引領住房公積金“十四五”高質量發展

文/梁碩

一、圍繞“堅持經濟發展就業導向”擴大制度覆蓋

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出：堅持經濟發展就業導向；擴大就業容量，提升就業質量，促進充分就業；支持和規范發展新就業形態，健全靈活就業人員社保制度，保障勞動者待遇和權益。這從“十四五”經濟社會發展頂層設計上突出了促進充分就業、強化社會保障的方向性、重要性，政策取向清晰，目標要求明確。就業是民生之本，更是住房公積金制度發展之基。推進和擴大就業人員住房公積金制度覆蓋范圍，既是《住房公積金管理條例》所明確的勞動者待遇和權益，也是住房公積金管理機構的工作職責。據人社部公布數據，“十三五”期間，全國城鎮新增就業人數達6564萬，超過了“十三五”規劃綱要提出的5000萬人的預期性指標。按照全國住房公積金年度報告數據，“十三五”前四年新增開戶職工約7309萬人， 2020年新增開戶職工約1600萬人，這樣“十三五”期間全國住房公積金新開戶職工人數約8909萬，高于全國新增就業人數35.73%。可以看出，“十三五”期間，全國住房公積金行業從既有職工和新增就業職工兩端雙向發力，多措并舉，擴存量、拓增量，實現了新增開戶職工人數比新增就業人數同頻同向更大幅度的增長，有效拓展了制度覆蓋范圍。

“十四五”期間，住房公積金行業要深入研究分析“十四五”時期的就業環境、就業群體和就業形態，在促進充分就業、保障勞動者待遇和權益中進一步擴大住房公積金制度覆蓋范圍，并著力從擴、增、減三個方面推進。首先是擴大新開戶職工范圍，因為這是與全國城鎮新增就業人數相對應并直接體現擴面建制工作成效的硬指標。“十三五”期間，全國新增開戶職工年均1782萬人。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》雖然沒有列出城鎮新增就業人數預期目標，但2021年《政府工作報告》在年度重點工作中提出當年新增城鎮就業1100萬人以上。為此，“十四五”期間建議將住房公積金新增開戶職工人數分為全國層面的預期性指標和省級層面的考核性指標。全國住房公積金行業“十四五”發展規劃可提出新增開戶職工7500萬人、年均1500萬人的預期性指標，并可將預期性指標分解到省級層面，再由省級層面分解落實到所屬各個城市中心作為約束性考核指標，以推動擴面建制工作真正落到實處，并建議在住房公積金年度報告繳存情況中增加各省級層面新增開戶職工人數情況。其次是增加實繳職工人數。實繳職工人數的增加取決于新增開戶職工人數和銷戶職工人數兩個方面。經測算，“十三五”期間，全國年銷戶職工人數在940萬至1432萬之間，累計銷戶人數達6100萬以上。全國住房公積金實繳人數從2015年的12393.3萬增加到2019年的14881.38萬。預計“十四五”期間，全國住房公積金實繳人數可保持年均3%左右的增幅，2025年有望接近18000萬人。再次是減少封存職工人數。“十四五”期間要繼續加大對職工封存賬戶的清理力度，適當放寬銷戶提取條件，不僅使這些曾經繳存過公積金的職工能拿回屬于他們自己的錢，同時也做實正常繳存住房公積金的職工人數，推進制度的高質量發展，并建議將職工封存賬戶及清理情況列入各級年度報告。

二、圍繞“深化供給側結構性改革”增進繳存歸集

習近平總書記在關于《建議》的說明中提出，要堅持供給側結構性改革的戰略方向，提升供給體系對國內需求的適配性，打通經濟循環堵點，提升產業鏈、供應鏈的完整性，使國內市場成為最終需求的主要來源，形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡。 “十三五”期間，住房公積金行業通過推進制度供給側結構性改革，有效增進了住房公積金繳存歸集，全國住房公積金年繳存額從2015年的14549.46億元增加到2019年的23709.67億元， 2020年達26317億元，實現了年繳存額從一萬億量級向兩萬億以上量級的新跨越。2016年至2019年，全國住房公積金繳存額保持了年均近13%的增幅。“十三五”期間全國住房公積金累計繳存額可達106372億元，比“十二五”時期增長86.72%，實現了5年繳存額過10萬億元的新突破。

