，使農戶生產經營活動向其他產業轉移，優化農村勞動力產業結構，走出“讓農民非農化”的新路子。

第三，注重宣傳，推動流轉。在深入推進“互聯網+農業”條件下，土地流轉過程中有必要充分融合傳統媒體和新媒體進行宣傳，向農戶們推廣“土地銀行+土地超市”的新土地流轉模式。可在鄉鎮街道、村民居委會、鄉村道路等人流量多的地方進行廣播宣傳和橫幅布置，用手機信息、電視新聞等方式向廣大群眾普及相關政策信息。通過多方面、深層次的宣傳，增加“土地銀行+土地超市”模式的國民認知度，增加模式落地的支持度。

參考文獻：

[1]鄧大才.試論農地產權雙重兩權分離[J].東方論壇（青島大學學報），1999（02）：3-5.

[2]詹和平.農村土地流轉問題實證研究綜述[J].安徽農業科學，2007（24）：7710-7711+7713.

[3]文華.我國農村土地流轉的制度演進、認識基礎與現實反思[J].理論月刊，2010（07）：174-176.

[4]蔣永穆，楊少壘，杜興端.土地承包經營權流轉的風險及其防范[J].福建論壇（人文社會科學版），2010（06）：4-8.

[5]郭棟.現階段我國農村土地流轉模式研究[D].太原：山西大學，2017.

[6]張凡，葉紅兵.“三權分置”背景下土地流轉的基礎模式與農業規?；洜I[J].河北工程大學學報（社會科學版），2018，35（01）：1-3.

[7]趙金龍，胡建，許月明.集體建設用地流轉政策分析[J].經濟體制改革，2011（05）：79-82.

[8]孫曉一，徐勇，湯青.黃土高原農村地區耕地流轉模式及效益分析—以寧夏原州區為例[J].水土保持研究，2016，23（03）：125-131.

[9]謝賢鑫，陳美球.農用地流轉的動力機制及典型模式初探[J].農村經濟與科技，2017，28（01）：38-40.

[10]宋宜農.新型城鎮化背景下我國農村土地流轉問題研究[J].經濟問題，2017（02）：63-67.

*本文為湖南省大學生創新創業訓練計劃項目“鄉村振興背景下‘土地銀行+土地超市流轉新模式研究（S201912651012）”階段性成果。

（作者單位：湖南工商大學）