環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目應(yīng)用瓶頸及路徑研究

鄭凱倫 倪筱楠

近些年來(lái)，在粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)迅速發(fā)展，但是該發(fā)展模式產(chǎn)生的弊端也日益凸顯。大氣污染、水污染等惡性事件時(shí)有發(fā)生，環(huán)保問(wèn)題成為影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)高層次發(fā)展的重要障礙。2013年習(xí)近平總書(shū)記提出“金山銀山就是綠水青山”，表明我國(guó)政府在未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更加重視環(huán)保問(wèn)題。在國(guó)家重視環(huán)保的政策體系下，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)面臨新的發(fā)展機(jī)遇。然而環(huán)保企業(yè)在實(shí)際運(yùn)營(yíng)時(shí)由于投資金額巨大、項(xiàng)目回收期短等原因，嚴(yán)重危害環(huán)保企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以及環(huán)保項(xiàng)目的整體進(jìn)程。為此，國(guó)家推行在各個(gè)產(chǎn)業(yè)及行業(yè)中實(shí)行PPP模式，既可為環(huán)保企業(yè)發(fā)展帶來(lái)資金，又可緩解財(cái)政的壓力。但是隨著PPP模式在環(huán)保企業(yè)的盛行，在實(shí)際PPP項(xiàng)目的應(yīng)用中部分環(huán)保企業(yè)由于同時(shí)開(kāi)展的項(xiàng)目較多、項(xiàng)目篩選不細(xì)致，致使出現(xiàn)新的發(fā)展危機(jī)。因此，環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目的應(yīng)用勢(shì)在必行，如何更好的改善PPP項(xiàng)目應(yīng)用帶來(lái)的弊端成為當(dāng)下學(xué)者們研究的熱點(diǎn)和重點(diǎn)。

環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目應(yīng)用現(xiàn)狀

近些年來(lái)，隨著人們環(huán)保意識(shí)的不斷加強(qiáng)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)需求量逐年大增。環(huán)保產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)收入以每年超過(guò)10%的增長(zhǎng)率，由2017年的1.6萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2020年超過(guò)2億元，環(huán)保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展加速了國(guó)內(nèi)環(huán)保企業(yè)的注冊(cè)數(shù)量，截至2020初，環(huán)保企業(yè)注冊(cè)總量超過(guò)22萬(wàn)家，其中2020年1月份就注冊(cè)新增了近3萬(wàn)家公司。同時(shí)，根據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目中心的相關(guān)數(shù)據(jù)可知，截至2021年3月，全國(guó)PPP項(xiàng)目綜合庫(kù)共有9994個(gè)PPP管理項(xiàng)目，分布在包括環(huán)保項(xiàng)目在內(nèi)的19種行業(yè)領(lǐng)域。其中環(huán)保項(xiàng)目在19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域中排名第3，共有948個(gè)PPP管理項(xiàng)目。全國(guó)PPP管理項(xiàng)目總計(jì)投資額超過(guò)15萬(wàn)億元，環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目的投資額突破1萬(wàn)億元。由此可見(jiàn)，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)目前發(fā)展前景良好，且環(huán)保企業(yè)數(shù)量增速較快，環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目數(shù)量及投資金額均在各行業(yè)中排名前列。

環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目應(yīng)用存在的瓶頸

PPP項(xiàng)目應(yīng)用缺乏必要的法律指導(dǎo)

環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目在應(yīng)用的過(guò)程中非常依賴(lài)于PPP相關(guān)的法律法規(guī)，需要有完善的法律體系來(lái)提供保障。但是就目前而言，國(guó)家對(duì)于PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)還不夠健全，對(duì)于PPP項(xiàng)目應(yīng)用過(guò)程中利潤(rùn)分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面缺乏細(xì)致的法規(guī)規(guī)定。而一些部分地區(qū)出臺(tái)的相關(guān)的政策文件缺乏法律性的依據(jù)，無(wú)法有效的對(duì)環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目的應(yīng)用提供良好的外部環(huán)境。而PPP項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)的缺失，可能使部分環(huán)保企業(yè)在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中易受不公平對(duì)待，導(dǎo)致環(huán)保企業(yè)對(duì)于PPP項(xiàng)目的參與度降低，阻礙環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目的應(yīng)用。PPP項(xiàng)目參與各方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不夠明確

目前環(huán)保企業(yè)在開(kāi)展PPP項(xiàng)目時(shí)，由于項(xiàng)目參與主體較多，參與各方之間的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)之間存在不同，使得環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目在應(yīng)用時(shí)容易出現(xiàn)矛盾，影響項(xiàng)目的整體運(yùn)營(yíng)。在環(huán)保PPP項(xiàng)目應(yīng)用前，一般各參與主體之間并未就預(yù)期產(chǎn)生的收益及風(fēng)險(xiǎn)達(dá)成明確的統(tǒng)一。對(duì)于政府來(lái)講，開(kāi)展環(huán)保PPP項(xiàng)目是為了解決項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中的資金問(wèn)題，主要目的是講究社會(huì)效益，履行政府的責(zé)任和義務(wù)，一定程度上忽視了項(xiàng)目開(kāi)展的成本以及未來(lái)的投資回報(bào)率。而對(duì)于環(huán)保企業(yè)來(lái)講，參與環(huán)保PPP項(xiàng)目有政府托底，政府可以提供政策及資金方面的支持，投資風(fēng)險(xiǎn)較低，其主要參與目的是為獲取更多的利潤(rùn)且少承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。但是，隨著在環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)營(yíng)時(shí)，政府及環(huán)保企業(yè)之間都會(huì)在各自立場(chǎng)上來(lái)左右項(xiàng)目的開(kāi)展，無(wú)疑會(huì)對(duì)環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目的應(yīng)用起到負(fù)面影響。

