上海合作組織政治合作：進展、挑戰和未來路徑

鄧浩

〔提 ? 要〕 政治合作一直是上海合作組織合作的重中之重，發揮著領航定向作用。上合組織二十年政治合作在理念創新、制度建設、擴大國際合作上取得長足進展，樹立了創新、合作、開放的嶄新形象，彰顯負責任國際組織作用。上合組織政治合作的成功得益于“上海五國”提供的理念和經驗借鑒、中俄戰略協作給予的強勁推動、成員國互信創造的良好氛圍和外部壓力加大造成的倒逼效應。異質性凸顯、共同體意識薄弱和外部阻力加劇是當前上合組織政治合作面臨的主要挑戰。未來，應切實做好“頂層設計”，積極塑造和培育“上合意識”，確立明確的共同奮斗目標，不斷提高合作效率，推動構建上合組織命運共同體穩步前行。

〔關 鍵 詞〕上海合作組織、上海五國、中俄戰略協作、上合組織命運?共同體

〔作者簡介〕鄧浩，中國國際問題研究院研究員、中國上海合作組織研究中心秘書長

〔中圖分類號〕D814.1

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2021）3期0047-20

2021年是上海合作組織（以下簡稱“上合組織”）成立二十周年華誕。經歷二十載風雨磨礪，上合組織探索出一條順應時代潮流、契合本地區實際需要、符合成員國根本利益的合作之路，成為歐亞地區的“穩定器”，樹立起負責任新型國際組織的形象。上合組織的成功經驗集中體現在提出并始終踐行“互信、互利、平等、協商、尊重多樣文明、謀求共同發展”的“上海精神”，不僅為上合組織發展提供了強勁動力和根本保障，也為全球治理貢獻了“上合智慧”和“上合方案”，彰顯政治合作在上合組織發展進程中的重要地位和作用。二十年來，政治合作一直是上合組織合作的重中之重，決定著上合組織的大政方針，堪稱上合組織的“頂層設計”，為上合組織發展發揮了領航定向作用。當前世界正經歷百年未有之大變局，上合組織處在第三個十年的新起點上，面臨新的形勢和任務。總結分析上合組織二十年政治合作的經驗，揭示面臨的困難和挑戰，指明未來發展的基本路徑，無疑有助于推動構建上合組織命運共同體行穩致遠，也將對建立公正合理的地區和國際新秩序產生積極作用。

一、政治合作取得的主要進展

從2001年成立至今，上合組織已走過二十年崢嶸歲月。二十年來，上合組織政治合作不斷提質升級，成為該組織最有成效的合作領域之一，對上合組織發展發揮了戰略引領作用，塑造了上合組織創新、合作、開放的嶄新形象。二十年來上合組織政治合作取得的進展主要表現在以下四大方面。

（一）始終保持先進理念

2001年6月15日，上合組織六個創始成員國簽署《上海合作組織成立宣言》，首次莊嚴推出了“上海精神”，并將其作為成員國相互關系準則。“上海精神”是在冷戰結束后新舊國際秩序處于轉換的關鍵時刻提出的，其源于“上海五國”的成功實踐，為成員國提供了一個完全不同于冷戰時期的相處合作之道，超越冷戰思維、零和游戲、文明沖突的窠臼，開創了結伴而不結盟、合作而不對抗的新型國家關系模式，為探索一條符合成員國和地區實際的新型區域合作之路提供了新理念、新方案，成為上合組織核心理念和行動指南。二十年來，在“上海精神”指引下，面對成員國在政治制度、經濟發展和文化傳統上的巨大差異和國際形勢復雜變化，上合組織經受住風雨考驗，實現了成員國在一個多元復雜地區的共存共榮。提出和踐行“上海精神”是上合組織政治合作的最大亮點，凝結著成員國政治理念創新實踐的結晶。“上海精神”為建立公正合理的國際新秩序提供了重要借鑒。正如習近平主席所說：“上海合作組織始終保持旺盛生命力、強勁合作動力，根本原因在于它創造性地提出并始終踐行‘上海精神，主張互信、互利、平等、協商、尊重多樣文明、謀求共同發展。”

“上海精神”是上合組織先進政治理念的集大成者，為上合組織理念創新提供了不竭之源。在上合組織二十年發展過程中，以“上海精神”為核心的政治理念體系得到不斷豐富和發展，從而為上合組織發展提供了與時俱進、引領時代的理論指導，確保上合組織始終保持先進理念。二十年來，上合組織提出踐行了一系列體現“上海精神”的新理念、新主張，大大豐富完善了上合組織價值體系。