“十四五”期間，住房公積金年繳存額的增長，除通過擴面人數增加繳存外，主要依靠繳存基數年度調整形成繳存增長，同時還要面臨規范和階段性適當降低住房公積金繳存比例等政策性因素帶來的繳存額減少，以及有些省已出臺的將新人住房補貼調整為隨工資發放而不再同住房公積金并戶管理的政策。綜合多方面因素，預計“十四五”期間，住房公積金年繳存額增幅在9%-13%之間，取中位數11%，預計到2025年，全國住房公積金年繳存額有望在2020年二萬多億元量級的基礎上跨上四萬多億元量級的新臺階。5年累計歸集額將達18萬億元以上，超過2019年底16.96萬億元的全國住房公積金累計繳存總額。到2025年，全國住房公積金累計繳存總額有望達37萬億元左右，比2019年底累計繳存總額翻一番以上。從各省級層面年度繳存情況看，到2025年末，廣東省年度繳存額有望過4000億元，北京、江蘇將達3000億元以上，上海、浙江、山東、四川將沖擊2000億元以上新臺階；湖北、河南、遼寧、安徽、福建、湖南、河北等有望過千億元，新疆兵團的也將達百億元，全國各省級層面住房公積金繳存額將由現在的千億元、百億元、十億元等三個量級，提高到千億元、百億元這兩個量級，實現住房公積金繳存歸集新的突破。

三、圍繞“促進住房消費健康發展”提高使用效率

《建議》提出：促進住房消費健康發展；實施城市更新行動，加強城鎮老舊小區改造；堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，租購并舉、因城施策，促進房地產市場健康發展。住房公積金作為具有增加職工收入和支持職工住房消費等多重作用的住房制度，可形成以住房為主導的系列化、多樣化住房消費行為和消費效應。“十三五”期間，全國住房公積金使用效率有了顯著提升，使用結構更加優化。在提取使用方面，2019年，全國住房公積金提取人數達5648.56萬，占到同期實繳職工人數的37.96%。預計“十三五”期間，全國住房公積金提取使用總額可達73800億元，比“十二五”增長2.17%。租賃住房提取占比從“十二五”末的3.66%提高到2019年的5.76%。至2019年底，全國住房公積金累計提取總額已達104235.23億元，超過了同期全國住房公積金累計貸款總額。在貸款使用方面，“十三五”前四年，共發放個人住房貸款1120.87萬筆、44594.14億元，預計“十三五”期間可累計發放個人住房貸款1420萬筆、58553億元，分別比“十二五”期間增長22.64%和68.44%。2019年末，全國個人住房貸款累計總額已達97959.46億元，2020年可超額完成預期累計發放個人住房貸款10萬億元的規劃目標。2016年，全國住房公積金個人貸款率達到88.84%的歷史最高點，“十三五”前四年，全國平均個人住房貸款率達到86.91%，比“十二五”期間提高18.99%。

按照中國人民銀行、中國銀保監會2020年底印發的《關于健全銀行業金融機構房地產貸款集中度管理制度的通知》要求，對銀行業金融機構分別設置房地產貸款和個人住房貸款余額占比的上限，這意味著對商業性個人住房貸款發放采取從嚴管理的措施，將對住房公積金的使用產生多重影響：既可以促進住房公積金使用效率的提高，進一步擴大個人住房貸款市場份額，也可能帶來資金流動性緊缺的壓力。對此，要考慮必要的應對措施。從提取使用看，“十四五”期間，全國住房公積金年提取使用人數高點預計將增加到7000萬左右，占實繳職工人數之比可提高到40%以上，年均提取額預計將達20000億元，5年累計提取額在10萬億元左右。從貸款使用看，“十四五”期間，年均貸款筆數和年貸款額將保持穩步增長，全國年均貸款將在300萬筆左右，5年累計貸款將達到1500萬筆。預計年貸款額在13000億元至17000億元之間，取中位數15000億元，5年累計貸款額將在75000億元左右。到“十四五”末，全國住房公積金累計貸款總額有望達18萬億元以上。“十四五”期間，全國個人住房貸款率將在85%-95%之間高位運行。

四、圍繞“堅持系統觀念”構建制度發展的新格局

《建議》把“堅持系統觀念”作為“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的重要原則之一，要求加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進，實現發展質量、結構、規模、速度、效益、安全相統一。“十四五”時期我國將進入全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的新發展階段。住房公積金制度已推進實施了30年，在新的發展階段，住房公積金行業要深刻認識和牢牢把握“十四五”時期我國經濟社會環境面臨的深刻變化，從堅持系統觀念出發，著力處理好三個方面的關系，加快構建制度新發展格局。

一是處理好擴大制度覆蓋與促進充分就業的關系。“十四五”期間，住房公積金行業要切實把握《建議》提出的促進充分就業的政策導向和有利契機，進一步解放思想、更新觀念，推動擴面建制，從“應建盡建”向更加精準的“能建盡建”轉變，積極構建擴大制度覆蓋的系統化工作落實機制。要多措并舉，以單位為依托、以勞動關系為基礎的成建制單位擴面建制工作，將更多職工納入制度覆蓋范圍，對因疫情影響和外部環境變化導致擴面建制面臨暫時困難的企業，可通過給予一定的“緩沖期”，讓企業固本培元，扎牢發展根基，在提升就業吸納能力的基礎上，穩步推進擴面建制。此外，大力推進靈活就業人員繳存住房公積金。“十四五”期間，靈活就業人員是不斷加快增長的新就業群體，在落實《建議》要求健全其社保制度的同時，也應將他們納入住房公積金制度覆蓋范圍，以拓展制度的普惠性，助力更多人群住有所居。住房公積金行業要在現行擴大靈活就業人員制度覆蓋的基礎上，充分發揮住房公積金繳存登記不受戶籍、身份、地域和積分限制的制度優勢，深入調查研究，強化制度宣傳，認真總結各地行之有效的做法和經驗，從行業頂層設計和屬地推進創新方面雙向發力，改善擴面人群結構，提升制度覆蓋質態，為住房公積金制度高質量發展提供新的強勁動能。

