集中連片特困地區鄉村振興與綠色發展協同推進的長效動力機制構建

王淑新 胡儀元 唐萍萍

[摘 要]集中連片特困地區是鄉村振興戰略實施中最難啃的硬骨頭，其特殊地理空間格局、脆弱生態環境與較落后經濟社會發展水平客觀上要求協同推進鄉村振興與綠色發展。在分析其面臨主要挑戰的基礎上，構建六位一體、囊括多種措施的綜合體系，形成鄉村振興與綠色發展協同推進的長效動力機制，其中促進教育發展是基礎，創新體制機制是前提，發展綠色產業是關鍵，健全生態補償機制是抓手，構建災害風險防治體系是支撐，完善基礎與服務設施是保障。

[關鍵詞]鄉村振興;綠色發展;協同推進;長效機制;集中連片特困地區

[中圖分類號]F323.8;F323.22[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2021）04-0033-06

《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》劃定的六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山-太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區及西藏、四省藏區、南疆四地州14個集中連片特困地區集民族地區、革命老區、生態敏感地區于一體，區域生態環境脆弱，地質災害、自然災害頻發，經濟社會發展水平較低，是脫貧攻堅最難啃的硬骨頭。隨著脫貧攻堅進入決勝期，至2020年底將整體消除絕對貧困現象，推進后扶貧時代鄉村振興戰略的實施成為新階段的重要任務[1]。集中連片特困地區特殊的地理空間格局、脆弱的自然生態環境與落后的經濟社會發展水平客觀上要求鄉村振興過程中需堅持綠色發展觀，統籌考慮、協同推進鄉村振興與綠色發展。本文嘗試構建集中連片特困地區鄉村振興與綠色發展協同推進的長效機制，突破區域經濟社會發展與生態環境保護傳統政策措施在可持續性、協同性等方面存在的局限性，推動區域生態、經濟、社會實現可持續發展，為后扶貧時代集中連片特困地區的鄉村振興提供建議、參考。

一、相關研究進展

已有研究對鄉村振興與綠色發展進行了有意義的探討，研究內容主要涉及三方面：①探討鄉村振興過程中的綠色發展戰略。2018年，中共中央、國務院發布的《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出“推進鄉村綠色發展，打造人與自然和諧共生發展新格局”。在鄉村振興戰略實施過程中堅持人與自然和諧共生的綠色發展道路成為研究者的普遍共識，綠色發展不僅是鞏固脫貧成果的根本保證、全面建成小康社會戰略目標的重要基石[2-3]，而且是實施鄉村振興戰略的重要推動力[4]，能夠保證經濟發展與人口、資源、環境相協調，是實現鄉村可持續發展的必然選擇[5]，有利于推動鄉村振興實現[6]。②分析脫貧攻堅與鄉村振興的關系。鄉村振興是2020年后脫貧時代鞏固脫貧攻堅成效，實現政策梯度優化，促進鄉村發展的重要戰略[1]，貧困地區是鄉村振興戰略實施的重點區域[7]，短期內脫貧攻堅政策的梯度跟進仍然是主要任務[8]，尤其需要繼續實施產業扶貧政策[9]。鄉村振興與脫貧攻堅具有內容上的延續性、時序上的連續性和戰略上的協同性，打贏脫貧攻堅戰是鄉村振興實施的基礎，鄉村振興有助于鞏固脫貧攻堅成果[10]，能夠從更高層面、更廣領域、更實舉措等方面為經濟社會發展提供戰略支持[11]。③提出鄉村地區綠色發展路徑。如何推動鄉村地區的綠色發展成為研究者關注的焦點，鄉村振興著力破解鄉村轉型發展過程中面臨的突出問題和矛盾[12]，其中，農村人力資本、技術進步、財政支農和農村金融水平是重要影響因素[6]，需要以包容性綠色發展為指導[13]，重點通過政治、經濟、文化、社會、生態等方面建設增強農村內生動能和造血機制[14]，包括弘揚生態文化[15]，變革價值觀念，推進生產、生活方式綠色化轉型[16]，振興鄉村人才隊伍[5]，推動綠色金融實施[17]，以貧困地區生態環境等綠色資源為基礎，大力發展旅游、康養、文化產業[18]，培育發展綠色優勢產業[19-20]，打造綠色發展品牌[21]，健全生態補償[22-23]與碳匯交易機制[24]，加強生態環境污染治理與修復[16，18]，通過堅持農民主體地位、尊重農民意愿、提升農民素質激發農戶綠色生產行為選擇[25]，構建綠色資源與貧困地區經濟、社會價值循環機制，高效、合理、有序地利用好區域優勢資源，實現生態、經濟與社會的協調、持續發展[26-27]。