一是倡導和實施新型安全觀，主張摒棄冷戰思維、集團對抗，反對以犧牲別國安全換取絕對安全的做法，實現普遍安全。在2002年初上合組織外長會議上，成員國外長呼吁國際社會樹立以互信、互利、平等、協作為原則的新型安全觀。同年6月，上合組織圣彼得堡峰會宣言指出：“國際社會需建立以互信、互利、平等和相互協作為基礎的新型安全觀。這有利于徹底消除安全破壞因素和新威脅的根源。”這是上合組織峰會文件首次提出并詮釋新型安全觀內涵。隨后，這一新型安全觀被多次寫進上合組織峰會宣言，成為成員國共同認可和普遍遵循的先進合作理念。2014年上合組織第十四次元首峰會宣言呼吁：“建立一個沒有戰爭、沒有沖突、沒有暴力和壓迫的世界，發展全面平等互利的國際合作，實現共同、綜合、合作和可持續安全。” 2018年青島上合組織第十八次元首峰會宣言進一步指出：“致力于以平等、共同、綜合、合作、可持續安全為基礎構建更加公正、平衡的國際秩序，根據國際法準則和原則維護所有國家和每個國家的利益。”這是上合組織對新型安全觀的新發展，進一步豐富了其時代內涵，指明了新形勢下上合組織政治安全合作的目標和方向。

二是主張和踐行新合作觀，強調平等協商，堅持大小國家一律平等、協商一致，以合作促和平，合作謀發展，維護成員國核心利益，以平等方式推動區域合作，實現合作共贏。2002年《上海合作組織憲章》指出：“在平等伙伴關系基礎上，通過聯合行動，促進地區經濟、社會、文化的全面均衡發展”，“所有成員國一律平等，在相互理解及尊重每一個成員國意見的基礎上尋求共識”。 2006年上合組織元首峰會五周年宣言強調，要尊重各國獨立自主選擇發展道路和制定內外政策的權利，尊重各國平等參與國際事務的權利，促進成員國合作，建立和平、協作、開放、繁榮與和諧的地區。 2015年《上海合作組織至2025年發展戰略》明確表示：“成員國平等是上海合作組織活動的一貫原則，其具體體現是通過協商一致原則作出決定”。

三是倡導和秉持新文明觀，主張多元包容，充分尊重文明多樣性和彼此自主選擇，倡導在求同存異中兼容并蓄，推動文明間交流對話。2003年上合組織第三次元首峰會宣言指出：“要尊重和促進人類文明的多樣性。各種文明應該求同存異，取長補短，共同發展。” 2006年上合組織峰會五周年宣言強調：“應互相尊重文明差異，各種文明應平等交流，取長補短，和諧發展。” 2012年上合組織第十二次峰會關于構建持久和平、共同繁榮地區的宣言呼吁：“國際社會實現多種文明和平共存與對話，謀求共識，協同可持續發展，尊重各國傳統和文化價值，在公認的國際法準則和原則基礎上鞏固國家間關系”。

四是倡議構建新型國際關系和人類命運共同體。2017年上合組織峰會阿斯塔納宣言首次提出要構建人類命運共同體。 2018年上合組織元首峰會青島宣言指出，要“推動建設相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系，確立構建人類命運共同體的共同理念”。 2019年上合組織峰會比什凱克宣言強調：“倡議推動建設相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系，形成構建人類命運共同體的共同理念十分重要”。 2020年上合組織峰會莫斯科宣言重申：“倡議推動建設相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系，形成構建人類命運共同體的共同理念具有重要現實意義”。

（二）制度建設不斷深化

上合組織一直高度重視并不斷深化政治制度建設，從法律上確立上合組織政治合作基本規范和準則，指明上合組織政治合作的根本遵循，確保上合組織始終保持初心本色。

在上合組織初創階段，上合組織頒布了《上海合作組織成立宣言》（2001年）和《上海合作組織憲章》（2002年）這兩部基礎性、綱領性文件，宣示了上合組織的宗旨、原則、目標、任務和合作方向，為上合組織政治合作奠定基石，確立“初心”。《上海合作組織成立宣言》強調要加強友好合作，致力于發展各領域合作，維護和保障地區安全與穩定，推動建立民主、公正、合理的國際政治經濟新秩序，首次推出了“上海精神”。《上海合作組織憲章》強調要加強成員國之間相互信任和睦鄰友好，尊重國家主權、獨立、領土完整及邊界不可破壞、互不侵犯、互不干涉內政，所有成員國一律平等，和平解決成員國分歧，不針對其他國家和國際組織，不采取有悖于本組織利益的任何違法行動。

2007年，成員國元首在比什凱克峰會上簽署《上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約》。這是在《上海合作組織憲章》簽署五周年后成員國新簽的又一基礎性、綱領性法律文件，是上合組織政治合作中具有里程碑意義的重大事件，集中反映了上合組織政治合作的新成果、新進展，確立了成員國相互關系和上合組織與外界關系準則，將各國在政治文化上的認同和全球問題上的共識法律化，標志著上合組織政治合作提升到制度規范新水平。該條約進一步闡明了上合組織政治合作的宗旨原則，把世代友好、和平發展的思想以法律形式固定下來，鞏固了成員國的平等地位和合作共識，開辟了上合地區國家發展長期睦鄰、友好與合作關系的新天地，在國際上樹立了新型國家關系典范。

