美國(guó)住房租賃市場(chǎng)多元化供應(yīng)主體分析

文/魏小群

一、美國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展情況

美國(guó)擁有全球規(guī)模最大的住房租賃市場(chǎng)，租賃人口占比較高。近年來，美國(guó)住房負(fù)擔(dān)能力不斷減弱，租房負(fù)擔(dān)能力指數(shù)（RAI）則保持相對(duì)平穩(wěn)，表明家庭購(gòu)房壓力增加而租房壓力變化不大，因而其住房租賃占比也不斷上升。

（一）不同住房供應(yīng)類型及其占比

2017年美國(guó)人口約3.26億，租賃人口約1.1億，租賃人口約占全部人口的三分之一。從住房存量來看，2017年，美國(guó)住宅總量約為1.2億套（2020年住房存量已超過1.36億套），其中自有住房7719萬套，占比為64.4%，租賃住房4300萬套，占比36.6%。美國(guó)的租賃市場(chǎng)由三部分組成：一是私人和房地產(chǎn)開發(fā)商提供的市場(chǎng)化出租房，約占租賃市場(chǎng)的81%。二是保障性的聯(lián)邦政府資助住房(HUD-Assisted Housing)，約占租賃市場(chǎng)的12%。其中，政府擁有產(chǎn)權(quán)的公共住房(Public Housing)約占3%、政府不擁有產(chǎn)權(quán)但通過租房券和住房補(bǔ)助等進(jìn)行價(jià)格控制的保障性住房(Subsidized/Assisted Housing)，約占9%。三是政府與社會(huì)資本合作建造、享稅收抵免政策的租賃住房，約占租賃市場(chǎng)的7%。從空置率看，租賃住房的空置率由2009年的10.6%下降至2017年的7.2%。自有住房的空置率為1.6%，處于歷史較低水平（表1）。

表1 美國(guó)不同住房種類供應(yīng)數(shù)量及其占比（2017年）

（二）住房自有率下降，租賃住房占比上升

如圖1所示，2004年以來，美國(guó)住房自有率呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，由2004年的69.2%下降到2019年第四季度的65.1%，下降約4%，而住房租賃占比不斷上升。租賃住房空置率也呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，由2004年的10%下降到2019年第四季度的6.4%，2020年以來，受新冠肺炎疫情影響，美國(guó)住房空置率進(jìn)一步下降。

圖1 美國(guó)住房自有率及出租房屋空置率變化情況

（三）租房負(fù)擔(dān)能力指數(shù)較為平穩(wěn)

與住房負(fù)擔(dān)能力指數(shù)（HAI）相比，近年來美國(guó)租房負(fù)擔(dān)能力指數(shù)保持相對(duì)平穩(wěn)，在100左右，表明租客中位數(shù)收入正好能負(fù)擔(dān)中位數(shù)租金。住房負(fù)擔(dān)能力指數(shù)雖然高于租房負(fù)擔(dān)能力指數(shù)，但是近年來呈明顯的下降態(tài)勢(shì)（圖2）。

圖2 住房負(fù)擔(dān)能力指數(shù)與租房負(fù)擔(dān)能力指數(shù)

如果住房負(fù)擔(dān)能力指數(shù)為100，表示如果住宅按揭首付款為20%，則一個(gè)收入中位數(shù)的家庭正好足夠負(fù)擔(dān)價(jià)格為中位數(shù)的住宅。因此，當(dāng)該指數(shù)上升時(shí)，表示該家庭更有能力負(fù)擔(dān)一個(gè)中位數(shù)價(jià)格的住宅。租房負(fù)擔(dān)能力指數(shù)通過比較租客中位數(shù)收入與租金來衡量租房負(fù)擔(dān)能力，當(dāng)指數(shù)上升時(shí)，表示該家庭更有能力負(fù)擔(dān)中位租金。

二、美國(guó)租賃住房市場(chǎng)供應(yīng)體系

作為以私有制為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家，美國(guó)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主要依靠市場(chǎng)力量，政府則充當(dāng)守夜人的角色，住房領(lǐng)域也是如此。針對(duì)中低收入者的住房問題，政府直接投資建設(shè)的公共住房占全社會(huì)住房存量的比重較小，主要通過政策干預(yù)，如金融與稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)私人單位開發(fā)中低收入者住房，而對(duì)于中等收入以上家庭的住房問題，政府一般不加以干預(yù)。總體來看，美國(guó)住房供應(yīng)主體包括房地產(chǎn)開發(fā)商、居民個(gè)人、政府公共住房機(jī)構(gòu)以及各類非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。

