推動經濟高質量發展的創新平臺政策：功能、結構與優化

石書玲

[摘 要]創新政策結構優化是衡量經濟高質量協調發展的重要標志之一。基于經濟高質量發展對創新政策供給的新要求，分析了國家自主創新示范區創新平臺功能，由此將創新平臺試點政策劃分為戰略引領型政策、資源整合型政策和平臺扶持型政策三大類。將此分類與創新平臺規劃-建設-運營的全鏈條相結合，對創新平臺試點政策結構體系進行了構建。以國家自主創新示范區創新平臺試點政策為樣本，利用NVIVO和UCINET工具對試點政策結構進行了量化分析。結果表明：我國創新平臺試點政策供給結構缺失，未能有效發揮政策對創新平臺資源集聚與整合的引領作用，也未能覆蓋創新平臺建設與運營的全過程，為解決上述問題提出了政策優化的建議。

[關鍵詞]創新平臺;試點政策;政策功能; 政策結構;經濟高質量發展

[中圖分類號]F293.1[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2021）04-0001-07

一、問題的提出

黨的十九大明確提出了新時期我國經濟發展的基本特征由高速增長轉向高質量發展階段，而經濟高質量發展必然賦予創新政策以更深層次的內涵。通過梳理相關觀點，可以將創新政策的新內涵歸納為兩個層面：一是創新政策目標導向層面。要求創新政策要適應經濟高質量發展要求，要基于新發展理念形成高質量的政策供給[1]。二是如何實現創新政策目標導向層面。代表性觀點認為需要對創新政策結構進行調整與優化[2]，要使創新政策結構成為衡量經濟高質量協調發展的重要標志之一[3]。

作為創新政策試驗田的國家自主創新示范區，其創新政策結構的合理性對引領我國經濟高質量發展的意義尤為凸顯，這是由自創區先天被賦予的可以大膽突破、先行先試的創新特性所決定的。但是，目前社會各界對自創區創新政策的研究尚局限于科技金融[4]、財政稅收[5]、科研經費改革[6]、科技成果轉化[7]等單項試點政策領域，而對重大科技創新活動所需的創新平臺政策結構的研究尚缺乏關注，使得作為國家重大創新載體的自創區創新平臺政策的理論研究嚴重滯后于現實需求，在一定程度上影響了創新政策的高質量供給。

本文對我國自創區創新平臺試點政策功能與結構進行了以下研究：第一，分析經濟高質量發展視閾下自創區創新平臺應該具備的功能與角色，以及如何基于創新平臺功能對其試點政策作出合理分類;第二，將創新平臺政策分類與創新平臺規劃-建設-運營的全鏈條相結合，對創新平臺試點政策結構體系進行構建;第三，對我國自創區創新平臺政策結構現狀及問題進行研究，提出優化建議。

二、研究綜述

（一）創新平臺功能

創新平臺功能研究是創新平臺政策分類研究的基礎。最早對創新創業平臺功能進行研究的學者Timmons（1999）[8]指出，創新創業平臺具有引導功能、集聚功能和扶持功能，其中，引導功能指引導創業者識別創業機會、市場和風險，集聚功能指幫助創新創業者進行信息挖掘、搭建創新團隊和創新聯盟，扶持功能指對創新創業者面臨的各種問題提供系列化支持服務。Robert Baum（2006）[9]又將創新創業平臺功能與創新創業階段相聯系，指出創新創業平臺在不同階段應該提供不同的服務功能，即創新創業早期階段面對項目篩選主要提供引導功能，中期階段面對已經確定的創新創業項目主要提供集聚功能，后期階段面對各類風險因素主要提供扶持功能。

綜上，經典文獻中對創新創業平臺功能所進行的研究都是基于創新創業項目角度，并且將為科技創新活動提供各類服務的平臺也都納入了創新平臺的范疇，進一步豐富了創新平臺的內涵。

（二）創新政策分類

創新政策分類是創新政策體系研究的基礎，目前對創新政策分類的難點主要取決于分類的標準難以把握。Rothwell等（1981）[10]在研究產業政策時采用了供給類、需求類和環境類的政策分類方式，國內學者霍慧智（2015）[11]對京鄂皖蘇創新驅動政策、劉忠艷（2016）[12]對中國青年創客創業政策、范柳等（2017）[13]對三大經濟圈創新政策的分析均沿用了該種分類方式;張永安等（2016）[14]對中關村創新政策采用了權威型、指導型、緊迫型及階段型的政策分類方式;黃如花等（2017）[15]對北京和上海政府的數據開放政策采用了核心政策文本、支持性政策文本和背景性政策文本的分類方式;魏世杰（2017）[16]按照創新政策目標的導向性，對創新政策采用了鼓勵創新行為、激勵創新主體和營造創新環境的分類方式;劉新民等（2018）[17]對我國創新創業政策的研究采用了財稅、金融、技術、人才、產業政策和社會化服務政策的分類方式。