2015年，成員國元首在烏法峰會上簽署《上海合作組織至2025年發展戰略》。這是上合組織作出的第一個十年規劃，代表著上合組織全面系統的“頂層設計”，標志著組織政治合作進入戰略合作新階段。《上海合作組織至2025年發展戰略》強調“上海精神”的原則今后仍然是上合組織成員國關系的基礎，重申協商一致作出決定的原則，堅持政治外交手段解決彼此間分歧，不針對第三方和國家間組織，不謀求建立擁有超國家管理機構的軍事政治聯盟或經濟集團，明確了上合組織至2025年的發展方向和戰略目標，對上合組織的政治、安全、經濟、人文、國際合作等進行了方向性和戰略性的規劃，確定了開展政治協作的任務和目標。

2018年，成員國元首在青島峰會上簽署《上海合作組織成員國元首理事會青島宣言》，這是上合組織擴員后出臺的一個全面體現上合組織新理念、新使命的戰略性文件。宣言莊嚴宣布，上合組織要推動建立相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系，確立構建人類命運共同體的共同理念。這為新時期上合組織指明了發展方向，鮮明地回答了上合組織向何處去這一時代之問。該宣言還強調，上合組織將以平等、共同、綜合、合作、可持續安全為基礎，推動國際秩序更加公正、平衡。這是成員國基于共同需要達成的政治共識，為完善全球治理貢獻了上合智慧。

（三）成功完成首次擴員

對外開放是上合組織一貫奉行的基本原則。上合組織成立宣言明確宣示：“上合組織奉行不結盟、不針對其他國家和地區及對外開放的原則，愿與其他國家及有關國際和地區組織開展各種形式的對話、交流與合作，在協商一致的基礎上吸收認同該組織框架內合作宗旨和任務、本宣言第六條闡述的原則及其他各項條款，其加入能促進這一合作的國家為該組織新成員。”上合組織憲章明確規定：“本組織對承諾遵守本憲章和原則及本組織框架內通過的其他國際條約和文件規定的本地區其他國家實行開放，接納其為成員國。”這清楚地表明，上合組織堅決摒棄冷戰思維、零和游戲的舊時國際組織模式，開放性、包容性和合作性成為上合組織的顯著特點。正是秉持開放性原則，上合組織在二十年發展過程中始終順應時代潮流，積極回應有關國家加入上合組織大家庭訴求，不斷擴大“朋友圈”，最終于2017年6月9日接納印度、巴基斯坦為新成員而完成首次擴員，形成由8個成員國、4個觀察員國、6個對話伙伴共18個國家組成的三位一體的伙伴關系網絡。首次擴員成功是上合組織政治合作取得的重大成果，開啟中亞和南亞兩大區域融合發展新征程，將上合組織政治合作推向一個嶄新階段。

首次擴員是上合組織成員國團結互信的產物，標志著上合組織政治合作達到新高度。上合組織擴大進程走過了13年歷程，先后通過《上合組織觀察員條例》（2004年）、《上合組織對話伙伴條例》（2008年）、《關于申請國加入上合組織義務的備忘錄范本》（2010年）、《給予上合組織成員國地位程序》（2014年）和《關于申請國加入上合組織義務的備忘錄范本》修訂案（2015年）等一整套關于擴大進程的法律文件，為上合組織首次擴員打下堅實法律基礎。首次擴員成功彰顯上合組織政治合作的成效，堪稱上合組織政治合作的里程碑事件。

完成首次擴員對上合組織發展具有多重意義。首先，擴員是上合組織強大感召力、吸引力的集中展示，彰顯“上海精神”的生命力和影響力，有助于擴大“上海精神”的輻射面和認可度，為上合組織先進理念在更大范圍傳播和發揮更大作用創造有利條件。同時，擴員也是對西方保守勢力抹黑上合組織的有力回擊。西方保守勢力一直戴著有色眼鏡看待上合組織，稱之為“威權主義同盟”或“東方北約”。上合組織接納印度和巴基斯坦表明，上合組織是真正踐行不結盟、不對抗、不針對第三方原則的，與作為冷戰遺產的“北約”具有本質區別。其次，首次擴員使上合組織整體實力和影響大幅上升，成為名副其實的全球最大的區域性國際組織，為其在地區和全球事務中發揮更大作用提供可能。擴員后上合組織成員國中的核國家增加到4個，新興大國增加到3個，有助于上合組織在應對地區和全球挑戰、維護地區和全球穩定上發揮更大作用。最后，擴員拓展了上合組織經濟空間，形成巨大的消費市場和互聯互通投資空間，有利于上合組織在更大空間內發揮成員國各自特長，形成優勢互補，加快區域資源整合，推動成員國和整個區域經濟快速發展。