市場(chǎng)化租賃住房的供應(yīng)主體主要包括長(zhǎng)租公寓（如美國(guó)最大的租賃企業(yè)EQR）、居民個(gè)人、公寓出租企業(yè)、組團(tuán)基金、住房信托基金，政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)也會(huì)合作提供租賃住房（如政府與社會(huì)資本合作建設(shè)、享受稅收抵免政策的租賃住房）。其中，私人和房地產(chǎn)開發(fā)商提供的市場(chǎng)化出租住房占絕大多數(shù)。

保障性租賃住房的供應(yīng)主體主要包括政府性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，如聯(lián)邦住宅管理局（FHA）、地方公共住房委員會(huì)（PHA）、公共工程管理署（PWA）、住房金融管理部等。同時(shí)，政府還通過各項(xiàng)補(bǔ)助，如提供低于市場(chǎng)利率的貸款、所得稅優(yōu)惠以及年度經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼等，鼓勵(lì)私人機(jī)構(gòu)或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)開發(fā)此類住房。此外，還有部分基金項(xiàng)目也參與保障性住房供應(yīng)。

參與租賃住房供應(yīng)來的社會(huì)化力量，主要包括社區(qū)開發(fā)公司（CDCs）、城市或地區(qū)的大型非營(yíng)利性住房組織（如社區(qū)建造商）、向無家可歸者和其他特殊需求者提供支持性住房的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)（如教會(huì)等）。

此外，由于對(duì)政府以及市場(chǎng)提供住房的失望，人們會(huì)在市場(chǎng)以及政府之外，通過互助的方式解決住房問題。主要包括以下三種途徑：一是組建住房合作社；二是發(fā)展社區(qū)土地信托，將土地從住房中剝離；三是組建互助住房協(xié)會(huì)（一種集體擁有的租賃房形式）。

表2 美國(guó)租賃住房的供應(yīng)體系

三、美國(guó)不同供應(yīng)主體參與租賃住房市場(chǎng)的方式

總體而言，目前美國(guó)租賃住房的供應(yīng)主體大致可分為三類，即政府、營(yíng)利性的私人機(jī)構(gòu)、社會(huì)化力量。其中，政府一般不直接參與住房供應(yīng)，主要通過制定多項(xiàng)公共住房政策提供相關(guān)支持，鼓勵(lì)私人機(jī)構(gòu)和各種社會(huì)化力量提供住房。美國(guó)租賃市場(chǎng)主體參與租賃住房市場(chǎng)的方式主要包括土地供應(yīng)、資金支持、房源供給等，具體如表3所示。

表3 美國(guó)不同供應(yīng)主體參與租賃住房市場(chǎng)的方式

（一）政府機(jī)構(gòu)參與租賃住房的方式

政府角度主要通過提供資金支持、供應(yīng)土地的方式參與租賃住房建設(shè)，此外，還通過激勵(lì)性區(qū)劃、包容性區(qū)劃等方式鼓勵(lì)私人單位建設(shè)可負(fù)擔(dān)住宅。

1．政府直接投資建設(shè)。20世紀(jì)30年代以前，美國(guó)住房政策基本上是私人開發(fā)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的自由放任政策。20世紀(jì)30年代，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沉重打擊下，政府開始大規(guī)模投資公共住房建設(shè)。第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)以后，公共住房建設(shè)開始讓位于戰(zhàn)時(shí)住房建設(shè)。戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，大量軍人復(fù)員，房荒問題嚴(yán)重，住房供不應(yīng)求。在此背景下，大規(guī)模的公共住房建設(shè)再次啟動(dòng)。1949年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了新的住房法，首次強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府在住房領(lǐng)域負(fù)有不可推卸的責(zé)任，并以住房問題為切入點(diǎn)，啟動(dòng)了大規(guī)模城市更新運(yùn)動(dòng)。聯(lián)邦住宅管理局用貸款以及補(bǔ)助金補(bǔ)助地方建造住房，一般由地方公共住房委員會(huì)（PHA）具體實(shí)施，主要通過雇傭開發(fā)商在PHA擁有的土地上開發(fā)建設(shè)、購(gòu)買開發(fā)商按照PHA要求開發(fā)的項(xiàng)目、直接購(gòu)買存量住房等方式提供公共住房。這些公共住房主要面向符合條件的低收入家庭、殘疾人、年長(zhǎng)者等群體，大部分采用住房租賃的方式。政府主要以提供土地、房源等方式參與租賃住房供應(yīng)。

