東盟中心主義重構(gòu)與中國-東盟關系的發(fā)展

〔提 ? 要〕 大國關系緩和、各方支持以及保持戰(zhàn)略自主性與平衡性為東盟中心地位的確立提供了重要外部條件。但當下美國推動實施“印太戰(zhàn)略”，中美戰(zhàn)略競爭加劇，美日印澳“四邊對話”等機制更多參與地區(qū)事務，這些均對東盟中心地位構(gòu)成挑戰(zhàn)。東盟推出《東盟印太展望》，試圖通過概念、規(guī)則與合作領域等的重構(gòu)，維護自身地區(qū)主導地位。但受新冠肺炎疫情暴發(fā)、緬甸政局變動和拜登政府繼續(xù)加大對華戰(zhàn)略競爭的影響，東盟努力的成效有限。中國-東盟對話伙伴關系30年的發(fā)展經(jīng)驗表明，支持東盟的中心地位對于中國妥處大國關系、推進區(qū)域合作以及構(gòu)建周邊命運共同體都具有重要現(xiàn)實意義。中國應正面回應《東盟印太展望》，加強與東盟的戰(zhàn)略對接，支持東盟在一些具體議題上發(fā)揮中心作用。

〔關 鍵 詞〕中國-東盟關系、東盟中心地位、印太戰(zhàn)略

〔作者簡介〕張潔，中國社會科學院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員、中國社會科學院大學國際關系學院教授

〔中圖分類號〕D822.333

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2021）3期0118-18

近年來，中美戰(zhàn)略競爭加劇，引發(fā)地區(qū)秩序的重構(gòu)。美國、日本、澳大利亞、印度乃至英國、法國、歐盟等都出臺了不同的“印太”方案，其中均重申支持東南亞國家聯(lián)盟（簡稱“東盟”）的中心地位，認可其在“印太”地區(qū)作為一個運行良好和善于解決問題的區(qū)域架構(gòu)所發(fā)揮的作用。然而，各方對東盟中心地位的認可并未能減少東盟的不安，其戰(zhàn)略焦慮反而顯著增強。一些東盟國家表示，大國競爭已經(jīng)成為當前地區(qū)秩序的主要特征，東盟的中心地位受到威脅，面臨著被迫“選邊站”的困境。為此，東盟在2019年發(fā)布《東盟印太展望》（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific，下稱《展望》），意在以此維護自身的統(tǒng)一性，在地區(qū)秩序重構(gòu)中保持中心地位。

在對地區(qū)秩序變遷與東盟中心地位形成進行簡要歷史回顧的基礎上，本文重點分析美國“印太戰(zhàn)略”與中美戰(zhàn)略競爭對東盟中心地位的影響，研判東盟對重構(gòu)中心地位內(nèi)涵的外交努力及其成效，以期為中國籌劃地區(qū)政策、更好地與東盟開展各領域合作提供參考和啟示。

一、中美戰(zhàn)略競爭推動地區(qū)秩序的深刻變革

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美蘇爭霸的兩極格局在亞太地區(qū)瓦解，中美關系處于相對緩和與不斷探索合作的階段。美國同盟體系在亞太安全秩序中占據(jù)主導地位，其以美日同盟為核心，并基于此鞏固與韓國、澳大利亞等國的同盟關系。在東南亞地區(qū)，柬埔寨問題的解決加強了東盟的“地區(qū)意識”并為最終實現(xiàn)“大東盟”創(chuàng)造了條件。1999年，東盟已成為一個囊括東南亞十國的區(qū)域組織。此后，隨著東盟地區(qū)論壇、東亞峰會以及東盟防長擴大會議的舉行，“東盟規(guī)范”逐漸被區(qū)域內(nèi)外主要國家所認可和接受，而東盟在區(qū)域合作框架中的中心地位（centrality）也得以確立。這一時期，美國主導的軍事同盟客觀上有利于亞太地區(qū)的和平，但是美國沒有意愿建立更大范圍的“亞太版北約”，而東盟主導的地區(qū)安全合作框架則在形成地區(qū)安全規(guī)范與建設安全機制領域發(fā)揮了積極作用，二者互為補充，沒有產(chǎn)生主導權(quán)之爭。同期，亞太政治與經(jīng)濟秩序的多元化特征突出。20世紀90年代，中日韓三國與東南亞各國的經(jīng)濟發(fā)展迅速。為應對經(jīng)濟全球化浪潮，區(qū)域合作方興未艾，亞太經(jīng)濟合作組織（APEC）、“10+1”和“10+3”等共同形成了多層級的地區(qū)經(jīng)濟秩序。