（四）國際合作日益密切

加強國際合作是上合組織“初心”之一。上合組織成立宣言明確表示，成員國將加強在地區和國際事務中的磋商與協調行動，在重大國際和地區問題上相互支持和密切合作，共同促進和鞏固本地區及世界的和平與穩定。上合組織憲章也指出，上合組織的一個重要合作方向是“就共同關心的國際問題，包括在國際組織和國際論壇上尋求共識”。二十年來，上合組織成員國之間的國際合作步伐不斷加大，力度日益增強，大大擴大了上合組織的影響力，樹立起負責任國際組織的正義形象。

對重大地區和國際問題立場及時發聲，捍衛成員國核心利益是上合組織開展國際合作的重要方式。在初創時期，上合組織即開始主動對地區和國際重大事件發聲，產生了積極影響。2001年“9·11”事件發生不久，上合組織總理會議即于9月14日發表專門聯合聲明，表示堅決反對一切恐怖主義。 2005年11月，上合組織與阿富汗宣布建立上合組織-阿富汗聯絡小組，共同促進阿富汗和平進程。 2006年上合峰會提出在組織框架內建立防御地區沖突和應急反應機制，以預防應對類似吉爾吉斯斯坦非正常政權更迭事件。

隨著內部建設基本完成，上合組織進一步加強在成員國以及地區、國際重大問題上的相互支持和立場協調。2010年塔什干峰會積極聲援再次經歷政治動蕩的吉爾吉斯斯坦，表示支持吉爾吉斯斯坦自主的政治選擇，將給予吉爾吉斯斯坦必要的支持與幫助。 2009年，上合組織發表阿富汗問題特別會議宣言，支持阿富汗與巴基斯坦兩國開展政府間對話，增進鄰國互信，推進反恐合作。 2012年北京峰會宣示反對在西亞北非地區進行武力干預和強行推動政權更迭，認為任何以武力解決伊朗問題的企圖都是不可接受的，反對個別國家或國家集團單方面不受限制地加強反導系統。 2014年塔什干峰會就阿富汗、敘利亞、烏克蘭等熱點問題表達了共同立場。上合組織還積極維護聯合國在全球問題上的主導地位，支持其合理、必要的改革，比如2010年塔什干峰會宣言表示：“應繼續進行公開、全面的協調，爭取找到凝聚最廣泛共識的一攬子改革方案。”

2017年擴員后，隨著印度、巴基斯坦加入和上合組織將構建人類命運共同體確立為組織的共同理念，上合組織開始加大參與全球治理進程。2018年青島峰會專門就貿易便利化發表聯合聲明，發出積極參與全球化、堅決維護多邊貿易體制的上合強音。同時，青島峰會宣言宣布，要推動建立相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系，確立構建人類命運共同體的共同理念，為上合組織加大參與地區和全球治理提供強有力的理念支撐和方向指引。2020年上海合作組織成員國元首理事會莫斯科宣言重申，形成構建人類命運共同體的共同理念具有重要現實意義。

建立與聯合國等國際和地區組織的聯系與協作是上合組織參與國際合作和全球治理的重要途徑。2004年，上合組織獲得聯合國觀察員地位，拉開上合組織與聯合國及其分支機構密切協作的序幕，標志著上合組織獲得世界上最具權威的全球治理機構的認可，為上合組織參與全球治理提供了平臺保障。與此同時，上合組織積極與相鄰相近的地區組織建立合作關系，陸續與東盟、獨聯體、集安組織、中西亞經合組織、亞信會議建立起協作關系。2018年以來，上合組織對外合作步伐明顯加快，上合組織秘書處、上合組織地區反恐怖機構先后與聯合國教科文組織、聯合國安理會反恐委員會執行局簽署合作文件。上合組織與聯合國開發計劃署、聯合國預防外交中心、國際貨幣基金組織、世界銀行也開展了交流與對話。2020年，上合組織秘書處與世界衛生組織、聯合國亞太經社理事會秘書處、歐亞經濟委員會簽署合作備忘錄。日益密切的國際合作為上合組織參與地區和全球治理提供有利平臺，展現了上合組織自信、開放的積極形象。