2．政府補(bǔ)助、私人機(jī)構(gòu)或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)開發(fā)建設(shè)。20世紀(jì)60年代，戰(zhàn)后住房短缺現(xiàn)象依然存在，為了減輕政府建設(shè)公共住房的沉重負(fù)擔(dān)，保障住房市場(chǎng)的良性發(fā)展，聯(lián)邦政府開始鼓勵(lì)私營(yíng)開發(fā)企業(yè)為低收入階層建造住房，包括提供低于市場(chǎng)利率水平的貸款、聯(lián)邦住房管理局的擔(dān)保金融支持、所得稅優(yōu)惠，以及提供年度經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼等，各類社會(huì)化的住房供應(yīng)機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展起來。其中比較重要的項(xiàng)目是“低收入住房稅費(fèi)優(yōu)惠”（LIHTC）項(xiàng)目。聯(lián)邦政府每年給各州分配稅收抵扣的最高限額，規(guī)定開發(fā)商將20%的住宅作為可負(fù)擔(dān)住宅，達(dá)到30年以上有效期，就可獲得高額稅費(fèi)優(yōu)惠，即開發(fā)商可在10年內(nèi)獲得所得稅返還。此外，政府通過設(shè)立組團(tuán)基金（HOME投資合伙人項(xiàng)目、社區(qū)發(fā)展組團(tuán)基金）、住房信托基金、免稅債券融資等為住房供應(yīng)提供資金支持。鼓勵(lì)私人機(jī)構(gòu)參與住房供應(yīng)的模式有效增加了住宅數(shù)量，但是也存在成本高、質(zhì)量不好等弊端。隨著政府補(bǔ)貼政策從供給方向需求方轉(zhuǎn)變，20世紀(jì)80年代開始，政府對(duì)住宅開發(fā)補(bǔ)貼的力度逐漸減小。

（二）私人機(jī)構(gòu)參與住房租賃市場(chǎng)的方式

私人和房地產(chǎn)開發(fā)商提供的市場(chǎng)化租賃住房是美國(guó)住房租賃市場(chǎng)的主要來源，約占80%。其中，專業(yè)化的公寓出租企業(yè)是最重要的主體，EQR、ABV等是美國(guó)較大的專業(yè)化公寓出租企業(yè)，主要通過REITs方式融資，提供可供出租的房源。

美國(guó)住房租賃企業(yè)的運(yùn)營(yíng)模式主要分為兩種，即重資產(chǎn)模式的租賃持有運(yùn)營(yíng)和輕資產(chǎn)模式的房屋托管模式。其中重資產(chǎn)租賃持有運(yùn)營(yíng)模式是通過開發(fā)或者購(gòu)買持有并管理物業(yè)，基于專業(yè)化管理、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)向租戶提供品質(zhì)化的住宅，從而獲得租金收益和增值收益，其收入來源是租金收益和資產(chǎn)增值。輕資產(chǎn)模式主要以托管的形式存在，即房屋產(chǎn)權(quán)人把房屋委托給租賃企業(yè)管理，由其代為出租，并完成租后維修、保潔等管理工作，后者的收入來源主要是經(jīng)濟(jì)傭金和管理費(fèi)。重資產(chǎn)的持有運(yùn)營(yíng)需要大量的資金沉淀，REITs的特征滿足了美國(guó)租賃企業(yè)的融資需求。REITs具有法律保障完善、收益穩(wěn)定、流動(dòng)性好、可享受稅收優(yōu)惠、風(fēng)險(xiǎn)分散化等優(yōu)勢(shì)，因此，美國(guó)發(fā)展了全球最大的REITs市場(chǎng)，推動(dòng)了美國(guó)住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展。