中國的周邊秩序觀和秩序構(gòu)建實踐在這一時期也出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變，中國開始積極學習和踐行地區(qū)多邊主義，以協(xié)商合作為基礎規(guī)范，形成了務實多邊主義的特色和風格。1991年中國-東盟對話伙伴關系建立，1994年中國加入東盟地區(qū)論壇，此后中國逐漸成為東亞區(qū)域合作的主要參與者和推動者。

到21世紀第一個十年末，亞太地區(qū)形成了以美國軍事同盟體系占據(jù)主導地位的地區(qū)安全秩序以及多元化、多層級的地區(qū)經(jīng)濟與政治秩序，而整個亞太地區(qū)由于長期保持和平以及經(jīng)濟的高速發(fā)展，成為了區(qū)域合作的典范。

21世紀第二個十年初開始，亞太地區(qū)秩序發(fā)生重大變化。2010年前后，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值超過日本，位居亞洲第一，世界第二，這標志著亞太地區(qū)主要國家間的力量對比發(fā)生了根本性變化。隨著中日力量對比歷史性的逆轉(zhuǎn)以及中美實力對比差距的縮小，美國放棄了長期實施的離岸平衡戰(zhàn)略，啟動“亞太再平衡”戰(zhàn)略，并著手主導“跨太平洋伙伴關系協(xié)定”（TPP）談判進程。美國“回歸”亞太，目的是維護自身的地區(qū)主導權(quán)，“推回”中國在地區(qū)影響力的“擴張”。

這一時期，中國構(gòu)建地區(qū)秩序的實踐活動開始在多領域展開，但其并不是一個整體設計在先、逐層落實到位的過程，而是根據(jù)自身實力與地區(qū)環(huán)境的變化，不斷提出新理念、新方案、新倡議，進而通過實踐積累成形的進程。2013年，在周邊外交工作座談會上，習近平主席強調(diào)，中國周邊外交的基本方針是堅持與鄰為善、以鄰為伴，堅持睦鄰、安鄰、富鄰，突出體現(xiàn)親、誠、惠、容的理念，同時提出，把中國夢同周邊各國人民過上美好生活的愿望、同地區(qū)發(fā)展前景對接起來，讓命運共同體意識在周邊國家落地生根。這可以被理解為確立了中國周邊戰(zhàn)略的總體目標。在實踐層面，中國提出了“一帶一路”倡議，并以東南亞作為優(yōu)先推進方向;中國與東盟國家還啟動了“南海行為準則”磋商，并將其作為制定地區(qū)安全規(guī)則的一部分。

盡管“亞太再平衡”戰(zhàn)略以制衡中國為目標，這一時期的中美關系仍處于競爭與合作共存的階段。因此，東盟的中心地位并沒有受到嚴重沖擊，反而因為美國“重返”亞太，中美雙方更重視和參與地區(qū)多邊對話，東盟在地區(qū)事務中更為活躍。

到奧巴馬執(zhí)政后期，美國外交與戰(zhàn)略分析人士對中國的失望感和對美國對華戰(zhàn)略的挫敗感顯著上升，多數(shù)意見認為中國外交日益“咄咄逼人”，而美國的“亞太再平衡”戰(zhàn)略未能有效阻止中國力量的上升，主張采取更為強硬的對華政策。特朗普執(zhí)政后，經(jīng)過短暫的戰(zhàn)略“休眠”，在國內(nèi)力量與日澳等盟友的推動下，出臺了“印太戰(zhàn)略”。這是一套具有鮮明地緣政治特征的設計，試圖通過運用“印太”這一地緣政治概念設定新的經(jīng)濟與安全規(guī)則、打造以“美日印澳四邊安全對話”（簡稱“四邊對話”）為支柱的地區(qū)機制，最終構(gòu)建美國主導下的地區(qū)新秩序方案。在經(jīng)濟領域，該戰(zhàn)略強調(diào)“通過為促進整個地區(qū)基礎設施的私營投資而采取行動，在‘自由、公平和對等原則的基礎上重新打造貿(mào)易和經(jīng)濟交流關系”。這有別于奧巴馬政府時期重視推進以TPP為代表的區(qū)域貿(mào)易安排，更強調(diào)在基礎設施領域提供“透明的、可替代性的”投資，凸顯了針對“一帶一路”倡議的意圖。