綜上，對創新政策的分類比較復雜，也不存在統一的分類標準，但歸根結底還是要依據所研究對象的特性、承擔的功能與所要實現的目標綜合而定。

三、自創區創新平臺試點政策：功能與分類

（一）創新平臺試點政策功能

基于創新平臺具有的引導、集聚和扶持功能，我國自創區創新平臺同樣也應具有引導、集聚和扶持三項功能。但是，鑒于我國自創區設立的特殊性，應該基于頂層設計的戰略角度，而不是創新創業項目角度，賦予創新平臺功能以更深層次的戰略性內涵。第一，引導功能，即各自創區應充分體現國家“頂層設計”理念，圍繞各自戰略目標和功能定位，依據主導產業規劃來布局創新平臺及服務方向;第二，集聚功能，即基于戰略規劃和產業布局，引導創新資源配置方向，使創新資源在分園之間、城鄉之間乃至區域之間進行合理配置和整合，實現錯位發展、協調發展，為解決創新資源分散、集聚和共享程度低等問題發揮重大作用;第三，扶持功能，即還應出臺一系列能夠支持各領域創新平臺進行建設及運營的“一攬子”扶持政策。

自創區創新平臺功能決定了其角色定位應該是戰略引領者、資源整合者和平臺扶持者。相應地，其試點政策本質上也應由其承擔的功能和角色來決定，這些功能決定著創新平臺試點政策構建的方向，也賦予了創新平臺試點政策應具有戰略引領、資源整合和平臺扶持三項功能，這樣才能使創新平臺真正成為科技創新的搖籃。國家自創區創新平臺功能、角色定位及試點政策關系如圖1所示。

（二）創新平臺試點政策分類

基于自創區創新平臺政策功能，可以將創新平臺試點政策分為戰略引領型政策、資源整合型政策和平臺扶持型政策三大類。其中，戰略引領型政策是指對創新平臺作出統籌規劃和部署的指導性政策;資源整合型政策是指對創新資源進行優化配置、引導創新功能集聚和創新資源聚集的一系列政策;平臺扶持型政策是對創新活動提供全方位、全過程支撐的一攬子服務平臺政策。同時，考慮到自創區創新平臺通常都要依據各自發展規劃、再經過縝密的論證決策才能設立、建設和運營，因此，基于創新平臺實際運行全過程角度，又可以將創新平臺試點政策劃分為規劃、建設和運營3個階段。本研究將創新平臺試點政策功能與平臺規劃-建設-運營全鏈條相聯系對試點政策進行綜合分類，更有助于揭示創新平臺試點政策的結構狀況。

四、自創區創新平臺試點政策結構體系構建

（一）創新平臺政策文本搜集

本研究考慮到設立較晚的自創區仍處于起步階段，一些試點政策還處于調研和擬定階段而尚未出臺，暫不具備研究條件，因此，將這類自創區予以剔除，并選擇具有兩年以上建設經驗的自創區，再剔除以整個城市為基本單元的深圳自創區和以整個城市群為單元的珠三角自創區之后，得到以國家級高新區為建設載體的自創區共14個作為研究對象。

政策文本搜集時間均截至2020年2月，搜集途徑有兩條：一是通過自創區官方網站，這類自創區有中關村、東湖、張江、成都、西安、鄭洛新;二是對沒有官方網站或網上資料缺乏的自創區，通過實地考察來搜集政策匯編，如長株潭、杭州、天津自創區均以實地考察方式獲得。通過網上搜集和實地考察兩種方式的互補，確保了政策資料搜集的完整性。在對各類創新政策資料進行廣泛閱讀基礎上，特別關注與平臺、創新平臺、協同創新平臺、創新基地、孵化載體、眾創空間、創客工場、創新中心、服務平臺、基礎設施平臺、平臺集聚、轉化機構、轉化平臺等與創新平臺有關的關鍵詞匯，篩選出相關的創新平臺試點政策文本共141份，其發布狀況見表1所示。

（二）創新平臺政策結構體系構建

將141份政策文本全部導入NVIVO軟件，查詢與創新平臺有關的關鍵詞匯，再通過內容聚類分析，梳理出政策文本中出現的不同創新平臺，結果發現不同階段創新平臺試點政策的側重點有所不同。其中，規劃階段的創新平臺試點政策屬于戰略引領型，通常以發展規劃綱要、總體行動計劃及意見形式發布;建設及運營階段的創新平臺試點政策統屬于資源整合型和平臺扶持型。進一步依據政策文本內容，將資源整合型政策聚類為協同創新平臺、創新功能集聚區、主導產業集聚區、特色產業促進平臺、特色園區5個子類;平臺扶持型政策涉及創新的多個環節，將其聚類為非協同創新平臺、共性技術服務平臺、孵化載體、科技成果轉化平臺、知識產權服務平臺、人才引進平臺、人才培育平臺、信用服務平臺、創新投資服務平臺、科技金融服務平臺10個子類。

