松江區集體經營性建設用地入市開展租賃住房建設的實踐與思考

文/費岑

集體經營性建設用地的入市始發于20世紀80年代的一些沿海鄉鎮企業，由于有先行的案例，在國家層面上給予了相關政策傾斜，1988年的《憲法修正案》、《土地管理法》均在某種程度上提及了鄉鎮土地（集體經營性建設用地的一種）在符合城市總體規劃的前提下能夠用于興建企業，這也為后期集體經營性建設用地能夠進入市場流通奠定了一定基礎。

隨著市場經濟的不斷發展，在2004年國家層面發布了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，該決定明確了農民所有的、具備經營條件的建設性用地的相關使用權可以進行流轉，次年的“增減掛鉤政策”更是對城鄉建設用地進行統籌規劃，很大程度上為集體經營性建設用地入市政策的落地提供了鋪墊。

2015年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》指出，政策上允許集體經營性建設用地入市。這表明試點工作即將開始。在這種大趨勢下，由原國土資源部、住房和城鄉建設部在2017年8月21日發布《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，正式推動了集體土地入市的發展。方案中明確將北京、上海、南京等13個城市作為開展利用集體建設用地建設租賃住房試點的城市。本文以上海松江區集體土地入市建設租賃住房的實踐為典型案例，分析其相關入市舉措并進行效果分析，旨在為進一步推動集體土地入市的政策落地提供有效參考。

一、松江區入市5幅租賃住房用地簡況

松江區作為上海集體經營性建設用地入市的唯一試點區，具有很強的代表性。根據規劃用途相符、適宜入市等條件進行篩選，結合松江區租賃住房專項規劃，在產業集聚區、商業商務集聚區、交通樞紐地區（含軌交站點用地）等租賃住房需求集中區域，探索以集體土地入市方式出讓租賃住房用地。2018年，泗涇鎮SJSB0001單元07-09號、泗涇鎮SJS20004單元03-11號、車墩鎮SJC10022單元23-01號、小昆山鎮SJS40002單元11-04號、九亭鎮SJT00106單元10-07A號等5幅租賃住房用地相繼入市，合計出讓面積113398.87平方米，增加租賃住房4653套，占全區全年租賃住房供應的47%。

表1 松江區集體經營性入市租賃住房項目情況表

5幅土地出讓人均為地塊（地區）的農民集體經濟聯合社。在設定松江集體經營性建設用地基準地價基礎上，對入市土地進行了市場評估，協議的最低價不低于基準地價的70%。實踐試點的樓板價在3000-3200元/平方米區間，與周邊國有建設用地出讓地價趨同。入市的民主決策，采用“一次研判、兩次匯報、兩次決策、兩次委托”程序。一次研判是指出讓前，由協調小組研判。兩次匯報是分別在研判、出讓方案形成后，向集體經濟組織匯報。兩次決策是指入市意向和方案須取得三分之二以上成員或代表成員同意。兩次委托是指分別委托有法定資質的機構辦理前期和入市申請手續。

二、松江區集體經營性建設用地入市舉措及效果分析

（一）入市舉措

根據國家層面的政策要求，松江集體經營性建設用地入市主要從以下幾個方面進行實施。

1.明確了鎮村兩級集體的入市主體。以農村集體資產產權制度改革為契機，更好地了解農村地區的相關集體資產。全區14個鎮聯合社和98個村合作社辦理《上海市農村集體經濟組織登記證書》、組織機構代碼證，開設銀行賬戶等，確定了集體經濟組織法人資格。全區已完成集體土地所有權和使用權登記，128個村集體土地所有權發證率達到100%，集體土地使用權發證率95%。在《松江區農村集體經營性建設用地入市管理辦法》中明確了入市主體，即鎮聯合社代表鎮農民集體行使集體土地所有權，村合作社代表村農民集體行使集體土地所有權，分別屬于兩個以上村集體經濟組織的，由各村合作社共同行使集體土地所有權。

