對廣西自治區(qū)本級國有企事業(yè)單位土地資產(chǎn)管理工作的思考

● 曾建明,鄧昀松,陸新慧

隨著社會發(fā)展和時代要求以及國家層面相關(guān)政策的更新，自治區(qū)本級國有土地管理機制在運作過程中呈現(xiàn)出一些亟需解決的新問題，如家底不清、所有者權(quán)益保障不足、資源資產(chǎn)盤活利用效益不高、現(xiàn)行機制體制需要完善等。研究小組通過研究自治區(qū)本級國有企事業(yè)單位土地資產(chǎn)管理階段成果，分析存在問題，就如何加強和完善自治區(qū)本級國有土地處置管理和使用等相關(guān)問題進行初探。

一、自治區(qū)本級國有企事業(yè)單位土地資產(chǎn)概況和管理成效

經(jīng)調(diào)查摸底，自治區(qū)本級國有企事業(yè)單位土地面積共62.87 萬公頃。其中，林業(yè)系統(tǒng)41.09 萬公頃，占總面積的65.36 %；農(nóng)墾集團13.48 萬公頃，占總面積的21.46 %；交通投資集團3.376 萬公頃，占總面積的5.37 %；監(jiān)獄系統(tǒng)2.278 7 萬公頃，占總面積的3.62 %；其他企事業(yè)單位用地2.633 萬公頃，占總面積的4.18 %。從確權(quán)登記情況來看，已登記發(fā)證面積52.34 萬公頃，占總面積的83.26 %；未登記發(fā)證面積10.525 萬公頃，占總面積的16.74 %。

近年來，廣西細化了自治區(qū)本級國有土地規(guī)劃、處置、收益、出租和抵押等程序和規(guī)定，根據(jù)各企事業(yè)單位改革需求，同步推進了國有土地資產(chǎn)處置和收儲盤活工作，基本實現(xiàn)了自治區(qū)本級國有土地管理制度常態(tài)化、處置行為規(guī)范化，使自治區(qū)土地資源實現(xiàn)從“資產(chǎn)”到“資本”的轉(zhuǎn)化，管理成效顯著。一是實現(xiàn)了集中統(tǒng)一管理，規(guī)范了土地處置行為；二是有效盤活了自治區(qū)本級國有土地，顯化了土地價值，為廣西發(fā)展提供了資金和用地保障，為全區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展做出了貢獻；三是探索合作開展區(qū)、縣合作收儲新模式，助力了扶貧攻堅事業(yè)，有效促進了縣域經(jīng)濟發(fā)展；四是通過收儲盤活和綜合開發(fā)，提升了城市建設(shè)水平和提高了人居環(huán)境質(zhì)量，助推了生態(tài)文明建設(shè)。

二、存在問題

（一）土地資源家底不清

一是權(quán)屬不明，登記不及時。部分企事業(yè)單位因材料缺失、土地糾紛等問題，導(dǎo)致土地權(quán)屬不明。同時“重建設(shè)、輕管理”的現(xiàn)象較為普遍，因單位改制、重組等原因，土地資產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證率較低。經(jīng)統(tǒng)計，截至2020 年10 月底，全區(qū)本級國有土地中因糾紛導(dǎo)致土地權(quán)屬難以圈定的土地約1.255 萬公頃，高速公路確權(quán)登記率只有19.12 %，鐵路確權(quán)登記率只有38.34 %。二是信息化管理覆蓋不全。因數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一、信息化管理參差不齊等原因，自治區(qū)本級國有土地尚未實現(xiàn)信息化全面覆蓋。目前廣西自然資源廳掌握的自治區(qū)本級國有土地矢量數(shù)據(jù)只占總面積的63.45 %。

（二）所有者權(quán)益難以得到保障

邊界范圍不清晰、確權(quán)依據(jù)不充分等，致使自治區(qū)本級國有土地侵占問題突出，所有者權(quán)益得不到保障。同時，部分單位因未批先用、擅自合作開發(fā)、對外低價出租等原因存在土地經(jīng)營管理粗放問題，導(dǎo)致土地使用效益過低，土地收回難度大，所有者權(quán)益難以保障。