現有相關研究成果較深入地探討了貧困地區鄉村振興的策略、路徑與措施，為集中連片特困地區鄉村振興與綠色發展協同推進提供了重要參考，但理論上對于農村發展的一般性探討較多，針對深度貧困地區如何發展的研究還不充分，指導鄉村振興的理論體系和長效機制尚未形成[28]。在實踐過程中，集中連片特困地區仍然存在比較重視經濟利益與減貧脫貧效果、忽視生態環境保護、綠色集約程度不高等現象[29]，尚未構建起集中連片特困地區鄉村振興與綠色發展協同推進的長效機制。鑒此，探討集中連片特困地區鄉村振興與綠色發展協同推進的長效機制對鞏固脫貧攻堅成果、促進經濟社會可持續發展具有重要意義。

二、鄉村振興與綠色發展協同推進面臨的主要挑戰

（一）教育發展滯后

教育落后是造成貧困地區深度貧困的重要原因，并由此引起能力貧困[30]。當前集中連片特困地區教育體系仍然存在不少薄弱環節，主要表現在鄉村基礎教育設施落后，教育水平不高，尤其是偏遠民族地區，農牧民受教育水平明顯偏低，課題組調查表明，四川省甘孜、阿壩藏區平均受教育年限僅為6.4年，比全省平均水平低1.8年。同時，集中連片特困地區職業教育發展滯后，技術培訓欠缺，人才培養模式單一，人才隊伍發展乏力，可持續發展支撐能力不足。教育發展滯后直接導致集中連片特困地區貧困農牧民思想觀念保守，信息獲取能力較差，綠色發展意識不強，內生發展能力較弱。

（二）體制機制存在梗阻

制度建設在區域經濟社會發展進程中發揮著重要作用，習近平總書記指出“推動綠色發展，建設生態文明，重在建章立制”[31]。當前集中連片特困地區尚未構建起一體化的鄉村振興與綠色發展協同推進體系，多方力量共同參與的鄉村振興與綠色發展協同推進格局尚未形成，利益相關主客體互動性不強，不同要素的協同性較差，資源配置與利用效率不高，良好體制機制的促進作用尚未有效發揮，需要疏通、創新鄉村振興與綠色發展協同推進體制機制運行過程中存在的梗阻，充分發揮其在集中連片特困地區可持續發展過程中的基礎性作用。

（三）產業振興基礎薄弱

產業是區域經濟社會發展的核心推動力，當前集中連片特困地區產業發展基礎仍然比較薄弱，在扶貧攻堅任務約束下，地方政府更傾向于選擇經濟效益上具有“短平快”特征的產業項目，而較少考慮產業發展戰略、市場前景、布局方式、差異化等因素[9]，直接表現為集中連片特困地區產業發展缺乏系統規劃，造成項目短期化、同質化現象嚴重，特色農牧業、旅游資源開發層次低。同時，集中連片特困地區市場主體弱小、市場機制運行不暢[32]，與市場聯結松散，產業發展缺乏龍頭企業支撐，尚未形成完整產業鏈條、產業體系和區域互補的產業網絡。

（四）生態補償機制不健全

綠水青山是集中連片特困地區最寶貴的資源，守護好綠水青山是鄉村振興與綠色發展協同推進的前提。集中連片特困地區與退耕還林還草地區、生態脆弱地區、國家重點生態功能區中的限制、禁止開發區域在空間上具有高度重合性[33]，其發揮著極為重要的生態功能，為其他地區提供了大量生態服務，但自身經濟社會發展機會受到嚴重限制，生態環境保護的財政支出嚴重不足。生態補償機制是促進集中連片特困地區生態環境保護與區域經濟社會發展的重要推動力量[22，34]，但實踐中因生態補償機制不健全，導致集中連片特困地區生態環境保護資金投入不足，部分區域的生態破壞、環境污染難以有效遏制，生態修復與環境保護進展乏力。

