完善政府信息公開制度的路徑選擇

李亞敏 伍早金

摘 要：政府信息公開在應對突發公共衛生事件時起著重要作用。汶川地震后，我國政府信息公開的法制化建設在不斷發展完善，問責機制也有所發展。在突發公共衛生事件的視角下，完善我國政府信息公開制度應當健全相關的法律法規以及配套政策，建立更加全面的預警機制，加強正確的輿論引導，同時充分利用人工智能，搭建大數據信息平臺，從而創建更加透明的服務型政府、數字化政府。

關鍵詞：突發事件;公共衛生事件;政府信息公開;路徑選擇

2020年年初，新冠肺炎疫情暴發，政府快速向社會大眾披露真實的信息，在這次突發的新冠肺炎疫情中，為維護社會的穩定起到了巨大作用。應當充分發揮政府信息公開制度的作用，只有準確、及時、誠實地向社會公眾公開其掌握的相關疫情信息，穩定人心，防止謠言擴散，消除公眾的恐懼和不安心理，才能更好地維護社會秩序和穩定，有效化解政府的信用危機[1]。

一、突發公共衛生事件與政府信息公開的內涵

（一）突發公共衛生事件的內涵

在國際社會上，到目前為止尚未有一個統一的定義用來表示突發公共事件，一般情況下常用“emergency”或者“public emergency”這兩個詞語來表示。參看《中華人民共和國突發事件應對法》一法，可以得知該法中對突發事件這一概念進行了比較明晰的定義。①從中可以看出，突發公共事件指的是那些無論是發展過程或是發展結果都具有極大的不確定性的緊急狀況和危機，很難預料和防范，且發生這樣的事件常常會波及社會公眾的生產和生活，進而造成社會秩序的動蕩。

從本次新冠肺炎疫情的傳播速度與傳播范圍可以看出，突發公共衛生事件具有復雜性和擴散性，隨著現代社會流動性的不斷增強，其不良后果常常會越過廣闊的地理邊界和區域，進而對多樣化的主體產生影響[2]，在對社會經濟造成全方位的不利影響的同時，更是對國家治理體系與治理能力的一大考驗。

（二）政府信息公開的內涵

一旦發生突發公共衛生事件，每一位民眾隨即成為突發公共衛生事件的利益關系人甚至當事人，隨之而來的便是圍繞著這一事件蜂擁而至的各種信息，使得信息瞬間最大化[3]，這些信息為社會公眾所密切關注，并在很大程度上引導著輿論方向，因此這些信息的準確性與真偽辨別，公開的是否恰當和及時，是對政府決策力以及把控力的巨大挑戰，亦在一定程度上決定了多元化主體能否協同處理突發公共衛生事件，以及能否獲得成功的一個至關重要的因素。

《政府信息公開理論與實踐》一書中對政府信息公開進行明確定義。②一般而言，在突發公共衛生事件中，由于政府自身所特有的性質，政府在公共信息的收集與管控中居于優勢地位，其手中常常持有大量且相對權威的公共信息，③相對于其他的媒體平臺，政府發布的信息最具有說服力，能夠引導輿論走向，打破不實謠言，消除社會恐慌，維護社會安定。

二、突發公共衛生事件中政府信息公開的意義

2019年5月15日正式施行《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱新條例）。在新條例中塑造了以“公開為常態、不公開為例外”的全新的制度環境，為進一步完善政府信息公開保駕護航。

（一）有利于保障公眾知情權

保障公眾知情權①的有效舉措之一便是突發公共衛生事件中的政府信息公開，信息公開制度最基本的價值也通過這一舉措完美體現出來。迅速地對信息進行充分公開，有助于還原突發事件的來龍去脈，盡快幫助公眾了解真相，從而使社會公眾不至于陷入無端的恐慌，為政府采取有效的應對措施爭取時間，盡快穩定住民眾的不安情緒，恢復社會秩序。

（二）有助于構建服務型政府

公共衛生事件的發生往往出乎意料，政府及時有效地公開信息有助于政府在發生公共衛生事件時采取行動，占據主動權。這反映出我國正向建立透明、高效、民主的服務型政府邁進，幫助政府在人民群眾中樹立權威和信譽。

（三）有利于控制不良影響

從某種意義而言，政府若將信息封鎖或信息公開遲滯，使得一些為博取關注度的營銷號肆意而為，傳播虛假消息，導致公眾產生恐慌甚至做出一些不當舉動，從而會令事態越發不受控制。政府及時有效地公開信息可以減少緊急情況的流言和謠言，并將其負面影響降到最低。