安全議程是“印太戰(zhàn)略”的核心，其要義是強化以美國為中心、以規(guī)則為基礎、多層次的安全網(wǎng)絡。美國認為，中俄正在削弱美國的軍事優(yōu)勢和破壞“印太”地區(qū)的繁榮與穩(wěn)定，為維護國家利益與國防戰(zhàn)略目標，美國將采取多種措施構(gòu)建網(wǎng)絡化的安全架構(gòu)，維護以規(guī)則為基礎的國際秩序。在實際操作層面，除了將“太平洋司令部”改名為“印太司令部”外，“印太戰(zhàn)略”的許多做法延續(xù)了“亞太再平衡”戰(zhàn)略的內(nèi)容，可謂是“亞太再平衡”戰(zhàn)略的2.0版。

到2019年底，“印太戰(zhàn)略”的安全議程基本完成了實心化、機制化與多邊化建設，并以“全政府”方式推進。但是，經(jīng)濟議程的落實相對落后，并無大型基礎設施投資項目落地。2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后，特朗普政府借助疫情因素加大對華施壓，從經(jīng)濟、技術(shù)、地緣政治、意識形態(tài)等方面深化針對中國的戰(zhàn)略競爭，較之以前更具對抗色彩，尤其是在經(jīng)濟領域，特朗普政府著力推動全球供應鏈、產(chǎn)業(yè)鏈與中國“脫鉤”，借助“經(jīng)濟繁榮網(wǎng)絡”（Economic Prosperity Network）打造排斥中國的國際經(jīng)貿(mào)陣營。

拜登政府基本全面接盤特朗普的“印太戰(zhàn)略”。從百日執(zhí)政的表現(xiàn)看，競爭仍是拜登政府對華思維的核心概念、對華政策的組織原則以及處理對華關系的基調(diào)。不過，在競爭方式上，拜登政府更重視自身競爭力的提升以及加強多邊主義的運用，更多關注盟友的利益，注重與盟友協(xié)商，在經(jīng)貿(mào)規(guī)則、技術(shù)管制、投資限制、價值觀、安全等領域爭取盟友的配合與支持。2021年3月12日，美日印澳“四邊對話”以線上形式舉行首次峰會，這是該機制創(chuàng)立以來舉辦的最高級別會晤，也是拜登就任總統(tǒng)后著力推動的結(jié)果，表明美國雖然暫時擱置了將“四邊對話”打造為“印太版北約”的提議，但是未來會加大對其投入，更多以集體方式參與和主導地區(qū)事務。需要強調(diào)的是，拜登政府的多邊主義是排他性的多邊主義，主要是在排斥中國，這將使中國面臨更大的國際壓力，同時也將使不愿意“選邊站”的國家面臨更大壓力。

美國加大對華競爭態(tài)勢破壞了原有地區(qū)秩序的存在基礎，“印太戰(zhàn)略”更是將打造美國主導下的地區(qū)新秩序作為主要目標。在地區(qū)秩序重構(gòu)的進程中，中小國家與地區(qū)組織的態(tài)度與政策值得高度關注，它們的戰(zhàn)略自主性將使地區(qū)新秩序的發(fā)展具有很大不確定性，這也是中國加強對美博弈、推動構(gòu)建更有利于本地區(qū)國家共同發(fā)展的新型地區(qū)秩序的重要外交空間。

二、地區(qū)秩序沖擊下的東盟：《展望》重構(gòu)中心地位

除了美國之外，日本、印度、澳大利亞、英國、法國、歐盟等國家或地區(qū)組織先后公布了各自的“印太”方案，它們都重申支持東盟的中心地位，支持其在地區(qū)事務中繼續(xù)發(fā)揮主導作用，這是因為東盟是亞太地區(qū)最有影響力、最成功的地區(qū)組織。但是，東盟的戰(zhàn)略焦慮未減反增，擔心中美戰(zhàn)略競爭將沖擊其統(tǒng)一性和中心地位。不僅如此，2020年新冠肺炎疫情的暴發(fā)以及2021年初緬甸政局的變化也都給東盟帶來嚴峻考驗。