二是處理好增進繳存歸集與嚴格“控高保低”的關系。住房公積金是一種通過再分配方式調節收入分配的保障制度，規范繳存、增加積累是提升制度供給能力和職工住房消費能力的基礎。“十四五”期間，住房公積金行業要繼續處理好增進繳存歸集與降低實體經濟成本、減輕企業非稅負擔的關系，在支持企業發展和大眾創業、萬眾創新中擴大制度覆蓋，在嚴格“控高保低”中增進住房公積金繳存歸集，在落實階段性降低住房公積金繳存比例和緩繳中幫助企業度過暫時困難。首先是要增強嚴格控高的自覺。住房公積金管理機構要走出繳存歸集管理上的誤區——認為與其辛辛苦苦動員企業甚至要采取行政執法手段使一些單位按低標準繳存住房公積金，不如默許少數有條件的單位主動多繳存一些公積金，以致對一些強勢的國有企業、壟斷行業在限高政策執行上失之于軟、偏之于寬。少數單位多繳存公積金是一種違規行為，意味著其所在城市在公積金繳存管理上嚴重失職。要增強控高的自覺

性，提升住房公積金繳存的規范性、公平性。其次是要加大保低的力度。從住房公積金繳存實際看，一些單位職工之所以公積金繳存額明顯偏低，主要是因為部分企業經營者人為壓低繳存比例和繳存基數，并長期不予配合調整。“十四五”期間，住房公積金管理機構既要注重擴面人數方面量的增漲，也要著力于繳存歸集方面質的提高，必須堅持守住職工繳存比例和繳存基數保低下限的紅線不動搖，努力縮小住房公積金繳存高與低兩個端點的差距。對繳存確有困難的企業，也要從為市場主體減負擔、穩預期出發，“放水養魚”，繼續執行落實好規范和階段性適當降低住房公積金繳存比例，改進住房公積金繳存機制的有關政策規定，切實提升支持政策執行的精準性和有效性。

三是處理好高效率使用與防范資金安全風險的關系。“十四五”期間，住房公積金使用要繼續堅持“用好用足”的供給側結構性改革方向，把“用好”挺在前面，“用足”服從于“用好”。首先是要優化住房公積金使用結構。《建議》強調，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，租購并舉、因城施策，促進房地產市場健康發展。完善長租房政策，擴大保障性租賃住房供給。政策導向表明，我國住房制度改革已從“十三五”規劃綱要提出的“以建立購租并舉的住房制度為主要方向，深化住房制度改革”調整為租購并舉，租與購的側重點有所變化，利用租賃住房保障靈活就業人員住有所居將成為一種主導形式。住房公積金租賃住房提取使用占比雖從“十二五”末的3.66%提高到2019年的5.76%，但總體占比仍然相對偏小。“十四五”期間，要從擴大靈活就業人員制度覆蓋需求和住房保障形式變化的實際出發，加大對繳存職工租賃住房提取使用的政策支持力度，進一步優化住房公積金使用結構。其次是要防范住房公積金使用風險。“十三五”期間，全國住房公積金基本處在高位高效使用區間，2019年，年報公布的32個省級單位中，個貸率高于80%的達20個，低于70%的僅2個。受商業性房地產貸款集中度管理政策出臺的影響，預計“十四五”期間，全國住房公積金流動性將會逐步趨緊，資金歸集增幅放緩和資金使用效率提高的反差也會更加明顯。房地產業是現階段中國金融風險方面最大的“灰犀牛”，住房公積金貸款資產風險雖然總體可控，但至2019年末，全國住房公積金個人住房貸款逾期額已達19.51億元，逾期率0.03%。對此，住房公積金行業也要增強貸款風險防范意識，行業主管部門要加強對住房公積金使用風險防控的監督管理和政策指導力度，建立風險防控預警機制。各個城市要切實抓好各項風險防控措施的有效落實，確保住房公積金使用安全。

圍繞貫徹落實《建議》精神，開啟“十四五”新征程宏偉藍圖，十三屆全國人大四次會議已批準了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，進一步明確了“改革完善住房公積金制度，健全繳存、使用、管理和運行機制”的規劃要求，目標已經明確，奮斗正當其時。全國住房公積金行業要以《建議》為引領，按照“十四五”規劃綱要目標要求，堅持以系統觀念擘畫“十四五”住房公積金行業高質量發展，推動人民群眾住有所居取得新的更大進展。