二、政治合作推進的動因

上合組織二十年政治合作取得長足進展不是偶然的，是內外多種因素綜合作用的結果。

第一，“上海五國”提供重要理念來源和經驗借鑒。1996—2001年運行五年的“上海五國”是上合組織的前身，其成功實踐為上合組織政治合作提供了得天獨厚的重要借鑒。《上海合作組織成立宣言》明確指出，“上海精神”是在“上海五國”進程中形成的。 2000年7月，時任中國國家主席江澤民在“上海五國”機制最后一次元首會晤上發表講話時指出：“‘上海五國的發展歷程體現了一種具有鮮明時代特征的精神，這就是：睦鄰互信、平等互利、團結協作、共同發展。”這是對“上海精神”的最初概括。“上海精神”最終就是在總結“上海五國”進程經驗基礎上，根據國際形勢發展變化和本地區國家關系特征，反復推敲、提煉出來的。新型安全觀亦來源于“上海五國”機制的成功實踐。正是秉持著一種完全不同于冷戰時期的新理念，“上海五國”成功地解決了中國與俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦四國邊界安全問題，為世界其他地區解決類似問題提供了典范，并孕育出具有示范意義的新型安全觀。江澤民主席1996年在“上海五國”關于在邊境地區加強軍事信任協定簽字儀式上指出：“簽署這一協定，對亞太地區各國之間增進相互信任、發展睦鄰友好關系也是一個很有意義的啟示、探索和創舉。”江澤民主席高度評價“上海五國”關于在邊境地區裁減軍事力量協定，稱它“對維護亞太地區乃至世界的和平、安全與穩定提供了一種不同于冷戰思維的安全模式，為增進國家間的信任開辟了一條有益的途徑”。 2001年6月，江澤民主席在上合組織成立大會上發言指出：“‘上海五國進程，是當代國際關系中一次重要的外交實踐。它首倡了以相互信任、裁軍與合作安全為內涵的新型安全觀，豐富了由中俄兩國始創的以結伴而不結盟為核心的新型國家關系，提供了以大小國共同倡導、安全先行、互利協作為特征的新型區域合作模式。”

第二，中俄戰略協作提供強勁動力。中俄是公認的促進上合組織發展的“雙引擎”，雙方合作不斷加強為上合組織政治合作提供了先行范例，成為上合組織政治合作的有力推進器。聞名于世的不結盟、不對抗、不針對第三方原則是上合組織秉持的基本理念，最初就是從總結中蘇關系歷史經驗和教訓得出的結論，開創了中俄結伴而不結盟、合作而不對抗的新型國家關系模式。這一創新理念為上合組織政治合作提供了重要借鑒，成為上合組織的一個基本原則。“上海五國”簽署的關于在邊境地區建立軍事信任和裁減軍事力量協議也受到中蘇處理相關問題的啟發。蘇聯解體后，中蘇就這兩個問題的談判變成了中國與俄、哈、吉、塔四國之間的談判。談判的結果不僅確定了相應條約，而且形成了“上海五國”機制，并在此基礎上，加上烏茲別克斯坦，最終成立了上合組織。2001年7月16日，中俄簽署了對兩國關系具有里程碑意義的《中俄睦鄰友好合作條約》，成為中國與上合組織成員國簽署的第一個類似條約，不僅確立了中俄兩國關系的基本準則，也為制定《上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約》提供了有益借鑒。對比《中俄睦鄰友好合作條約》和《上海合作組織憲章》（2002年）、《上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約》（2007年），可以清楚地看到相互之間在基本政治理念和原則上是一脈相通的，充分反應了中俄戰略協作對上合組織政治合作的重要作用。近年來，中俄戰略協作日益密切，推動上合組織政治合作不斷深化。2015年以來，中俄加強“一帶一盟”對接合作，中俄完成關于歐亞經貿合作伙伴關系協定可行性研究，中俄與歐亞經濟聯盟正式簽署經貿合作協定，中俄決定加強“一帶一路”與大歐亞伙伴關系計劃協同發展等，為上合組織政治合作提質升級，促進上合組織參與全球治理進入快車道。

需要特別指出的是，作為上合組織發祥地，中國二十年來一直是上合組織政治合作的開拓者、引領者、貢獻者，對推動上合組織政治合作發揮了獨特而重要的作用。一是不斷提出新的先進理念，積極打造上合組織價值體系。從倡導發展新安全觀，到總結提煉“上海精神”;從提出建立“和諧地區”理念，到倡建以“新五觀”“四個典范”“四個共同體”為內涵的上合組織命運共同體，中國始終積極促進上合組織保持先進理念。二是高度重視機制和制度建設，確保政治合作有序運行。2000年7月5日，江澤民主席在杜尚別“上海五國”會晤講話時提出倡議，要逐步將五國會晤機制發展成為五國合作機制。在2003年上合組織第三次元首峰會上，胡錦濤主席宣布：“作為組織秘書處的東道主，中國政府決定免費向秘書處提供辦公館舍。” 2017年，習近平主席在阿斯塔納上合組織第十七次峰會上宣布，中方決定向上合組織秘書處追加1000萬元人民幣，用于改善工作條件和開展活動。在政治制度建設上，2006年，胡錦濤主席在上合組織第六次峰會上鄭重提議，為鞏固成員國政治互信和團結協作的基礎，確保上合組織的持久生命力，締結上合組織長期睦鄰友好合作條約。 2014年，為促進成員國打擊極端主義，習近平主席在杜尚別上合組織第十四次峰會上鄭重提議商簽上合組織反極端主義公約。三是積極謀劃組織長遠發展戰略，推進成員國戰略合作。2012年是上合組織第二個十年的開局之年，中方從戰略高度和長遠角度提議制定未來十年上合組織發展戰略規劃。在中方力推下，上合組織第十二次峰會批準了《上海合作組織中期發展戰略規劃》，并在該戰略規劃基礎上于2015年推出了《上海合作組織至2025年發展戰略》。