（四）有利于為其他國家提供有益借鑒

在全球化時代的大背景下，信息不再局限于一個特定的國家，而是一種共同的普遍資源。與此同時，全球化也加劇了風險的多樣化，突發公共衛生事件可能在短期內成為全球性風險。本次突發新冠肺炎疫情，我國最早發現，并在黨中央的正確領導下，及時采取各項有效的防疫措施，為其他國家提供了良好的防控范本，同時也為其他國家提高防范意識做出巨大貢獻。政府將信息進行公開與共享是各國政府在全球化面前必須面對并認真對待的一項承諾，也為應對突發事件時在全球范圍內進行交流和協作提供了有價值的信息資源[4]。

三、我國突發公共衛生事件中政府信息公開的現狀

（一）信息公開的法制化建設不斷完善

目前，我國已經通過多部法律法規。②信息公開的法制化取得長足進步。這些法律法規明確表示，為了應對一些緊急情況，有必要建立起區域應急響應機制和信息披露機制，以防止和減輕突發公共衛生事件造成的損害。

（二）對真實情況及時通報

汶川地震后中國政府的信息披露水平顯著提高。③政府在各種緊急情況中為公眾提供了最新的相關信息，各級領導快速到達現場了解情況，媒體立即對突發事件進行監督報道。政府和媒體在面對突發公共衛生事件時采取的各種有效措施，表明我國在緊急情況下獲取并發布信息方面取得了長足的進步。

（三）實行政府信息瞞報問責制

關于有選擇性地上報信息和某些政府官員在緊急情況下不予披露的問題，近年來，我國政府制定了相關懲罰制度，④以確保信息披露的透明度、準確性和及時性。

四、我國突發公共衛生事件中政府信息公開存在的不足

（一）信息公開不符合公眾需求

當發生突發公共衛生事件時，政府不能立即確認大多數信息的準確性，必須首先避免信息外流，并保持緘默，直到緊急情況的態勢明朗。突發公共衛生事件發生過后，公眾希望及時獲得全面準確的信息，而政府機構發布的信息可能無法滿足公眾的需求。此外，發生緊急情況后，各個政府部門與各個專門機構之間缺乏恰當的溝通與協調，可能導致信息披露的不準確而誤導公眾。

（二）忽視信息的時效性

信息具有時效性，在不少地方政府的工作人員持有較為保守的信息公開觀念，將一些本應及時公布的信息或者是可能會造成公眾恐慌的敏感內容看作是需要保密的內容，不向社會公眾公開。因此每當突發公共事件發生后，政府總是想等到突發事件發生的趨勢更加清晰時，再統一將事情發生的原因、經過和產生的后果告知給廣大人民群眾，但如果不及時發布信息，不僅會擾亂公共秩序，導致謠言不斷，甚至引起非常嚴重的社會恐慌。

（三）職責劃分不清、監督問責機制不完善

目前，我國政府機構在發布信息時所擔責任的相關規定尚模糊。因此，如果政府在突發公共衛生事件發生之后公開信息出現紕漏，各個部門通常會回避其職責，出現問責困難的不良后果。政府信息公開制度面臨三個挑戰：⑤“更新不及時”“公開渠道單一”以及“公開的信息群眾不關注、群眾關注的信息不公開”。導致出現這種問題的原因之一便是監督問責機制還不完善，無問責則無執行力。

五、完善我國突發公共衛生事件中政府信息公開制度的路徑選擇

（一）建立健全與政府信息公開相關的法律和制度

為了確保政府在緊急情況下快速準確地進行信息披露，最行之有效的方法便是將政府的信息公開行為放置于制度的規束下。通過完善的法律法規和制度保障，保證政府信息公開的健康和有序。

1.完善相關的法律法規

我國現行的一些法律和行政法規之間存在著一些沖突，①《政府信息公開條例》法律層級低于《檔案法》和《保密法》，一定程度上對信息公開制度的推行起到了反向作用。國家可以通過修改《保密法》中部分與政府信息公開制度的內涵矛盾沖突之處的條款，或者提升《政府信息公開條例》的法律層級，變為《政府信息公開法》[5]，確保政府更好地進行信息公開，滿足人民對信息的需求，構建陽光透明的服務型政府。