PPP項(xiàng)目融資能力不足

由于環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目整體的建設(shè)周期較長(zhǎng)，項(xiàng)目建設(shè)需要投入資金量較大且投資回收期較長(zhǎng)，無(wú)疑加大了環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目的融資難度。同時(shí)，大部分的環(huán)保企業(yè)在開(kāi)展PPP項(xiàng)目融資時(shí)，主要通過(guò)銀行借款進(jìn)行融資，融資方式較為單一。單一的融資方式加大了PPP項(xiàng)目黨的融資風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上提高了環(huán)保企業(yè)PPP融資的成本。隨著市場(chǎng)上部分企業(yè)債務(wù)違約情況的發(fā)生，使得環(huán)保企業(yè)在進(jìn)行銀行借款時(shí)，審批程序更繁瑣、融資成本更高。如果環(huán)保企業(yè)并未獲得市場(chǎng)上巨額的運(yùn)營(yíng)資金支持時(shí)，那么企業(yè)難以滿(mǎn)足環(huán)保項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。并且我國(guó)市場(chǎng)上大量PPP融資項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，進(jìn)一步降低了各個(gè)項(xiàng)目的融資能力和盈利能力，不利于環(huán)保項(xiàng)目PPP項(xiàng)目的應(yīng)用和長(zhǎng)足發(fā)展。

突破環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目應(yīng)用瓶頸的路徑選擇

完善PPP項(xiàng)目參與各方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

政府主管部門(mén)應(yīng)積極完善環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目參與各方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以盡可能的綜合政府及環(huán)保企業(yè)之間的利益需求。一方面，政府應(yīng)進(jìn)一步明確環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承受的參與主體，防止項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)參與雙方相互推托責(zé)任的情況，以保證政府及環(huán)保企業(yè)在做決策時(shí)充分考量PPP項(xiàng)目全局的發(fā)展，避免因項(xiàng)目失敗而導(dǎo)致參與雙方損失慘重惡果的發(fā)生。另一方面，政府應(yīng)適當(dāng)給予環(huán)保企業(yè)一定的政策補(bǔ)貼。假使在環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目應(yīng)用過(guò)程中，項(xiàng)目的開(kāi)展可能會(huì)對(duì)環(huán)保企業(yè)的利益訴求產(chǎn)業(yè)一定的影響，政府可在財(cái)政補(bǔ)貼等方面給予環(huán)保企業(yè)一定的優(yōu)惠，以更好保證參與各方的利益，確保PPP項(xiàng)目的良好應(yīng)用。

健全PPP項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)

政府應(yīng)及時(shí)采取措施為PPP項(xiàng)目的發(fā)展?fàn)I造良好的外部法律環(huán)境。一方面，政府應(yīng)盡快出臺(tái)有關(guān)PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)，所出臺(tái)的法律法規(guī)應(yīng)更加注重對(duì)PPP項(xiàng)目參與各方的權(quán)利和義務(wù)的保證，更加注重對(duì)PPP項(xiàng)目應(yīng)用過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)及收益分配的規(guī)定，在法律層面保證市場(chǎng)各參與主體的合法性，以減少政府與環(huán)保企業(yè)之間的利益沖突，激發(fā)環(huán)保企業(yè)等市場(chǎng)主體對(duì)于PPP項(xiàng)目的參與熱情。另一方面，政府應(yīng)盡可能的提升立法的層次，以擴(kuò)大PPP相關(guān)法律法規(guī)的應(yīng)用范圍，避免因法律層次及施行范圍的限制，使PPP項(xiàng)目的應(yīng)用缺乏法律保護(hù)。

拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道

政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)支持政策，進(jìn)一步拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道。首先政府可出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與到PPP項(xiàng)目的融資過(guò)程中，以化解環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目融資主體為大型的國(guó)有企業(yè)資的窘境。其次政府應(yīng)督促銀行等金融機(jī)構(gòu)放寬對(duì)于環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期融資的門(mén)檻，適當(dāng)對(duì)長(zhǎng)期融資的PPP項(xiàng)目提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策，降低環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目融資時(shí)的融資成本，以保證環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目的正常建設(shè)。最后環(huán)保企業(yè)在開(kāi)展PPP項(xiàng)目前，應(yīng)及時(shí)通過(guò)發(fā)行債券、基金等融資方式來(lái)進(jìn)行募集社會(huì)閑暇資金來(lái)進(jìn)行環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目的建設(shè)，并且積極將募集資金設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金池，降低未來(lái)資金鏈斷裂及融資成本過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)，以在資金上確保PPP項(xiàng)目應(yīng)用的可行性。

[本文系遼寧省社科聯(lián)項(xiàng)目：遼寧省化解政府性債務(wù)對(duì)策研究（項(xiàng)目編號(hào)：2019lslktyb-040）；本文系遼寧省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目：地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)生成、測(cè)度及化解研究（項(xiàng)目編號(hào)：L17AGL013）、沈陽(yáng)市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目一般項(xiàng)目：一帶一路倡議下沈陽(yáng)市PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)防范及政府引導(dǎo)研究（項(xiàng)目編號(hào)：17030）、沈陽(yáng)市政府智庫(kù)項(xiàng)目：促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的有關(guān)問(wèn)題研究（編號(hào)：210032018000902）研究成果。]

（沈陽(yáng)大學(xué)商學(xué)院）

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