2.設定了符合松江實際的入市條件。按照從易到難、從點到面逐步推進的原則，設定以下入市條件：一是完成農村土地所有權、使用權確權登記，土地權屬清晰、無爭議；二是符合控制性詳細規劃或者郊野單元村莊規劃；三是符合國家和本市產業政策、環保政策，具備開發條件；四是提前制定相關約定協議，中標者將按照合同條款只能將此類用地建設成租賃用房，用于租賃，并且需要住房數量及環境達到相關條件，進而實現收益。

3.實現了土地增值收益的共享共贏。一是參照征收轉用土地出讓凈收益提取專項資金區域統籌的做法，集體土地入市增值收益調節金由松江區財政局統一征收，區級財政在全區范圍內統籌使用，通過財政轉移支付機制，實現對經濟發展薄弱地區的反哺，優先用于經濟欠發達的浦南地區低效建設用地減量化、基本農田保護、農民集中居住等，實現了區域內不同地區發展權的有效統籌；二是松江區結合農業供給側結構性改革，組建鎮級農民集體聯合社，集體經濟組織的土地收益以資本金形式注入集體資產，由集體資產聯合社或合作社統一運營與管理，從而實現了集體經濟組織的發展壯大和持續造血；三是集體經濟組織入市收益不再以現金形式直接分配給農民，而是以股權增值方式追加量化為成員股份，通過資產運營和持續股權分紅方式，避免了農民快速返貧現象的出現，以成熟的資本運作確保了農民長期分享社會經濟發展的成果。

4.制定了集體經營性建設用地地價。松江區參照國有建設用地交易制度，探索制定了集體經營性建設用地入市管理辦法、交易規則和服務監管制度，將集體土地納入城市建設用地管理體系。同時，參照國有建設用地基準地價級別范圍、設定規則及程序，制定了松江集體經營性建設用地基準地價，為入市試點地塊地價評估和確定提供依據，確保出讓底價有法可依、公平公正。集體經營性建設用地價格應通過具有土地估價資質的估價機構進行市場評估，協議出讓最低價不得低于基準地價的70%。

（二）效果分析

1.達到了入市流程的科學化、合理化以及民主化。農村地區集體經營性建設用地入市在流程設置上增加了“民主集體商討會議”流程，設定入市條件，在方案確認后，實行委托、匯報、決策等流程，所有權代表在入市程序的全過程中均能表達自己的意愿與想法，保障了出讓主體的權益。此外，集體經營性建設用地入市決策在執行基準地價的基礎上實行了公開投票原則，只有三分之二以上人員通過才能根據相關入市條款實行交易，提升了民主決策的效益力度和公平、公正性。

2.土地入市收益分配公平合理。松江區集體經營性建設用地入市的土地收益實行分級分配。區級以上的收益實行區內統籌管理，全部進行財政收繳，用于基礎設施、教育設施建設和民生方面的保障，特別是用于區域內貧困地區的財政幫扶；鎮以下的土地入市收益委托資產運營公司經營管理，根據所有權股份的占比進行合理分紅，整體上保障了集體經濟組織的收益。

3.最大化保障了農村地區權益。入市并不是收回農村地區農民土地的權益，而是使得用地合理化、效益最大化。通過規范入市程序，在用地的使用用途、定價以及登記等方面預先進行合理規定，且在整個入市過程中，農民作為所有權主體均起著決策性的關鍵作用，土地的入市交易價格、配套等相關條件均符合農民的意愿，確保“取之于民、用之于民”。

三、思考和建議

（一）強化多方合作，發揮租賃住房市場競爭優勢

集體土地建設租賃住房在一定程度上緩解了住房建設供地壓力，同時，經規劃改造，可大大提升農村面貌和居住環境。但是，集體土地建設租賃住房適用范圍有限，主要集中在租賃住房需求旺盛的大中城市。與商品住宅項目相比，租賃住房項目回報率明顯偏低。這一特點使其對供地主體、開發企業等均缺乏吸引力。如果在市場化機制下不具備競爭力，那么此類項目一旦離開了當前試點期間的扶持政策，就很難大范圍推廣。