（一）東盟中心主義的歷史形成

東盟中心地位是亞太地區(qū)發(fā)展的特定產(chǎn)物。東盟從內(nèi)部擴容開始，就非常重視通過制度設計確保中心地位。1995年8月第二屆東盟地區(qū)論壇通過的《東盟地區(qū)論壇：概念文件》明確指出，東盟在論壇中擁有核心角色。文件提出，新的加入申請需要提交論壇主席國，由成員國共同協(xié)商決定;論壇主席國只能由東盟輪值主席國擔任，且論壇的高官會議將安排在東盟外長會議與部長級會議之后，等等。這些規(guī)定的目的是保證東盟的中心地位，保證由東盟國家決定論壇的發(fā)展方向、進程和討論議題。泰國副外長素林·皮差旺將此形容為東盟處在“駕駛員”的位置。此后，“10+3”、東亞峰會的制度設計也基本承襲了這種思路并有所發(fā)展。2005年首屆東亞峰會舉行，由東盟提出的、參加東亞峰會的三項條件是：應是東盟的全面對話伙伴;已加入《東南亞友好合作條約》;與東盟有實質(zhì)性的政治和經(jīng)濟聯(lián)系。簽署《東南亞友好合作條約》既為東盟與合作伙伴的關系提供了法律保障，也促使合作伙伴接受“東盟規(guī)范”，使“東盟規(guī)范”成為本地區(qū)合作機制的基本準則，這同樣是對東盟中心地位的認可。

2009年7月，美國簽署了《東南亞友好合作條約》;同年11月，美國-東盟峰會首次召開，這表明奧巴馬政府將加強與東盟的關系作為“重返亞洲”具體舉措的一部分。2015年東盟和美國正式建立戰(zhàn)略伙伴關系，雙方發(fā)表的《聯(lián)合聲明》強調(diào)，“在基于規(guī)則的亞太地區(qū)架構(gòu)演進中，（美國）致力于支持東盟的中心地位……（雙方）將通過由東盟領導的重要機制繼續(xù)合作，諸如東亞峰會、東盟地區(qū)論壇和東盟防長擴大會議等”。特朗普執(zhí)政時期，盡管特朗普本人對東亞合作缺乏興趣，但是在形成“印太戰(zhàn)略”的一系列文件與重要講話中，美國多次重申對東盟中心地位的認可，強調(diào)東盟是美國在該地區(qū)不可或缺和不可替代的戰(zhàn)略伙伴。2020年時值美國-東盟戰(zhàn)略伙伴關系建立五周年之際，美國更是表示雙方伙伴關系以“印太戰(zhàn)略”與《展望》的共同原則為基礎，包括東盟的中心性、對主權(quán)和法治的尊重、善治、透明、包容性、以規(guī)則為依據(jù)的框架和開放性。

歐盟是最早認可東盟中心地位的域外合作者。其在2001年就發(fā)布文件，將東盟視為核心的經(jīng)濟、政治伙伴;2003年7月，歐盟又發(fā)布《與東南亞的新伙伴關系》文件，進一步確認東盟的核心角色。2021年4月，歐盟出臺了關于“印太”事務的集體立場文件，強調(diào)以促進基于規(guī)則的多邊主義為目標，支持東盟的中心地位，計劃通過歐盟-東盟峰會和亞歐會議機制，實現(xiàn)歐盟-東盟戰(zhàn)略伙伴關系。為了保持全球影響力，英國從2016年啟動“脫歐”公決后就同步制定了“全球英國”（Global Britain）議程，并重點關注“印太”事務。為此，英國迅速向東盟派遣使團，推動英國-東盟對話伙伴關系的建立。

日本、澳大利亞和印度也發(fā)布了各自的“印太”方案，均對東盟的“中心地位”加以認可。它們在“四邊對話”框架下也多次重申這一共識。在首次“四邊對話”峰會上，美日印澳四國再次聯(lián)合發(fā)聲，支持東盟的統(tǒng)一性、中心作用以及《展望》，并宣布將通過四國合作，到2022年底為包括東南亞國家在內(nèi)的“印太”國家提供10億支新冠疫苗。