鑒此，基于創新平臺規劃-建設-運營的全鏈條，并基于本研究以創新平臺功能所做的政策分類，構建的創新平臺試點政策結構體系如表2所示。

五、我國自創區創新平臺試點政策結構分析

（一）政策結構分布

按照構建的創新平臺政策結構體系，基于試點政策文本的內容分析，以有無具體的平臺支持政策為依據，有則填寫“1”，無則填寫“0”，對于有指導性政策但未落實到資金支持層面或其它支持層面的一概視為無。由此形成的規劃、建設與運營階段創新平臺試點政策結構分布，如表3所示。

表3的政策結構分布構成了社會網絡分析模型中的2-模網絡，即由各個自創區集合和由這些自創區所頒布的試點政策集合所構成的隸屬網絡，因此，可以用Ucinet工具進行度數中心度（Degree）和中間中心度（Betweenne）指標的分析，據此形成規劃-建設階段、運營階段創新平臺政策的中心度可視化分析知識圖譜，分別如圖2、圖3所示。

（二）政策結構問題

由中心度知識圖譜節點大小可以清晰地識別出哪些自創區、哪些政策居于網絡核心或網絡邊緣，也就是哪些自創區的政策結構相對完整合理、哪些不完整，哪些政策被關注較多、又有哪些政策被關注較少或易于被忽視。綜上，可以得出創新平臺試點政策在不同階段的分布結構，即各自創區都出臺了對創新平臺進行規劃的政策文件;無論建設階段還是運營階段，多數自創區對孵化載體、公共技術服務平臺、人才培育平臺及創新投資服務平臺的政策支持比較重視，尤其對孵化載體運營都提供了政策支持;同時也揭示出政策結構方面存在的一些突出問題。

1.自創區層面的問題

突出表現為不同自創區的創新平臺政策結構存在較大差異，且半數以上自創區的創新平臺政策結構極不完整。14個自創區中，無論規劃-建設還是運營階段，網絡中心位置排在前幾位的基本都是中關村、張江、成都、東湖，說明這4個自創區出臺的創新平臺試點政策的配套性和覆蓋面好于其他自創區。規劃-建設階段政策覆蓋面最好的東湖為87.5%，運營階段覆蓋面最好的中關村為81.3%。但是規劃-建設階段仍然有鄭洛新、大連、杭州、重慶、長株潭、西安和天津7個占比達到50%的自創區出臺的創新平臺政策覆蓋面低于50%，運營階段有鄭洛新、長株潭、重慶、杭州、西安、蘇南、天津和福夏泉8個自創區出臺的創新平臺政策覆蓋面低于50%，說明這些自創區出臺的創新平臺試點政策的覆蓋面窄，政策結構極不完整，配套性較差，與創新的多元化需求不相匹配。

2.創新平臺政策層面的問題

第一，資源整合型政策普遍缺失嚴重。表現為14個自創區中，對創新功能集聚區建設提供政策支持的僅4個，占比28.6%，而對其運營提供政策支持的僅2個，占比14.3%;對主導產業集聚區、特色產業促進平臺及特色園區建設提供政策支持的不多于8個，對其運營提供政策支持的不多于4個，占比不高于28.6%。說明我國自創區雖普遍注重創新平臺的戰略規劃，但對其資源整合功能的重要性認識有限;同時反映出多數自創區對創新平臺的空間布局缺乏內在的協調性和周密性考慮，即使出臺了創新平臺的空間布局規劃，也未能將規劃進一步部署到位，使創新資源難以在空間上和功能上得以整合。

第二，扶持型政策中人才引進、信用服務、知識產權服務及成果轉化平臺政策缺失嚴重。表現為14個自創區中，對人才引進服務、信用及知識產權服務平臺的建設提供政策支持的均為4個，對科技成果轉化平臺的建設提供政策支持的也僅為6個，而對這些平臺的運營提供政策支持的介于3—7個之間。說明大多數自創區還沒有意識到這些創新平臺所具有的創新扶持功能，同時反映出對創新平臺的扶持也缺乏基于創新的系統特性和內在需求的全盤考慮。