（五）災害風險防治體系缺乏

集中連片特困地區生態環境極為脆弱，長期以來，干旱洪澇、水土流失、滑坡泥石流等自然災害、地質災害頻發，青藏高原、西南石山區常年遭受嚴重自然災害的村莊占到40%—50%。因集中連片特困地區環境監測薄弱[14]，缺乏必要的氣象、地質等災害規避和風險防治應對體系[35]，導致抵御自然災害、地質災害的能力嚴重不足，頻發的自然災害、地質災害引起人員傷亡、房屋倒塌、田地淹沒、作物絕收，導致群眾多年積累的財產瞬間化為烏有，陷入貧困境地，區域經濟社會發展停滯不前。頻發的自然災害、地質災害成為鄉村振興與綠色發展協同推進的重大威脅，亟需構建集中連片特困地區災害風險防治體系。

（六）基礎設施與服務設施供給不足

集中連片特困地區公共服務總體供給能力偏低，尤其是末端基礎設施與服務設施供給不足，鄉村一級道路、電力、飲水、住房、通訊、衛生、文化體育等基礎設施與服務設施落后，不能有效發揮毛細血管作用與功能，無法滿足鄉村振興發展需求。對廣西的調查表明，基礎設施問題制約發展的貧困村約占90%[36]。同時，與產業發展配套的基礎設施與服務設施不足制約了集中連片特困地區綠色發展水平提升，調查表明，目前農村地區的污水處理率僅約為10%，未處理的污水排入河湖水系，成為其主要污染源[18]。

三、鄉村振興與綠色發展長效機制

集中連片特困地區鄉村振興與綠色發展協同推進具有多維性與復雜性，單一的措施難以實現預期目標，需要構建囊括多種措施的鄉村振興與綠色發展協同推進的綜合體系，發揮不同措施的相互支撐和促進作用，持續增強自我發展能力。根據集中連片特困地區面臨的主要挑戰，構建六位一體的鄉村振興與綠色發展協同推進的長效動力機制，其中，促進教育發展是基礎，創新體制機制是前提條件，發展綠色產業是關鍵，健全生態補償機制是抓手，構建災害風險防治體系是支撐，完善基礎設施與服務設施是保障（見圖1）。

（一）促進教育發展，奠定堅實基礎

教育是鄉村振興與綠色發展協同推進的基礎，后扶貧時代集中連片特困地區需要大力鞏固教育成果、持續提升教育質量、全面拓展教育培訓范圍，具體措施包括：①加強基礎教育發展，全面推動小學、初中、高中12年免費教育落地實施，支持鄉村幼兒園、普高、寄宿制學校擴容，確保學生基本教育權利有保障，有效增加集中連片特困地區群眾知識，提高群眾認知能力;推動高等教育發展，加大高等學校在集中連片特困地區的招生計劃，推動高校定向特辦集中連片特困地區實用人才培養班。②加強職業技能培訓，充分結合區域發展導向與戰略，考慮新環境下的市場需求，選擇具有較大發展空間和創新能力的培訓項目，積極開展訂單式農牧、旅游技能培訓，與區域主導產業、優勢特色產業實現無縫對接，通過培訓提高非農就業技能;制定科學、合理、有效的創新創業培訓計劃，加強集中連片特困地區群眾的創業培訓，有效拓展群眾眼界，積極扶持和鼓勵群眾自主創業。③加強鄉村振興與綠色發展宣傳教育，營造綠色發展氛圍，以通俗的語言、貼近生活的方式，采用環保宣傳畫、科普、經驗交流介紹等形式宣傳綠色發展理念和知識，提升集中連片特困地區干部、群眾的綠色發展意識，推動“綠水青山就是金山銀山”綠色發展理念深入實施。

（二）創新體制機制，創造良好條件

順暢的體制機制是鄉村振興發展的基礎條件[1]，其能夠有效促進不同要素協同，提升資源配置效率，集中連片特困地區應不斷創新體制機制，充分發揮制度變革對生產力的促進作用，具體措施包括：①充分發揮“政產學研用”合力作用，構建政府、企業、院校、社會力量共同參與、分工協作的鄉村振興與綠色發展協同推進體系，增強不同主體之間的互動，解決鄉村振興過程中的綠色發展技術難題，建設集中連片特困地區綠色發展示范區。②強化鄉村振興與綠色發展不同要素的協同效應，構建縣級一體化鄉村振興與綠色發展開發項目與資金管理平臺，提升資金、人才、政策等不同要素的協同效率;完善區內外協作機制，利用財稅政策優惠鼓勵發達地區企業到集中連片特困地區投資，加強與區外對口幫扶省市在資金、技術、人才、“飛地園區”建設方面的協作，實現要素雙向流動。③創新、完善人才引進政策，有效實現人才本地化，加大內地優秀人才對口支援力度，通過優惠待遇、提高補助標準，實施安居工程，改進激勵政策，保障人才培養、引進和穩定同步提升。④構建集中連片特困地區鄉村振興與綠色發展協同推進大數據系統，充分利用互聯網、物聯網、大數據、云計算、人工智能為代表的大數據技術提升綜合分析能力、動態監管能力，促進鄉村振興與綠色發展協同推進的路徑革新，提高資源配置效率。