第三，成員國政治互信水平不斷提高平添助力。上合組織成立后，中俄關系發展順利，中俄戰略協作伙伴關系得到不斷充實和提高。2001年，中俄簽署《中俄睦鄰友好合作條約》，為新時期中俄關系發展奠定堅實法律基礎。2011年，中俄關系上升為“全面戰略協作伙伴關系”。2019年，中俄關系升級為“新時代中俄全面戰略協作伙伴關系”。中國與中亞成員國關系也在二十年中不斷升級。2013年，中國與塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦關系由“睦鄰友好合作關系”升級為戰略伙伴關系，加之2011年與哈薩克斯坦已建立“全面戰略伙伴關系”，2012年與烏茲別克斯坦建立“戰略伙伴關系”，中亞成員國全部成為中國戰略伙伴。目前中哈已升級為“永久性全面戰略伙伴關系”，中烏、中塔、中吉升級為全面戰略伙伴關系。俄羅斯與中亞成員國均已建立戰略伙伴關系。哈薩克斯坦也與其他中亞國家是“戰略伙伴”。中亞國家領導人在2018年時隔13年再次聚首，并在2019年再次會晤，相互信任明顯增強。顯而易見，成員國之間政治互信、團結協作不斷增強，為上合組織政治合作創造了良好氛圍，提供了強大助推力。

第四，地區形勢變化凸顯現實需要。上合組織成立以來，國際和地區局勢波詭云譎，變幻莫測，不確定、不穩定因素明顯增加，對成員國構成嚴峻考驗，凸顯加強上合組織政治合作的必要性、重要性和緊迫性。近年來，上合地區大國博弈空前加劇，呈現日趨白熱化之勢。美國對中俄實施雙重遏制，在上合地區明顯加大對中俄戰略圍堵，竭力拉攏分化上合組織成員國，力圖重構排除中俄新機制、新秩序，侵蝕削弱上合組織根基。同時，地區形勢不穩定、不確定因素明顯增加。新冠肺炎疫情暴發以來，地區安全風險處于歷史新高，歐亞國家轉型進入風險升高期，上合組織維護地區穩定發展大局面臨更為嚴峻的挑戰。嚴酷的現實要求上合組織必須挺身而出，加大政治合作，擔負起一個負責任國際組織的重任，為地區增添更多的正能量和確定性。王毅國務委員兼外長在2020年上合組織外長理事會上明確指出：“上合組織應始終站在多邊主義一邊，站在公平正義一邊，站在歷史前進的一邊，堅定捍衛聯合國核心地位，堅定維護國際法權威，堅定防止強權政治將這個世界拉回到弱肉強食的叢林時代，堅決遏制單邊霸凌行徑阻擋國際關系民主化的步伐。”這是時代賦予上合組織的崇高使命，也是國際社會對上合組織的殷切期待。

三、政治合作面臨的主要挑戰

經歷二十年高速發展和持續擴張，當前上合組織進入一個發展攻堅期，政治合作面臨多重瓶頸式壓力。

一是內部異質性凸顯。異質性一直是上合組織政治合作面臨的重大難題。隨著擴員，上合組織成員國之間的多樣性和差異性更加明顯，利益訴求和政策取向更加多元，客觀上加大了組織內部協調難度，對組織政治合作挑戰陡增。當前，上合組織內部構成日趨復雜，除中小成員國外，還有中俄印這樣的新興大國。大小國家并存共處，多元異質，加之個別成員國之間存在領土之爭，矛盾難解，沖突時起，給組織內部團結互信投下陰影，不利于成員國在政治合作上形成共識，達成一致行動。同時，隨著印巴加入，成員國地區歸屬更加多樣，除中亞國家外，增添了南亞國家，印巴同時還是南亞區域合作聯盟成員，印度甚至加入了美國主導的美日印澳“四國機制”。這使上合組織政治合作更加困難，不利于形成強大的凝聚力。

