農業產業準入負面清單制度的確立與展開

何欣蔚

摘要：當前我國農業面源污染嚴重，農業產業準入負面清單制度作為一項治理農業面源污染的創新性制度，法律并未作出規定?；谥醒胝咝晕募岢鰳嫿ㄞr業產業準入負面清單制度，其實質是以清單的形式禁止或限制不符合農業生態文明要求的農業產業，清單以外的農業產業則不受限制。農業面源污染防治因排污者、污染源無法確定導致其并不適用傳統的點源污染治理制度，農業產業準入負面清單制度的構建有其必要性。制度的確立，以相關政策和法律為依據，以“風險預防原則”為其正當性來源。制度的展開遵循“農業綠色發展”理念，明確清單入法模式、清單制定主體和程序及其實施機制，解決構建農業產業準入負面清單制度的基本問題。

關鍵詞：農業產業準入;負面清單;農業面源污染

一、農業產業準入負面清單是加強農業面源污染防治的創新性制度

（一）農業產業準入負面清單的實質

負面清單是在國際貿易領域最先開始適用的，是以清單的形式禁止或限制的外商投資者在本國的投資，其法理基礎是，“法無禁止即可為”。在農業產業領域，建立農業產業負面清單就是指根據不同區域的環境資源承載力、區域功能定位等等，以清單的方式列明區域內不符合農業綠色發展要求的產業，禁止或限制該農業產業活動，清單以外的農業產業則不受限制。

（二）建立農業產業準入負面清單的必要性

農業面源污染是指在農業生產活動過程中產生的污染物對水體造成的污染。與傳統點源污染相比，農業面源污染防治因其自身特性而面臨特殊困難，運用于工業污染防治的各種法律制度都無法很好地適用于農業面源污染防治中。

首先，污染源無法確定。農業面源污染物的高度分散性、排放污染物不穩定性等特點決定了對其進行監測及其困難，最終進入水體的農業污染物都來自于不同區域分散的單個污染點，當前技術根本無法確認污染物的來源與種類，因此以監測排入環境中的污染物數據為基礎建立的總量控制制度無法套用在農業面源污染防治中。

其次，排污者無法確定。農地家庭承包經營制度導致了農用地塊分散、農業產業規模小、農戶經營短期化等問題，對我國進行農業產業監管和農業面源污染治理造成了極大的困難。我國有8億農民，大家按照各自的方式自主進行農業生產經營活動，難以確定污染物的排放主體，每一農戶都是有可能是造成污染的責任主體。在污染者、污染源無法確定的情況下，制定一個確定的排污標準和接受人為的排污許可規制在理論上和實踐上都無法很好的實現。

綜上，從源頭對農業產業進行限制是最有效的控制農業面源污染的方式，無需確定具體的污染者和污染源，從根本上解決了農業面源污染防治的難題。雖然農業面源污染物的排放時間、空間、形態無法確定，但是農業產業活動的開展、農用化學品的施用就是污染的總源頭，用法律對農業產業進行規制，就可以達到控制污染的目的。所以，農業產業準入負面清單制度作為一種預防性的源頭控制措施，可以一定程度上解決點源治理制度對農業面源污染防治失靈問題，對農業面源污染治理具有重要作用。

二、農業產業準入負面清單制度確立的正當性分析

（一）政策依據：國家政策性文件

目前，我國對于建立農業產業準入負面清單高度重視，已經發布了相關的政策文件。2017年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》和生態環境部農業農村部的《農業農村污染治理攻堅戰行動計劃》中都強調建立農業產業準入負面清單制度。這些文件雖然不具有法律效力，但為農業產業準入負面清單的構建提供了明確的政策依據。

（二）法律原則依據：風險預防原則

農業產業準入負面清單制度入法，其正當性來源于環境法中的風險預防原則。風險預防原則就其內涵而言，不是對已經遭到破壞的生態環境作出事后補救，而是在生態環境有被污染和破壞的可能性時，就要事先預防性的采取措施對環境加以保護。農業面源污染由眾多分散、具體的小點源污染“聚合”而成，單個的點源污染物的釋放并不足以造成環境污染，一旦這些分散、微量排放的小污染點因各種原因組成一個污染面的時候，就會對環境造成不可逆的影響。以目前人類的科學技術發展水平，我們還無法對農業面源污染的產生、傳遞及其反應機制有全面的了解，使得我們難以及時發現農業活動帶給環境的損害，而當后果一旦發生，就已經無法救治。為了避免這種局面發生，在科學不確定性的情況下，如果某些農業活動可能對一些特殊區域（如自然保護區，飲用水保護地等）的環境造成威脅，就一定要采取預防性的限制和禁止措施，對污染源頭——農業種植活動進行預防性管理控制。

