事業單位預算績效管理的問題及對策

■張生錫

（江蘇省蠶種所）

1 預算績效管理的作用及意義

第一，改進預算管理。預算績效管理工作的開展是單位績效管理的依據，其促使預算管理中所涉及的部門、人員各司其職，并以績效為依據，分析單位預算管理中存在的問題，不斷對其進行完善和革新，提高了單位預算管理能力。

第二，優化財政資源配置。完善的績效管理覆蓋了公共預算、政府性基金預算等多項資金或支出項目，深入貫徹預算編制、執行以及評價全過程，按照需求、效益以及重要性的原則，將財政資金進行合理配置，做到“花正確的錢做正確的事”、“花最少的錢將事做到最好”[1]。

2 事業單位預算績效管理中存在的問題

從當前江蘇省事業單位的實際操作來看，預算績效管理的作用還未得到充分發揮，其在應用中還存在以下問題：

2.1 預算資金與事業單位職能履行不匹配

目前江蘇省事業單位的經費預算主要由人員經費和公用經費兩部分組成，其中公用經費不足預算經費的10%。事業單位的公用經費是按人員定額編制（按事業單位不同類別，行政人員、技術人員人均為1.3～2.3萬元/年，生產工人和后勤人員人均為0.2萬元/年），不是按事業單位履行職能實際需求編制。從實際情況看，事業單位公用經費往往不足，單位履職經費沒有保障。在這種情況下，對事業單位履職進行績效管理就成了一句空話。

2.2 預算績效管理剛起步，形式重于實質

就江蘇目前的狀況而言，預算績效管理工作才剛剛起步，以往數年主要是針對事業單位項目實施進行績效管理，對事業單位的整體預算績效管理工作從2020年才開始實施。一方面，由于相關主管部門對事業單位履職缺乏目標要求，以致事業單位將預算編制和分配情況作為管理重點，只考慮預算支出是否合法，不會關心是否履職及履職結果，缺乏績效管理意識[2]。另一方面，即使事業單位實施了多年的項目績效管理，在實操中，由于主要績效指標由單位自己確定，所以并不擔心項目實施效果，認為只要財政資金使用合法合規、各項任務按計劃完成就可以，從而制約預算績效管理作用的發揮。

2.3 預算績效評價指標不完善

從2019年編制的2020年單位預算績效評價指標來看，首先，單位的預算績效評價指標較為粗放，沒有根據不同類型事業單位特點及履職要求不同，來科學設計績效評價指標體系；其次，績效評價指標的權重及定性指標的計分缺乏科學方法；再者，當前單位所制定的預算績效評價指標及指標值基本都由預算單位自行確定，而單位為能夠使得指標容易達成，常會放松指標制定標準，盡量選擇有利于完成的定性指標，定量指標少或標準低，很難反映真實的績效情況，勢必造成績效評價形同虛設。

2.4 績效評價不完善

一方面，事業單位對績效評價缺乏全面的認知，側重于財務收支活動的事中以及事后監管評價，但在單位其他活動中，多為事后評價，缺乏事前評估以及事中對事業單位預算管理活動進行追蹤的意識。另一方面，單位雖然針對財政收支、其他收支進行了績效評價，但缺乏對單位各項目活動合規性、合理性和必要性的分析，評價內容不完善。此外，多數單位所采用的預算評價方法、指標也不夠科學，受評價人員主觀意識的影響較重，導致預算評價結果失去客觀性，難以指導單位預算管理活動的優化。

3 事業單位提升預算績效管理的策略

通過對上述問題的進一步分析，結合問題產生原因，針對事業單位預算績效管理水平的提升提出以下對策建議：

3.1 提高預算編制科學性

不同類型的事業單位履職內容不同、同類事業單位履職要求不同，所需預算經費也就不同，不能簡單地按定員配額方式確定，而應根據每個事業單位不同履職內容和目標要求確定。首先，行政主管部門應根據行業發展規劃，對所屬事業單位履職提出明確的目標要求；其次，事業單位應根據目標要求制定年度工作計劃，由財務、審計、業務等部門共同參與，以年度工作計劃為基礎，以目標要求為依據，編制年度經費預算；第三，經費預算經行政主管、財政部門審核、批準，既確保事業單位履職資金需求，為預算績效管理全面開展奠定基礎。