（三）發展綠色產業，把握振興關鍵

產業興旺在鄉村振興戰略總要求中居于首位，是實施鄉村振興的“牛鼻子”，綠色產業發展是集中連片特困地區鄉村振興與綠色發展協同推進的關鍵，需立足集中連片特困地區的優勢資源，構筑資源、市場、產業緊密結合的綠色可持續發展體系，主要措施包括：①因地制宜加快發展具有比較優勢的特色現代農牧種養業，著力落實“一村一品”和“一縣一業”工程，加快綠色農業標準化、透明化、規范化管理，倒逼農業生產主體參與綠色化、產業化經營[18]，發展農牧有機產品，塑造綠色品牌，形成農牧精深加工產業集群。②充分利用集中連片特困地區獨特的山水風光、良好的自然生態環境、豐富的人文旅游資源等得天獨厚的優勢，加快國家、省級旅游振興示范區建設，推動健康療養、休閑觀光、民俗風情體驗等旅游形式發展，形成綠色旅游產業集群。③加強市場體系培育，引進、培育龍頭企業，充分結合集中連片特困地區在農牧有機產品生產、綠色旅游方面的優勢與發達地區品牌管理、市場營銷方面的經驗，打造鄉村振興與綠色發展協同推進的產業跨區合作鏈條;構建具有區域特色的公司+農（牧）戶模式，形成前連市場、后連農戶的完整產業鏈，推動電商平臺、物流配送發展，加快實現特色產品與國內外市場無縫對接，切實融入國內外市場。④改造與綠色發展方向不相適應的傳統產業，有機融合一、二、三產業，著力培育和打造與集中連片特困地區資源環境特點相協調的主導產業與新興產業集群，促進循環、低碳模式發展，推動集中連片特困地區實現經濟發展與環境保護雙重效益，為區域經濟社會發展提供內生動力。

（四）健全生態補償機制，形成重要抓手

生態補償有助于實現貧困地區經濟增長和生態改善目標[37]，健全生態補償機制，構建完善的生態補償體系，是集中連片特困地區鄉村振興與綠色發展協同推進的重要抓手，具體措施包括：①構建基于政府、企業和消費者的多元補償主體，積極發揮政府補償的指導、引領與示范作用，促進企業成為市場補償機制運行主體，尤其是推動中央所屬企業、國有企業對集中連片特困地區鄉村振興與綠色發展協同推進進行補償的帶動作用，通過稅收減免、優惠政策充分激發民營企業進行補償的積極性，同時推動受益地區的消費者積極對所享受的資源消費、生態環境改善進行補償。②構建基于財政轉移支付、政策傾斜補償、市場交易補償、綠色金融補償、教育人才培訓、基礎設施建設、災害補償、就業補償、消費補償等多種形式的補償模式，逐步擴大生態補償實施范圍，提高補償標準，尤其是加大對森林、草原、濕地等重點生態功能區轉移支付力度，建立水電資源開發、流域水資源補償制度。③構建以政府為引導、以企業為主體、以社會力量為支撐的集中連片特困地區鄉村振興與綠色發展協同推進的區間對口支援機制，充分發揮發達地區對口支援的巨大潛力，促進資源使用地區、生態功能受益地區與集中連片特困地區形成利益共享格局，加快生態建設、生態修復步伐，實現自然環境穩步改善、生態功能穩定發揮、經濟社會持續發展。

（五）構建災害風險防治體系，提供穩定支撐

災害風險防治體系是集中連片特困地區鄉村振興與綠色發展協同推進的重要支撐，在自然災害頻發、災害風險防治能力比較薄弱的背景下，亟需構建集中連片特困地區鄉村振興與綠色發展協同推進的災害風險防治體系，保障區域經濟社會穩定發展，具體措施包括：①實施集中連片特困地區自然災害風險防治規劃，科學協調自然災害風險管理規劃與區域發展規劃、土地利用規劃、城鎮規劃等不同規劃之間的關系，推動集中連片特困地區災害風險管理與綠色發展、鄉村振興戰略有效融合。②以地方政府部門為主導，吸納企業、研究機構以及社會力量等多方共同參與，籌建集中連片特困地區防災減災基金，以自然災害風險防控為前提，摸準自然災害發生、發展規律，以生態建設、災害防治為重要著力點，研發災害防治關鍵技術，有效耦合區域發展與生態建設，持續提升生態服務功能，全面提高災害救治能力。③構建集中連片特困地區鄉村振興與綠色發展協同推進的保險體系，創新農牧業保險、綠色產業保險等符合地域特征的多樣化產品類型，構建受災快速響應機制和理賠綠色通道。④廣泛應用新技術加強重點生態功能區的環境監測網點與信息化建設，推進生態環境網格化管理，暢通、規范信息傳輸、信息管理機制，提高資源環境管理效率。