三、農業產業準入負面清單制度的構建與展開

（一）樹立農業綠色發展理念

我國生態文明建設中積極倡導綠色發展理念，但有關農業面源污染防治的一些單行法比如《農業法》是以農業發展為立法目的的，這不利于農業面源污染污染的防治以及農業產業準入負面清單的建立。農業綠色發展，既有“綠色”，也要“發展”。雖然負面清單制度的主要目的是保護環境，但農業面源污染防治與“三農”問題密切相關，而三農問題是我國民生發展的重中之重，不能一味追求環境保護而忽視農業的發展和農民的根本利益，需要處理好農業農村發展與生態環境保護之間的關系，以“綠色”的環境保護理念為切入點，全面統籌農業、農村發展目標，做到兩者相互促進。

（二）農業產業準入負面清單制度入法模式

農業產業準入負面清單制度作為農業面源污染防治的一項創新性制度，可以很好的解決農業資源環境監管難的問題，但是目前沒有相關法律條文對農業產業準入負面清單制度作出規定。因此，必須加快制定、修訂相關配套的法律、法規，為這項制度的制定與實施提供明確的法律法規依據。農業產業準入負面清單是一種提升農業農村環境監管能力的產業目錄，各地區需要根據自身環境承載力、農業發展狀況等制定符合其區域定位的限制和禁止發展的產業目錄，所以，并不適宜制定一部全國性的專門立法。立法模式應當是修訂省級地方規章，建立起農業產業準入負面清單制度，為縣級政府制定農業產業負面清單目錄的規范性文件提供上位法依據。

（三）農業產業準入負面制度制定主體與程序

首先，需要明確該制度的構建主體?？紤]到農業產業準入負面清單的制定要以區域農業資源承載力、生態環境容量、功能定位等為基礎，要避免對不同區域制定“一刀切”的清單，也不能出現類似區域的“不一致”的情況。所以清單的制定應在省級行政機關統一領導下，以縣為制定主體。第一，各縣可以根據各自轄區內的農業發展狀況、環境承載力、區域功能定位等因素因地制宜地擬定禁止和限制發展產業目錄。第二，省級行政機關負責統籌審核各縣制定的農業產業準入負面清單，并按照國家政策的對清單進行修改完善。這不僅有利于協調各縣在制定過程中因利益分配不均的矛盾，還可以起到指導作用。

其次，要嚴格農業產業準入負面清單的制定程序。第一，科學評估區域環境質量。對生態環境進行系統性、科學性的調查和評估是制定農業產業準入負面清單的基礎。以縣為單位，對該區域的環境承載力、自然資源現狀、不同的農業產業對生態環境的影響等進行調查，在綜合平衡的基礎上作出科學的評估后，編制納入農業產業準入負面清單的限制類產業以及禁止類產業。第二，強化公眾參與。農業產業準入負面清單的實施，實質上就是是禁止或限制了農民在其承包經營的農村土地上的農業生產活動，已經觸及到了農民的切實利益，保障農民的環境知情權和決策參與權，不僅是環境保護的需要，同時也可以更好地體現環境民主，提高農民對農業產業負面清單制度的接受度。省級相關部門在統籌審核負面清單時可以通過各種形式廣泛征求農民群體和相關專業人士以及公眾對負面清單的意見，在作出最終決策時予以充分考慮，不采納要說明理由并反饋給公眾。

（四）農業產業準入負面清單制度實施機制

1. 政府部門協同聯動機制

農業產業準入負面清單作為一種農業農村環境的監管措施，在其實施過程中，不可避免涉及到農業部、生態環境主管部門的職能交叉問題。實踐中，農業部負責主管農牧業的生產以及農業投入品的生產和施用管理，主要目標是促進農業發展，往往會忽視環境保護，而生態環境主管部門對于農業面源污染防治又起不到直接的控制作用。為了避免這種“誰都可以管，誰都可以不管”的局面，應當明確生態環境部門為實施主管部門，加強對農業產業準入負面清單實施工作的指導、監督和綜合管理;農業部有義務配合生態環境部門履行職責。另外，農業面源污染通常以湖泊、流域等為單位跨行政區域發生，需要相關地方政府聯合行動才能保障農業產業負面清單的順利實施。因此，需要構建一個生態環境部為主、農業部/地方政府之間協同聯動的實施機制。

2. 農業產業準入負面清單制度補償機制

對于農民群體來說，農業生產活動帶來的收益是他們生存的根基，在農業生產活動中他們也是理性的經濟人，在實施某一農業生產行為時只考慮自己能否最大化實現預期經濟利益。政府的執行農業產業準入負面清單的時候，是否能得到農民的配合取決于，他們是否能獲得資金、補貼等額外收益。中央政府以及各地方政府可以對被限制或禁止從事農業生產活動的主體給予財政撥款、補貼或依據政策進行各種扶持。

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（作者單位：昆明理工大學）