環保企業PPP項目應用瓶頸及路徑研究

鄭凱倫 倪筱楠

近些年來，在粗放型經濟發展模式下我國經濟實現迅速發展，但是該發展模式產生的弊端也日益凸顯。大氣污染、水污染等惡性事件時有發生，環保問題成為影響中國經濟高層次發展的重要障礙。2013年習近平總書記提出“金山銀山就是綠水青山”，表明我國政府在未來經濟發展中更加重視環保問題。在國家重視環保的政策體系下，我國環保產業面臨新的發展機遇。然而環保企業在實際運營時由于投資金額巨大、項目回收期短等原因，嚴重危害環保企業的生產經營以及環保項目的整體進程。為此，國家推行在各個產業及行業中實行PPP模式，既可為環保企業發展帶來資金，又可緩解財政的壓力。但是隨著PPP模式在環保企業的盛行，在實際PPP項目的應用中部分環保企業由于同時開展的項目較多、項目篩選不細致，致使出現新的發展危機。因此，環保企業PPP項目的應用勢在必行，如何更好的改善PPP項目應用帶來的弊端成為當下學者們研究的熱點和重點。

環保企業PPP項目應用現狀

近些年來，隨著人們環保意識的不斷加強，環保產業的市場需求量逐年大增。環保產業營業收入以每年超過10%的增長率，由2017年的1.6萬億元增長到2020年超過2億元，環保產業已經成為帶動我國經濟增長的新引擎。環保產業的發展加速了國內環保企業的注冊數量，截至2020初，環保企業注冊總量超過22萬家，其中2020年1月份就注冊新增了近3萬家公司。同時，根據財政部PPP項目中心的相關數據可知，截至2021年3月，全國PPP項目綜合庫共有9994個PPP管理項目，分布在包括環保項目在內的19種行業領域。其中環保項目在19個行業領域中排名第3，共有948個PPP管理項目。全國PPP管理項目總計投資額超過15萬億元，環保產業PPP項目的投資額突破1萬億元。由此可見，我國環保產業目前發展前景良好，且環保企業數量增速較快，環保企業PPP項目數量及投資金額均在各行業中排名前列。

環保企業PPP項目應用存在的瓶頸

PPP項目應用缺乏必要的法律指導

環保企業PPP項目在應用的過程中非常依賴于PPP相關的法律法規，需要有完善的法律體系來提供保障。但是就目前而言，國家對于PPP項目的法律法規還不夠健全，對于PPP項目應用過程中利潤分配、風險分擔等方面缺乏細致的法規規定。而一些部分地區出臺的相關的政策文件缺乏法律性的依據，無法有效的對環保企業PPP項目的應用提供良好的外部環境。而PPP項目相關法律法規的缺失，可能使部分環保企業在PPP項目實施過程中易受不公平對待，導致環保企業對于PPP項目的參與度降低，阻礙環保企業PPP項目的應用。PPP項目參與各方風險分擔不夠明確

目前環保企業在開展PPP項目時，由于項目參與主體較多，參與各方之間的出發點和落腳點之間存在不同，使得環保企業PPP項目在應用時容易出現矛盾，影響項目的整體運營。在環保PPP項目應用前，一般各參與主體之間并未就預期產生的收益及風險達成明確的統一。對于政府來講，開展環保PPP項目是為了解決項目開展過程中的資金問題，主要目的是講究社會效益，履行政府的責任和義務，一定程度上忽視了項目開展的成本以及未來的投資回報率。而對于環保企業來講，參與環保PPP項目有政府托底，政府可以提供政策及資金方面的支持，投資風險較低，其主要參與目的是為獲取更多的利潤且少承擔風險。但是，隨著在環保企業PPP項目在實際運營時，政府及環保企業之間都會在各自立場上來左右項目的開展，無疑會對環保企業PPP項目的應用起到負面影響。

PPP項目融資能力不足

由于環保產業項目整體的建設周期較長，項目建設需要投入資金量較大且投資回收期較長，無疑加大了環保企業PPP項目的融資難度。同時，大部分的環保企業在開展PPP項目融資時，主要通過銀行借款進行融資，融資方式較為單一。單一的融資方式加大了PPP項目黨的融資風險，一定程度上提高了環保企業PPP融資的成本。隨著市場上部分企業債務違約情況的發生，使得環保企業在進行銀行借款時，審批程序更繁瑣、融資成本更高。如果環保企業并未獲得市場上巨額的運營資金支持時，那么企業難以滿足環保項目的建設和運營。并且我國市場上大量PPP融資項目的運營，進一步降低了各個項目的融資能力和盈利能力，不利于環保項目PPP項目的應用和長足發展。

突破環保企業PPP項目應用瓶頸的路徑選擇

完善PPP項目參與各方風險分擔機制

政府主管部門應積極完善環保企業PPP項目參與各方的風險分擔機制，以盡可能的綜合政府及環保企業之間的利益需求。一方面，政府應進一步明確環保企業PPP項目的風險承受的參與主體，防止項目運營過程中出現參與雙方相互推托責任的情況，以保證政府及環保企業在做決策時充分考量PPP項目全局的發展，避免因項目失敗而導致參與雙方損失慘重惡果的發生。另一方面，政府應適當給予環保企業一定的政策補貼。假使在環保企業PPP項目應用過程中，項目的開展可能會對環保企業的利益訴求產業一定的影響，政府可在財政補貼等方面給予環保企業一定的優惠，以更好保證參與各方的利益，確保PPP項目的良好應用。

健全PPP項目相關的法律法規

政府應及時采取措施為PPP項目的發展營造良好的外部法律環境。一方面，政府應盡快出臺有關PPP項目的法律法規，所出臺的法律法規應更加注重對PPP項目參與各方的權利和義務的保證，更加注重對PPP項目應用過程中風險及收益分配的規定，在法律層面保證市場各參與主體的合法性，以減少政府與環保企業之間的利益沖突，激發環保企業等市場主體對于PPP項目的參與熱情。另一方面，政府應盡可能的提升立法的層次，以擴大PPP相關法律法規的應用范圍，避免因法律層次及施行范圍的限制，使PPP項目的應用缺乏法律保護。

拓寬PPP項目的融資渠道

政府應出臺相關支持政策，進一步拓寬PPP項目的融資渠道。首先政府可出臺相關政策鼓勵民營資本參與到PPP項目的融資過程中，以化解環保企業PPP項目融資主體為大型的國有企業資的窘境。其次政府應督促銀行等金融機構放寬對于環保企業PPP項目長期融資的門檻，適當對長期融資的PPP項目提供相應的優惠政策，降低環保企業PPP項目融資時的融資成本，以保證環保企業PPP項目的正常建設。最后環保企業在開展PPP項目前，應及時通過發行債券、基金等融資方式來進行募集社會閑暇資金來進行環保企業PPP項目的建設，并且積極將募集資金設立專項資金池，降低未來資金鏈斷裂及融資成本過高的風險，以在資金上確保PPP項目應用的可行性。

[本文系遼寧省社科聯項目：遼寧省化解政府性債務對策研究（項目編號：2019lslktyb-040）；本文系遼寧省社科基金重點項目：地方性債務風險生成、測度及化解研究（項目編號：L17AGL013）、沈陽市哲學社會科學專項資金項目一般項目：一帶一路倡議下沈陽市PPP項目融資風險防范及政府引導研究（項目編號：17030）、沈陽市政府智庫項目：促進民營經濟加快發展的有關問題研究（編號：210032018000902）研究成果。]

（沈陽大學商學院）

參考文獻：

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