二是共同體意識薄弱。上合組織成員國都是發展中國家，中亞成員國皆是蘇聯解體后剛剛走上獨立的新生國家，處在建國立制發展階段，十分珍視來之不易的獨立主權地位，始終把維護本國利益看得高于一切，并無意愿也不準備向上合組織讓渡更多權利，這些都不利于建立上合組織集體身份認同和確立共同目標。當前，上合組織實行的仍是“協商一致”決策方式，嚴格遵循大小國家一律平等和“不干涉內政”原則，以確保各成員國權利平等，利益得到充分尊重。但隨著時間推移，這一決策方式已越來越難以適應形勢和組織自身發展的需要，客觀上對組織合作形成制約。在這一決策機制下，上合組織的決策效率和行動力大為受限，很難對成員國和地區重大政治事件作出及時有力反應，不利于維護上合組織威信和聲望。同時，受制于這一決策方式，上合組織很難通過具有約束力的合作文件，導致上合組織至今未能實現從會議機制向合作機制的真正轉變。在上合組織成立至今通過的政治合作文件中，真正對成員國具有約束力的很少，大部分都是軟性制度，沒有約束力或者約束力不強，對成員國不是剛性要求，往往造成通過的文件得不到有效執行和落實。即便是具有約束力的條約，也因缺乏相應有力的監督落實機制而處于空轉。《上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約》明文規定，締約各方將恪守國界，彼此尊重各自國家主權和領土完整，致力于加強邊境地區軍事領域的信任，使相互間的邊界成為永久友好與和平的邊界。但違背上述條約精神的行為卻在成員國中不時發生，對此，上合組織缺乏相應的警示和懲戒措施，導致該條約形同虛設，嚴重影響上合組織政治法律制度的嚴肅性和權威性。如何兼顧公平和效率，平衡責任和義務是上合組織政治合作不可回避的重大挑戰。

三是外部阻力加劇。近年來，美國陸續推出所謂“印太戰略”、阿富汗新戰略、新中亞戰略，并強化與中亞國家的“C5+1”機制，積極打造覆蓋大里海地區的“8+1”機制，對中俄圍堵打壓不斷加碼，加劇制度秩序之爭。同時，美國肆意抹黑、貶損、阻止中國提出的“一帶一路”倡議，并推出美版基礎設施和互聯互通方案，聯手歐盟，極力分化拉攏地區國家，對“一帶一路”實施釜底抽薪。美國還大肆炒作涉疆議題，以所謂民主、人權為由攻擊中國、抹黑中國形象，離間中國與中亞國家關系。美國執意挑起和加劇上合地區大國競爭，大大惡化了上合組織外部環境，使上合組織政治合作面臨前所未有的地緣政治壓力。與此同時，上合地區處在全球動蕩帶上，阿富汗內亂不止，美國和伊朗矛盾難以調和，中東亂局此伏彼起，獨聯體地區不穩定因素加劇，加之地區治理碎片化加劇，上合組織政治合作面臨險峻的外部環境，任重道遠。

四、未來政治合作的基本路徑

總體上看，未來5～10年仍是上合組織的發展機遇期，有利于上合組織政治合作的積極因素依然大于消極因素。應從戰略高度和長遠角度做好“頂層設計”，積極塑造和培育“上合意識”，確立明確的共同奮斗目標，不斷提高合作效率，推動構建上合組織命運共同體穩步前行。

（一）積極塑造培育“上合意識”

共同意識是上合組織賴以生存和確保可持續發展的基本條件，關系到組織的凝聚力和精神面貌。應把塑造和培育以“上海精神”為核心的“上合意識”作為未來上合組織政治合作的優先任務。

一要明確組織定位，強化集體認同，為形成“上合意識”創造必要前提。從區域定位看，隨著擴員，上合組織已經從中亞延伸至南亞，可將上合組織區域定位為以中亞地區為中心、以中亞周邊為外延的歐亞地區組織，這既符合上合組織擴員后現狀，也為未來上合組織繼續擴員預留了空間，對形成和培育“上合意識”大有裨益。從功能定位看，上合組織是一個安全先行、安全優先的國際組織，著眼于凝聚共識，培育“上合意識”，未來上合組織仍應將發展重心放在安全領域，這是成員國最易達成合作共識并采取共同行動的領域，經濟和人文合作應將重心放在為安全穩定大局服務上。同時，上合組織成員國雖然政治制度不同，但地緣相近、歷史相連、文化相通，都是發展中國家和新興市場國家，在諸多國際和地區問題上立場相同或相近，均面臨發展、振興本國經濟的共同任務，具有開展政治合作的先天優勢。從構建上合組織命運共同體視角，應把政治合作放在與安全合作同等重要位置，確保上合組織始終保持正確的政治方向。

二要總結、提煉出一套以“上海精神”為核心的共同價值，為“上合意識”提供價值和理念支持。本著求同存異、協商一致的原則，從構建上合組織命運共同體視角出發，對上合組織蘊藏的以“上海精神”為核心的共同價值進行認真整理歸納，使之形成為一個具有內在聯系、結構完整、邏輯清晰、表述明確的上合組織價值體系，為塑造和培育“上合意識”提供一套清晰的共同規范和準則。當前，應著力將得到成員國廣泛認同的構建新型國際關系和構建人類命運共同體思想融入到上合組織價值體系，并將“新五觀”理念充實到“上海精神”中，真正建立起為成員國廣泛認同的系統化的共同價值體系。