（二）地區(qū)秩序沖擊東盟中心地位

歷史經(jīng)驗表明，東盟中心主義是東盟成員國和外部國家共同作用下的產(chǎn)物。東盟中心地位的存續(xù)主要受三方面外部因素影響：大國之間具有合作意愿而非以競爭關系為主;東盟在大國之間保持平衡;域內(nèi)外大國對東盟地位的認可。對照這三點可知，盡管美日印澳等各方均表態(tài)支持東盟的中心地位，但是并不能安撫東盟的戰(zhàn)略焦慮，因為東盟面臨的最大挑戰(zhàn)是美國“印太戰(zhàn)略”的實施加劇了中美戰(zhàn)略競爭態(tài)勢，使其難以保持大國平衡，同時自身的統(tǒng)一性也面臨嚴峻考驗。

新加坡總理李顯龍在2019年和2020年兩度發(fā)文，表達對中美戰(zhàn)略競爭與地區(qū)秩序走向的擔憂。他認為，20世紀70年代以后，中美建交與中國實施改革開放政策，中美均成為本地區(qū)最主要的經(jīng)濟伙伴，促進了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，但同時中國并沒有對美國的地區(qū)主導地位構(gòu)成挑戰(zhàn)。因此，東盟國家可以享受“兩全其美”的好處。但是，目前中美兩國的緊張關系引發(fā)了有關亞洲未來和新型國際秩序形態(tài)的深刻問題。兩國如何處理彼此的緊張關系和摩擦將決定整個國際環(huán)境的未來走向。包括新加坡在內(nèi)的東南亞國家尤其擔憂，因為它們處于各個大國利益的交匯點上，必須避免被迫做出令人不快的選擇。

大國競爭激烈使地區(qū)對話平臺更多成為美國對華外交施壓的“麥克風”，削弱了東盟對機制的議程設置權(quán)與話語主導權(quán)。2020年9月，時任美國國務卿蓬佩奧出席了美國-東盟外長線上會議，常務副國務卿斯蒂芬·E·比根參加了東盟地區(qū)論壇線上外長會議，兩者都不遺余力地將中國作為主要發(fā)言議題，對中國的攻擊涵蓋了南海問題、涉港問題、基礎設施建設、湄公河水資源問題等，要求“中國停止咄咄逼人和破壞穩(wěn)定的政策”。美方不僅試圖讓東盟就此作出表態(tài)，而且在東盟迫切關心的防疫抗疫、疫后經(jīng)濟復蘇與應對非傳統(tǒng)安全威脅等問題上大做文章，試圖拉攏東盟，服務其遏制中國的目標。如果美國始終以遏制中國為目標，最終東盟將不得不面臨“選邊站”，同時也很難避免被邊緣化或被分裂的命運。

維護東盟的統(tǒng)一性是東盟應對地區(qū)秩序變化中面臨的最大內(nèi)部挑戰(zhàn)。“統(tǒng)一性”是東盟中心地位的基石。基于從殖民時代到冷戰(zhàn)時期與東南亞各國的不同歷史聯(lián)系，美日印澳及英法等國的“印太”方案都具有“+東盟國家”的模式特征，如英國強調(diào)與馬來西亞、新加坡的聯(lián)系，美國特別提出要加強與菲律賓、泰國的軍事同盟關系，等等。對于東南亞國家來說，出于不同的國家利益需求，它們對域外國家的“回歸”也持有不同立場，更有國家試圖借助外部力量加大與中國在南海問題上的爭奪力度。受“東盟規(guī)范”的限制，東盟并不能完全掌控成員國的行動，也不能限制成員國發(fā)言的自由。這些因素未來將進一步加劇東盟的分裂。

（三）《展望》旨在重構(gòu)東盟中心地位

為了維護東盟的統(tǒng)一性和中心地位，在印尼的推動下，2019年9月第34屆東盟峰會通過了《展望》，這是東盟版本的“印太”方案，闡述了東盟對美國牽頭的“印太”倡議的立場。國內(nèi)外相關研究表明，東盟內(nèi)部對“印太”概念的立場與各種“印太”方案存在差異。區(qū)別于美國“印太戰(zhàn)略”，《展望》強調(diào)包容、開放與合作，體現(xiàn)了東盟的戰(zhàn)略自主性與靈活性。

《展望》提供了東盟語境下的“印太”概念并強調(diào)，在從“亞太”向“印太”概念的轉(zhuǎn)變中，東盟仍居中心地位。在地緣政治方面，亞太地區(qū)和印度洋區(qū)域是幾十年來世界上最具活力的區(qū)域之一，東南亞處于這一動態(tài)區(qū)域的中心，是通往這些區(qū)域的重要通道和門戶。在地緣經(jīng)濟方面，“印太”地區(qū)一直是世界經(jīng)濟增長的中心。在區(qū)域架構(gòu)中，東盟仍將不斷發(fā)揮集體領導作用，在利益競爭的戰(zhàn)略環(huán)境中繼續(xù)充當“誠實的中間人”（honest broker）。其所依托的地區(qū)機制仍包括東亞峰會、東盟地區(qū)論壇、東盟防長擴大會議、擴大的東盟海洋論壇以及相關的“10+1”機制。