3.2 完善以目標（結果）為導向的績效管理體系

行政主管部門對事業單位履職提出目標要求（即希望其通過履職達到的結果），它既是事業單位編制經費預算的基礎，也是事業單位預算績效管理的依據。

（1）預算編制階段：事業單位編報預算時，應按行政主管部門提出的目標要求，根據單位年度工作計劃，來編制單位整體預算績效指標，預算績效指標經行政主管、財政部門審核、批準，成為單位年度預算績效管理指標。

（2）預算執行階段，建立績效監督管理的動態監控機制，進行事中控制，防患于未然。行政主管部門（或委托第三方）定期采集績效運行信息和數據并進行分類、匯總、整理分析，并對單位整體績效運行情況進行跟蹤管理和督促檢查，強化對項目落實情況、項目實施進度和資金使用安排的動態監督，發現問題，及時糾正。

（3）預算績效評價和結果應用階段，在年度終了或項目結束，事業單位要對預算執行情況及項目實施效果開展績效自評，行政主管部門要在單位自評的基礎上組織專家或委托第三方對事業單位開展全面績效評價。對照事業單位預算執行結果與績效指標，發現問題并找出產生問題的原因。但重點應放在項目的合理性與必要性評價上，否則，無異于舍本逐末。同時，行政主管部門應充分應用預算績效評價結果，通過督促整改、獎懲、及追究責任等一系列手段，進一步完善、改進預算績效管理工作。

3.3 完善和改進預算績效評價的指標體系及方法

首先，事業單位需要根據不同地區、不同部門的績效考核標準，并統一規范管理制度，同時按照共性指標和個性指標相結合的原則，依據各單位職能、各項目活動科學地編制預算績效評價指標庫，為事業單位建立一套立體的、多維度的指標體系。其次，及時革新單位的績效評價方法。單位可以選擇定量指標和定性指標相結合、財務指標和非財務指標相結合的評價方式，同時借助外部力量，根據專家、專業機構來對單位預算績效評價體系提出的專業意見來進一步完善。最后，加大對信息化技術的應用，根據單位管理組織結構、項目開展流程等來開發適宜的預算評價系統，并將其納入財務信息化建設中，以實現和其他系統的互聯互通，從而更好地支持預算績效管理工作的開展。

3.4 落實預算績效評價，并充分利用評價結果

（1）建立反饋與整改機制。績效評價工作結束后，行政主管部門要以文件形式，將單位整體績效情況或項目績效情況、存在的問題及相關建議反饋給被評價單位，并督促其按制度文件和績效目標要求及時落實整改。整改結束后，被評價單位將整改落實情況以書面形式反饋給行政主管部門。

（2）建立激勵和約束機制。首先，對單位整體預算績效評價優秀的事業單位給予表彰和獎勵，對績效評價不理想的單位給予批評和削減其預算經費中績效工資部分；其次，行政主管部門在批準立項過程中，應結合上年度項目績效評價結果，對申請單位的項目績效目標進行審查，對項目績效評價優秀的單位，優先保障項目資金落實。對項目績效評價不理想的單位，除限期整改外，根據整改情況，決定對申請項目是否立項；第三，績效評價結果可應用于干部人事管理中。單位整體績效評價結果可作為單位負責人的考核依據，為干部任免提供客觀依據；項目績效評價結果可作為項目負責人的考核依據，為專業技術人員職稱評定提供客觀依據。

（3）建立結果問責機制。在預算績效評價中，行政主管部門如果發現事業單位有通過自主調高工作量、提高單位各活動費用標準等不法手段來提升單位財政資金額度，或截留、挪用財政資金，或由于管理不善、決策失誤，使得財政資金被浪費的行為，應及時追回虛報項目或截留的財政資金。

4 結 語

綜上所述，事業單位預算績效管理中存在的問題和單位的管理理念、管理力度是離不開的，面對當前存在的問題，事業單位還需從提高預算編制科學性、完善以目標（結果）為導向的績效管理體系、完善和改進預算績效評價的指標體系及方法、落實預算績效評價并充分利用評價結果等角度出發，積極完善預算績效管理體系建設。