2.健全配套政策，推進透明決策

為了確保公眾參與和民主決策，政府需要使信息和結果的公開過程在人民面前更加透明。為了達成這一目標，有必要建立配套制度，譬如，重大事件聽證制度的持續改進和發展，完善修訂《突發事件應對法》，對新聞發言人制度進行詳細規定，逐漸培養職業化的突發公共衛生事件信息發布隊伍，從根本上解決信息發布失真、拖延等問題，從根本上提高政府的決策能力。

（二）建立健全的突發公共衛生事件預警機制

政府對突發公共衛生事件進行信息披露的目的是告知公眾事件發生的情況和趨勢，并減少因公開遲滯而造成的生命和財產損失。在突發公共衛生事件的不利后果蔓延之前，政府需要盡可能全面地匯集有關信息，為預防和預警工作做好充足準備，進一步完善疫情預警機制，按照底線思維的原則處理預警問題[6]。

1.完善突發公共衛生事件的信息收集

權威信息的收集和分類在突發公共衛生事件的信息管理中舉足輕重，只有及時收集真實的信息，政府才能提供更精準的預警，減輕緊急情況產生的不利影響。但是為了達到良好的預測結果，不僅需要政府本身的努力，而且還需要各個測試機構、情報機構以及專業團體的團結合作，及時、準確和客觀地進行實際監控與分析報告。

2.完善突發公共事件的評估機制

對收集匯總的信息進行客觀有效的判斷分析是信息評估的重要作用，依據初步評估結果對各種可能性進行科學判斷，防止虛假信息誤導公眾，引發社會恐慌，影響社會秩序。

（三）加強輿論引導，保證信息真實準確

除行政權、司法權、立法權外，還存在著“第四種權力”對社會產生影響，即新聞媒體。在政府信息公開中，新聞媒體起著越來越重要的作用，只有更好地發揮新聞媒體的作用，才能夠使信息最大限度地發揮其服務社會公眾的效用。因此主流媒體應加強輿論引導，及時發布權威信息，安定人們恐慌心理。

（四）充分利用人工智能，搭建大數據信息平臺

積極搭建大數據信息平臺，提高信息的捕捉能力[7]，輔助政府信息公開制度的完善。新時代人工智能滲透進社會治理的方方面面，是應急管理預防工作的重要支撐，尤其是大數據技術，既能高效收集信息，又能自動對信息進行處理與分析，最大限度地降低人為偏差產生的可能性。大數據信息平臺一旦發覺安全隱患，便會自動生成數據分析報告，以便于相關工作人員根據報告制定解決方案，為應急預防工作提供依據。在新冠肺炎疫情的防控過程中，很多地方政府積極運用人工智能和大數據，有效助力“數字政府”在疫情聯防聯控中的精準施策[8]。

六、結語

信息公開是各國政府應對突發事件最重要的策略和機制，也是我國建立透明、民主的服務型政府必須遵循的原則[4]，完善好政府信息公開制度才能進一步增強民眾對政府的信任感，實現官與民之間的良性互動。恐懼源于未知，只有官方及時披露信息，減少由于信息不對稱帶來的恐慌，才是對全民最好的動員和警示。新條例將信息的巨大服務作用發揮到極致，為進一步提升透明政府、法治政府建設水平保駕護航[9]。

參考文獻：

[1]蔡蕓蔓.從新冠肺炎疫情事件論我國政府信息公開制度中的政府責任[J].廣州社會主義學院學報，2020（2）.

[2]田玉麒，張賢明.突發公共衛生事件協同治理的生成邏輯與實踐機理[J].福建師范大學學報（哲學社會科學版），2020（4）.

[3]黎萬和，李克龍.社會穩定視角下突發公共事件信息公開研究[J].湖南社會科學，2013（3）.

[4]馬荔，李欲曉.非常規突發事件中政府信息公開機制研究[J].生產力研究，2010（6）.

[5]劉曉花，李建.試論突發公共事件中的政府信息公開[J].中國行政管理，2019（5）.

[6]趙路.加強我國公共衛生管理的若干建議[J].中國科學院院報，2020（2）.

[7]郭宏彬.人工智能助升應急管理水平[J].人民論壇，2019（8）.

[8]張文祥，仲少華.新冠肺炎疫情信息發布的亮點、不足與改進[J].中國記者，2020（4）.

[9]耿寶建，周覓.新條例制度環境下政府信息公開訴訟的變化探析[J].中國行政管理，2020（2）.