（三）資源資產(chǎn)管理機制及相關(guān)法規(guī)政策亟待完善

一是土地儲備資金來源單一。目前土地儲備貸款、發(fā)行土地儲備專項債券等已不符合現(xiàn)行的國家政策要求，土地儲備工作的資金來源渠道狹窄導(dǎo)致收儲工作進度緩慢，亟需研究、修訂和完善相關(guān)拓寬土地儲備資金來源的政策。二是部分資源資產(chǎn)盤活政策缺失。如2017 年以來南寧市國有建設(shè)用地使用權(quán)“招拍掛”公開出讓采用“限房價、限地價、競產(chǎn)權(quán)移交房”等競價方式，部分位于南寧市范圍內(nèi)的自治區(qū)本級儲備地塊出讓程序涉及到“競產(chǎn)權(quán)移交房”方式競價環(huán)節(jié)，在處置競配產(chǎn)權(quán)移交住房時缺乏配套細化政策。產(chǎn)權(quán)移交住房是土地出讓金的一種表現(xiàn)形式，但產(chǎn)權(quán)移交過程中所涉及的稅負負擔(dān)、驗收移交、不動產(chǎn)權(quán)證辦理等規(guī)定尚未明確，導(dǎo)致歸屬于自治區(qū)本級的產(chǎn)權(quán)移交住房無法及時處置。三是現(xiàn)行政策存在盲區(qū)。如補交出讓金和先租后讓方式處置自治區(qū)本級土地的流程和收益分配沒有具體明確。

（四）節(jié)約集約用地意識不強，資源資產(chǎn)盤活利用效益不高

一是部分單位對節(jié)約集約用地重視不夠，土地利用率和單位土地投資強度偏低，土地效益難以發(fā)揮。二是土地和林業(yè)資源盤活利用缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，部分林地資源資產(chǎn)評估經(jīng)濟價值偏低，部分國有用地存在租金過低、租期過長的現(xiàn)象。如位于自治區(qū)本級七坡林場儲備項目的廣運加油站用地，出租給公司經(jīng)營，租期長達20 年，現(xiàn)加油站經(jīng)營公司提出1 億元補償，否則不予配合收儲盤活，工作處于僵持狀態(tài)；又如廣西鹽業(yè)公司自治區(qū)本級收儲項目，其用地上的房產(chǎn)現(xiàn)已全部對外租給8 家公司經(jīng)營，租期長達7 年且未到期，解除租約存在困難，部分承租方2020 年剛簽訂租約且已完成裝修，面臨高額賠償?shù)膯栴}，嚴重影響收儲供應(yīng)。

三、建 議

（一）加強資源資產(chǎn)管理確權(quán)意識，形成土地資產(chǎn)“一本賬”

為摸清土地資源資產(chǎn)家底，調(diào)動市、縣政府和區(qū)直相關(guān)部門的積極性，增強資源資產(chǎn)管理確權(quán)意識，形成多部門聯(lián)動機制，明確職責(zé)分工，限期完成調(diào)查摸底工作。建議由自治區(qū)人民政府組織，市、縣政府牽頭，區(qū)直相關(guān)部門配合，采取集中統(tǒng)一收集資料憑證，分類處理登記方式進行全面統(tǒng)計排查和登記造冊；繪制自治區(qū)本級國有土地資產(chǎn)管理“一張圖”，建立“一本賬”，實行地塊名錄制管理并對地塊變動情況進行矢量數(shù)據(jù)動態(tài)更新，定期匯總，形成圖、賬實相符的系統(tǒng)性基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（二）維護所有者權(quán)益