三要將以“上海精神”為核心的共同價值制度化，為“上合意識”奠定法律基礎。應根據擴員后的新形勢、新要求，適時修訂完善上合組織基礎性法律制度，將得到各方一致認同的共同價值，通過邏輯清晰、言簡意賅的語言文字，明確寫進正式的條約文本，彰顯其應有的嚴肅性和權威性。同時，有必要對違背組織共同價值的行為明確作出處罰懲戒規定，強化共同價值的約束力和強制力，使建立在共同價值基礎之上的“上合意識”具備法律效力，真正成為成員國嚴格遵循的共同行為規范和集體意識。

四要大力普及宣傳落實以“上海精神”為核心的共同價值，積極培育推廣“上合意識”。應通過多種方式和渠道向成員國積極宣傳以“上海精神”為核心的共同價值，經常講、反復講，使其真正內化為成員國集體意識。同時，積極推動成員國對上合組織共同價值的認同從國家層面向社會、民間層面延伸擴展，形成成員國各界別、各階層對其的認同和歸屬，促進“上合意識”深入民心。

（二）確立共同奮斗目標

共同目標關系著上合組織的組織定位和合作方向。應加大宣傳構建上合組織命運共同體重大倡議，努力推動使之成為未來上合組織共同奮斗目標。

一要在充分研究成員國對上合組織目標定位基礎上，在堅持大小國家一律平等、成員國協商一致原則前提下，加大成員國之間的政治協調，積極求同存異，尋求在目標方向上的最大合作公約數。首先，加大中俄之間的政治協調。以中俄關于新時代全面戰略伙伴關系的聯合聲明為契機，促使俄羅斯在將構建上合組織命運共同體作為上合組織共同目標問題上采取更為積極、明確的立場，最終形成中俄共推共建上合組織命運共同體。其次，要加強中俄印之間的政治協調。積極考慮在中俄印機制框架下建立三方關于上合組織合作磋商機制，加強戰略溝通，最大限度凝聚共識，促使印度在上合組織共同目標問題上與中俄相向而行。最后，加強與中小成員國溝通協調，推動其積極響應并加入到構建上合組織命運共同體行動中，共推構建上合組織命運共同體在上合組織落地生根。

二要努力推動上合組織制定推出構建上合組織命運共同體專門文件，使共同目標具有法律效力。應積極協調，努力形成上合組織關于構建上合組織命運共同體法律文件，明確將其確定為上合組織共同目標，闡明其宗旨、原則、目標、任務、構建方式、實施機制等，強調其與“上海精神”的傳承性，并作出分階段、分領域實施規劃，確定具體路線圖。與此同時，有必要對上合組織既有法律文件進行全面梳理，將上合組織命運共同體理念和目標充實到新的上合組織憲章、長期睦鄰友好合作條約中，并把是否承認和遵循命運共同體原則和理念作為接納新成員重要標準。

（三）提高合作效率

合作效率是上合組織的生命線，應保持憂患意識，把提高合作效率作為未來上合組織政治合作的重要議題，實現上合組織從會議機制向合作機制的真正轉變。

一要與時俱進修訂完善相關法律文件，使之更具約束性和操作性。根據擴員后新情況，對《上海合作組織憲章》《上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約》作出適當補充和修改，增加近年來各方達成的新的政治共識和認知，將其明確寫進正式的條約文本中，對成員國應承擔的責任和義務作出更加明確、清晰的界定。

二要加大剛性制度建設，提升制度可操作性。完善決策表決方式、建立相應的監督落實和爭端解決機制，使上合組織擁有從決策、執行、監督到爭端解決的一系列完整的組織機構體系。可考慮設立懲戒、退出制度機制，出臺對違反組織共同價值行為處罰懲戒規定，增強組織制度的約束力和強制力。

三要認真總結首次擴員經驗，進一步完善擴員制度。確立更加嚴格、規范、長期、可操作的擴員制度，并對觀察員國、對話伙伴條例適當修訂補充，增加其靈活性和彈性。

四要適時制定出臺上合組織各領域合作法律文件。明確規定各領域合作理念、宗旨、原則、任務、目標和方向，考慮到成員國在地區和國際問題上存在廣泛共識，可以著手首先制定成員國國際合作文件，以形成共同立場。

五要創新性運用“協商一致”原則。可以考慮在國家元首會議、政府首腦會議、外長會議和地區反恐怖理事會上采取協商一致原則，以平等方式決定組織發展的原則性、方向性問題。在各部門領導人會議、國家協調員理事會上可采取多數通過原則，避免僵化、教條地運用“協商一致”原則，最大限度釋放其靈活性。

六要提升和明確秘書長地位和權限。為切實提高組織運行效率，應賦予秘書長更大權限，使其成為上合組織的行政首長，而不僅僅是上合組織秘書處的行政首長。短期內如果就此無法達成一致，成員國可協商修改憲章相關條款，明確規定授權秘書長對外代表權，以利于上合組織在處理對外事務方面的及時性和有效性。

【完稿日期：2021-4-20】

【責任編輯：曹 群】