（三）社會(huì)化力量參與住房租賃市場(chǎng)的方式

非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)是美國(guó)參與住房建設(shè)的重要社會(huì)化力量，主要活躍于住房保障領(lǐng)域，可追溯至20世紀(jì)早期。1959年，聯(lián)邦政府制定了第一個(gè)完全由非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)實(shí)施的住房計(jì)劃——第202條款，此計(jì)劃向低收入的老年人和殘疾人提供住房。早期，對(duì)于大部分涉及住房的非營(yíng)利性住房機(jī)構(gòu)，如宗教組織、工會(huì)以及社會(huì)服務(wù)所，提供住房只是其附屬任務(wù)，貢獻(xiàn)比例較小。目前，非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)在住房領(lǐng)域的作用越來越大，大部分涉及低收入者住房的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)將住房作為工作的重要部分，如TNDC社區(qū)開發(fā)公司和“橋住房”大型的住房組織。

美國(guó)的非營(yíng)利性住房機(jī)構(gòu)主要可以分為以下三種類型：一是社區(qū)開發(fā)公司，二是全市或者地區(qū)的大型非營(yíng)利性住房組織，三是向無家可歸者和其他特殊需求者提供支持性住房的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。美國(guó)的非營(yíng)利性住房興起是政府與社會(huì)合力的結(jié)果。非營(yíng)利性住房機(jī)構(gòu)有以下優(yōu)點(diǎn)，一是大部分非營(yíng)利性住房機(jī)構(gòu)致力于向低收入家庭無限期提供可負(fù)擔(dān)住房，并且不追求利潤(rùn)回報(bào)。二是非營(yíng)利性住房機(jī)構(gòu)常致力于為最貧窮、最需要支持的住房困難家庭服務(wù)，除住房外，還會(huì)提供就業(yè)咨詢、小孩看管、教育等一系列支持性服務(wù)。三是在最艱苦的城市社區(qū)，有時(shí)非營(yíng)利性住房機(jī)構(gòu)是唯一愿意或者能夠建設(shè)和修繕住房的機(jī)構(gòu)。美國(guó)政府通過制定住房計(jì)劃，給予非營(yíng)利性住房機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期低利率貸款以及稅收抵免等政策，與非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)合作提供低收入群體住房。

1．社區(qū)開發(fā)公司。非營(yíng)利性住房機(jī)構(gòu)中占比最大的為社區(qū)開發(fā)公司（CDCs），在聯(lián)邦政府和福特基金會(huì)的共同支持下成立，20世紀(jì)70-90年代得到迅速發(fā)展。CDCs關(guān)注社區(qū)的住房和其他需求，致力于住房開發(fā)以及其他與住房相關(guān)的服務(wù)。在住房領(lǐng)域，CDCs主要從事租房咨詢、購(gòu)房咨詢、無家可歸者服務(wù)、住房維修以及住房購(gòu)買融資的相關(guān)資助。CDCs的主要資金來源于聯(lián)邦政府的住房計(jì)劃，包括CDBG、HOME計(jì)劃以及低收入住房稅費(fèi)優(yōu)惠等。根據(jù)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全國(guó)代表大會(huì)（NCCED）2005年對(duì)CDCs的調(diào)查，CDCs建造和修復(fù)的住房單元數(shù)量較大且發(fā)展速度非常快。

2．全市或地區(qū)的大型非營(yíng)利性住房組織。另外一種重要的社會(huì)化力量為大型非營(yíng)利性住房組織，雖然其數(shù)量相對(duì)較少，但是其擁有的住房存量在非營(yíng)利性住房存量中占有相當(dāng)大的份額，在非營(yíng)利性住房部門中扮演重要角色。例如，“社區(qū)建筑商”已經(jīng)從20世紀(jì)60年代的一個(gè)社區(qū)住房機(jī)構(gòu)發(fā)展成為全國(guó)最大的非營(yíng)利性住房組織，在多個(gè)州向低收入人群提供租賃住房單元。此外，還包括“橋住房”等非營(yíng)利性住房組織，只活躍于保障房領(lǐng)域。

3．向無家可歸者和其他特殊需求者提供支持性住房的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。許多非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)都向無家可歸者以及其他特殊需求人群（包括艾滋病人以及艾滋病毒攜帶者、嚴(yán)重的精神疾病患者）提供住房服務(wù)、案件管理以及其他支持性服務(wù)。一般情況下，這些非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)不只關(guān)注某個(gè)特定的社區(qū)，而是在全市范圍內(nèi)運(yùn)行，其財(cái)務(wù)和技術(shù)支持通常來自“支持性住房公司”（一個(gè)非營(yíng)利性的中介組織）。