一是針對存在糾紛的土地，建議自治區(qū)人民政府組織市、縣人民政府及廣西自然資源廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、司法廳（監(jiān)獄管理局）、林業(yè)局及廣西農(nóng)墾集團等有關(guān)單位成立聯(lián)合調(diào)處工作領(lǐng)導(dǎo)小組，集中開展土地糾紛調(diào)處，加大土地糾紛調(diào)處力度，通過全面摸清土地糾紛原因、確定糾紛邊界、劃分糾紛類型等前期工作后，制定分類調(diào)處方案，客觀公正實施調(diào)處，有效維護土地所有者權(quán)益。二是針對部分單位存在土地經(jīng)營管理粗放的問題，建議自治區(qū)人民政府組織廣西自然資源廳、財政廳、國資委等單位共同牽頭研究制定自治區(qū)本級國有土地對外出租管理政策，從程序、租金、租期、收回、歷史遺留問題解決等方面規(guī)范自治區(qū)本級國有土地對外出租管理程序。同時，要求原土地出租單位進一步完善土地租賃手續(xù)，按照新的政策規(guī)定限期簽訂土地出租補充協(xié)議，補充明確租金標(biāo)準(zhǔn)、出租時間、土地用途、退出和解約條款等約定，達到進一步規(guī)范土地處置行為，提高土地資源利用效率和效益。

（三）完善資源資產(chǎn)管理機制及相關(guān)法規(guī)制度

一是建議廣西自然資源廳牽頭，協(xié)同廣西財政廳研究拓寬土地儲備資金來源的相關(guān)制度，探索自治區(qū)本級國有企業(yè)參與自治區(qū)本級土地收儲資金籌措和土地收儲利益分配政策等相關(guān)文件制定，建立多元化保障土地儲備資金的有效機制，做好保障盤活資產(chǎn)資源。二是建議自治區(qū)人民政府組織廣西自然資源廳、財政廳、機關(guān)事務(wù)管理局、稅務(wù)局等單位共同研究制定自治區(qū)本級競配產(chǎn)權(quán)移交房接收處置管理工作方案和細則。三是完善現(xiàn)有管理機制體制，填補政策盲區(qū)。進一步完善自治區(qū)本級土地處置流程和收益分配機制，提高各有關(guān)部門管理和處置自治區(qū)本級國有土地的積極性。如明確舊城改造等補交出讓金和先租后讓方式處置本級土地的流程和收益分配方案等。四是加快推進《廣西壯族自治區(qū)實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》和《廣西壯族自治區(qū)本級土地儲備管理辦法》修訂工作，進一步規(guī)范自治區(qū)本級國有土地管理和收儲盤活工作，加強對自治區(qū)本級國有土地的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一開發(fā)和統(tǒng)一供應(yīng)，理順各權(quán)益主體的利益關(guān)系，有效促進城市統(tǒng)籌發(fā)展，保障自治區(qū)本級利益，實現(xiàn)創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展、多方共贏。

（四）提高土地節(jié)約集約利用水平和資源資產(chǎn)利用效益

各級人民政府及相關(guān)部門應(yīng)進一步樹立節(jié)約集約用地意識，根據(jù)改革方向和任務(wù)，摸清自治區(qū)本級國有土地家底，統(tǒng)籌考慮自治區(qū)本級國有土地空間規(guī)劃編制，按照“宜商則商、宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)”的原則編制新一輪國土空間規(guī)劃。同時，各級人民政府及相關(guān)部門應(yīng)積極分類落實自治區(qū)本級國有土地管理和使用。一是加快核實已供商住和工業(yè)用途土地，按照出讓合同約定的開竣工時間、建設(shè)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、投資強度、投資產(chǎn)值、完成時限等進行檢查和督促，在杜絕已供土地閑置的同時加大低效用地盤活力度，確保已供土地使用達到預(yù)期效果。二是按照節(jié)約集約用地要求出臺商住和工業(yè)用途土地供地政策，嚴格土地投資要素約定和審查，確保土地競得人“拿得下、做得成、達成效”。三是對宜農(nóng)用地，應(yīng)提前做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，引進農(nóng)業(yè)、林業(yè)種植大戶，開展訂單式農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)，拉長產(chǎn)業(yè)鏈，增大農(nóng)業(yè)用地的畝均產(chǎn)值，提高農(nóng)業(yè)用地的使用效益。

＜＜＜劉昊/攝