（六）完善基礎設施與服務設施，形成可靠保障

交通、水電、通訊等基礎設施與服務設施是區域發展的基礎條件，良好的設施能夠有效促進區域經濟社會發展，相反，設施供給不足將產生阻礙作用[38]，加快集中連片特困地區的基礎設施與服務設施建設，穩定提升基層公共服務能力，為鄉村振興與綠色發展協同推進提供保障，具體措施包括：①優先發展綠色交通，規劃建設一批高速公路、鐵路以及民用機場，補齊貧困地區區位不佳、交通不暢的短板，提高中央財政對通鄉油路、通村公路硬化的建設補助標準，著力支持通村通組道路、牧道、旅游公路建設，暢通交通毛細血管，進一步提高農村公路的等級標準和通達深度。②完善公益性設施，加快電網改造、寬帶鄉村項目建設，加大安全飲用水、農田灌溉等水利投入，確保群眾飲水、用電安全，改善群眾生產、生活條件;加強農村地區污水處理設施建設，加大農業農村資源循環利用、低碳發展技術研發，著力解決農村地區環境污染問題[18]。③完善產業發展配套設施，出臺土地流轉、道路、水電等產業基地配套建設政策，加大配套設施建設力度，提升優勢產業發展速度;強化集中連片特困地區數字基礎設施建設，形成綠色、開放、共享的數字軟硬件體系，加快集中連片特困地區數字經濟發展。④加快民生服務設施建設，實現教育、衛生、文化等重大設施對集中連片特困地區全覆蓋，構建先進醫療技術共享平臺，打造遠程醫療救助網絡體系。

四、結 論

集中連片特困地區是鄉村振興戰略實施的硬骨頭，面臨教育發展滯后、體制機制存在梗阻、產業振興基礎薄弱、生態補償機制不健全、災害風險防治體系缺乏、基礎設施與服務設施供給不足等重大挑戰，其特殊的地理空間格局、脆弱的自然生態環境與較為落后的經濟社會發展水平客觀上要求統籌考慮、協同推進鄉村振興與綠色發展。本研究構建六位一體、囊括多種措施的綜合體系，形成鄉村振興與綠色發展協同推進的長效動力機制，通過促進教育發展，奠定鄉村振興與綠色發展協同推進的堅實基礎;通過創新體制機制，為鄉村振興與綠色發展協同推進創造良好條件;通過發展綠色產業，把握鄉村振興與綠色發展協同推進的關鍵;通過健全生態補償機制，形成鄉村振興與綠色發展協同推進的重要抓手;通過構建災害風險防治體系，為鄉村振興與綠色發展協同推進提供穩定支撐;通過完善基礎設施與服務設施，形成鄉村振興與綠色發展協同推進的可靠保障。

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Constructing a Longterm Driving Mechanism for the Coordinated Promotion of Rural Revitalization and Green Development in Contiguous Povertystricken Areas

Wang Shuxin， Hu Yiyuan， Tang Pingping

（Shaanxi? University of Technology，Hanzhong 723000， China）

Abstract：

Contiguous povertystricken areas are the most difficult task to crack for the implementation of the rural revitalization strategy. Their special geographical spatial patterns， fragile natural ecological environment and low level of economic and social development objectively require coordinated promotion of rural revitalization and green development. Based on the analysis of the main challenges， this paper tries to build a comprehensive integrated system of “Six in One” with a variety of measures， and construct a longterm driving mechanism for the coordinated promotion of rural revitalization and green development. In detail， promoting the development of education is the foundation; innovating system and mechanism is the premise; developing green industry is the key; improving the mechanism of ecological compensation is the effective means; building a disaster risk prevention and control system is the support; completing infrastructure and service facilities is the guarantee.

Key words： rural revitalization strategy; green development; coordinated promotion; a longterm driving mechanism; contiguous povertystricken areas

（責任編輯：李 萌）