第三，對協同和非協同這兩個重大創新平臺存在重建設輕運營的突出現象。運營階段的數據顯示，對于協同創新平臺，僅中關村、成都兩個自創區提供了政策支持;對非協同創新平臺，僅中關村、福夏泉兩個自創區提供了政策支持，占比均為14.3%。說明絕大多數自創區對協同和非協同創新平臺存在重建設輕運營的現象，與創新活動的階段化需求和科技創新的鏈條不匹配。

六、結論與優化建議

（一）研究結論

通過研究我國自創區創新平臺功能、分類及結構，得出以下結論：①基于創新平臺功能，提出了戰略引領型、資源整合型和平臺扶持型的創新平臺政策分類模式，有助于發揮我國創新平臺的戰略引領和創新驅動作用。②將創新平臺政策分類與平臺規劃-建設-運營全鏈條相聯系，運用內容分析法，構建了適應我國經濟高質量協調發展的創新平臺試點政策結構體系，有助于統籌創新平臺布局及完善相關配套政策。③通過政策文本量化分析得出我國自創區創新平臺政策的結構性問題比較突出，超過一半的自創區創新平臺政策的覆蓋面比較窄，難以適應創新的多主體、多階段需求，尤其是資源整合型政策缺失相當嚴重，很難發揮創新平臺的資源整合功能，人才引進平臺、信用及知識產權服務平臺及成果轉化平臺政策缺失也比較嚴重，難以發揮創新平臺的扶持功能和對創新的推動作用。

（二）創新平臺政策優化建議

第一，統籌創新平臺布局、完善試點政策結構缺失問題。鑒于創新是多主體共同完成的活動系統，決定了創新政策也是多維度政策的有機結合和相互協調，因此，未來創新平臺試點政策設計的方向是基于對創新平臺的統籌規劃和布局，著力完善政策結構，注重對重大創新平臺給予建設及運營兩個階段的支持，將易于被忽視的人才引進服務、知識產權服務及成果轉化服務等創新平臺納入政策支持體系。人才引進服務平臺的作用是梳理各地人才政策、提供人才評價標準與評價體系、進行人才信息化工程以及人才數據庫軟件開發建設，為高端人才引進提供服務;知識產權服務平臺的作用是對企業各類知識產權進行申請、評估、保護、侵權查處與糾紛調解，同時為科技企業知識產權質押貸款提供支撐;科技成果轉化服務平臺的作用是與成果提供方合作，建立科技成果項目庫，尤其建立聚焦新一代信息技術、智能制造、新材料新能源、生物醫藥健康等產業領域的顛覆性創新成果項目庫，為供需雙方提供科技成果對接轉化渠道和轉化機制。因此，將上述3個創新平臺納入政策支持體系是創新活動不可或缺的。

第二，重視創新平臺資源整合功能的發揮。鑒于創新平臺應承擔的資源整合功能明顯缺失的問題，一是應反思創新平臺試點政策的設計理念，強化創新平臺承擔資源整合功能對于創新驅動的重大意義;二是應圍繞對創新平臺的統籌規劃，從頂層和政策供給端加強創新平臺對資源整合的調節能力，引領創新資源向高、精、尖、特、新聚集。建議對重大協同創新平臺，軍民融合創新平臺，產學研用一體化創新平臺，國內外組織之間聯合共建的研究基地，對圍繞本地主導產業、戰略性新興產業及特色產業組建的創新集聚區，對智慧園區、生態園區等特色創新園區，要加大政策傾斜力度，將政策對創新資源集聚的引領作用落到實處。

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Innovation Platform Policy to Promote Highquality Economic Development： Function， Structure and Optimization

——A Quantitative Analysis Based on Policy Text from National Independent Innovation Demonstration Zone

Shi Shuling

（Tianjin University of Commerce，Tianjin 300134，China）

Abstract：

The optimization of innovation policy structure is one of the important symbols to measure the coordinated and highquality economic development. Based on the new requirements for innovation policy under the goal of highquality economic development， this paper analyzes the innovation platform functions of National Independent Innovation Demonstration Zone， and thus divides the innovation platform pilot policies into three categories： strategic leading policy， resource integration policy and platform supporting policy. This paper combines? this classification with the whole chain of innovation platform planningconstructionoperation， and constructs the pilot policy structure system of innovation platform. Taking the innovation platform pilot policies of National Independent Innovation Demonstration Zone as samples， the paper gives an empirical analysis of the policy structure by using NVIVO and UCINET software. The results show that： there is a lack of supply structure for innovation platform pilot policy in China; it fails to play a leading role in the aspects of innovation resource gathering and integration; and it also fails to cover the whole process of the construction and operation of the innovation platform. In order to solve the above problems， some policy optimization suggestions are proposed.

Key words： innovation platform; pilot policy; policy function; policy structure; highquality economic development

（責任編輯：張積慧）