2020年中央經濟工作會議提出“土地供應要向租賃住房建設傾斜，單列租賃住房用地計劃，探索利用集體建設用地和企事業單位自有閑置土地建設租賃住房，國有和民營企業都要發揮功能作用”。這意味著，住房租賃市場的土地來源仍在不斷擴大，傳統的土地供應、集體建設用地、閑置土地等也將向租賃市場提供更為豐富的用地，這為租賃住房市場提供了更大的經營空間。因此，地方政府、農村集體經濟組織、合作企業的利益博弈成為焦點問題。地方政府要切實保障農民的利益不受集體組織侵害，充分保障農民集體對入市政策的知情權，同時，要給予租賃住房開發商合理的市場回報，減少政策變化給企業帶來的法律風險，使地方政府、農村集體經濟組織、合作企業三方在集體建設用地建設租賃住房上實現共贏。

（二）完善稅收制度，提升集體土地入市積極性

集體經營性建設用地的入市方法參照國有建設用地，必然涉及稅收的問題。相對于國有建設用地的交易，集體經營性建設用地入市在制度上并不完善，用地的股份歸集體所有，在收益稅收上并沒有相關的稅收制度，如果參照國有建設用地的稅收制度，將在很大程度上壓縮了集體的利潤，會打擊其入市的積極性。因此，可考慮采用出讓方和受讓方分配稅收的方式，但是仍需思考如何找到雙方的最佳平衡點，實現雙贏。

建議進一步探索明確集體土地入市耕地占用稅、農村土地使用稅、契稅、印花稅、土地增值稅、城市維護建設稅等稅費政策，明確征收幅度和范圍，逐步建立城鄉統一的稅費體系。探索采取靈活的稅費征收制度，減少社會資本參與利用集體土地建設租賃住房的資金壓力，提升企業開發租賃住房的積極性。建議在開發前期手續辦理階段減免相關稅費，待運營成熟后再行收取相關稅費。

（三）合理配置資源，注重高質量利用土地

在松江區的實踐過程中，集體經營性建設用地入市仍然占用建設用地指標。在上海“以減定增”背景下，需通過建設用地減量化騰挪出新增建設用地指標和耕地占補平衡指標。如果地方政府沒有減量化潛力，則按照不同用地類型，需要繳納相應的減量化指標費。此外，城郊地區也同樣面臨停車難的問題，很多老舊小區、人才公寓車位十分緊張。以提高土地利用效率與增加土地收益為抓手，調動各方參與積極性。一方面，結合農民集中居住的規劃安排，引導村組織及農民將原本的宅基地集中平移歸并，置換出可成片開發的租賃住房用地。另一方面，關注集體建設用地地下空間開發利用的規定，提高土地節約集約利用水平。研究農村集體經營性建設用地地下空間出讓、開發政策，明確不同用途地下開發出讓金標準和存量集體建設用地增加地下空間是否需要補繳出讓金等問題。

（四）加強頂層設計，促進一二三產業融合發展

從松江區試點情況來看，很多有試點意向的鎮村，由于缺少郊野單元村莊規劃覆蓋，未能趕上集體土地入市紅利，有的則在實踐過程中，存在區位條件限制、周邊配套設施跟不上、租賃住房監管缺位等問題。在當前鼓勵利用集體存量和低效建設用地開發建設租賃房的同時，要評估項目對環境、對集體經濟組織的“三生”資源的適宜性和承載力的影響，充分進行實地調研勘察，分析人口結構（公共服務配套）、交通支撐（交通站點、停車場）、生活方式（消費、文化背景）的變化影響。

進入新時代，鄉村價值更需要重新審視，鄉村不再是單一從事農業生產的地方，還有重要的生態涵養功能、令人向往的休閑觀光功能、獨具魅力的文化體驗功能，集體土地的入市為鄉村旅游項目的發展提供了土地空間，讓集體土地進一步成為促進鄉村振興發展的重要資源。因此，提升郊區鄉村的宜居度和吸引力，還需要從頂層設計出發，從城鄉融合、自然資源保護和宜居環境優化的視角，關注租賃住房項目周邊的公共空間布局優化和相關設施的功能復合、共享、兼容，科學有序地統籌安排生態、農業、城鎮等功能空間，優化鎮村范圍內的空間結構和布局。