《展望》旨在加強現(xiàn)有的東盟主導機制并為其提供新的動力，但其對東盟中心地位的闡述有一些細微的新變化，即突出在利益競爭的戰(zhàn)略環(huán)境中繼續(xù)充當“誠實的中間人”。“中間人”與此前的“駕駛員”“主導性”說法有聯(lián)系但也有區(qū)別。“中間人”更突出其基于包容的“互聯(lián)互通”的定位。這里的“互聯(lián)互通”是將不同的合作機制、不同的地區(qū)方案對接，既包括東盟牽頭的機制與“印太”地區(qū)其他區(qū)域、次區(qū)域機制的連接與加強合作，也包括推動“一帶一路”倡議與美國及其他版本“印太戰(zhàn)略”的對接。這是在大國競爭加劇的背景下東盟對中心地位的一種現(xiàn)實認知和重新闡述。

為了體現(xiàn)《展望》的包容性以及充當“中間人”，東盟對“印太”的定位是“一個高度一體化和相互關聯(lián)的區(qū)域”;該區(qū)域倡導“對話與合作”，而非“競爭”;強調(diào)“人人享有發(fā)展和繁榮”。這與美國將“印太戰(zhàn)略”定位為對華競爭甚至遏制存在本質(zhì)區(qū)別，也為中國正面回應《展望》提供了外交空間。

（四）東盟中心地位面臨新挑戰(zhàn)

《展望》發(fā)布后，亞太地區(qū)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，突出表現(xiàn)為2020年新冠肺炎疫情的暴發(fā)和2021年2月緬甸政局的突變，這是對東盟統(tǒng)一性的嚴峻考驗。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，整個東亞地區(qū)較為成功地控制了疫情，既是全球致死率較低的地區(qū)，也是全球率先實現(xiàn)經(jīng)濟復蘇的地區(qū)。但與中日韓三國的緊密合作相比，東盟內(nèi)部國家間的互助與合作水平有限，這引發(fā)了關于東盟一體化成效的質(zhì)疑。2021年2月，緬甸政局突變，印尼、泰國、文萊等國進行了積極斡旋。4月24日，東盟領導人特別會議舉行并形成了有關緬甸問題的五點共識，但其落實情況有待觀察。在處理緬甸問題過程中，中國、美國等國家以及聯(lián)合國等國際組織均支持東盟發(fā)揮建設性作用，這表明東盟在處理本地區(qū)內(nèi)部事務中仍占據(jù)中心地位并得到各方認可。不過，由于東盟堅持不干涉內(nèi)政原則，緬甸問題至今仍處于僵局，這也引發(fā)了各方對“東盟方式”的質(zhì)疑。關于調(diào)整“東盟方式”又舊話重提，一些東南亞學者認為，東盟堅守的不干涉內(nèi)政、協(xié)商一致原則約束了東盟協(xié)調(diào)力的有效發(fā)揮，在一些爭議問題上采取“小多邊主義”才能挽救東盟中心地位。

東盟領導人特別會議還在主席聲明中強調(diào)，在舉行第54屆東盟外長會議之前，東盟外長們務必盡快與中國、美國外長或國務卿舉行會談。聲明重申維護中心主義與統(tǒng)一性對東盟與外部伙伴構(gòu)建互信的重要性，尤其是對處理與中美兩國關系而言。這再次反映了東盟對當前中美戰(zhàn)略競爭日益加劇的憂慮。正如東盟所擔心的，拜登政府對華競爭態(tài)勢的加強正在進一步迫使東盟“選邊站”。2021年4月，美國國會參議院外交委員會審議通過“2021年戰(zhàn)略競爭法案”（Strategic Competition Act of 2021），目的是運用所有戰(zhàn)略、經(jīng)濟和外交工具阻止中國在“印太”地區(qū)建立“霸權(quán)”，進而成為“世界領導大國”（leading world power）。該法案大篇幅涉及“印太”事務，建議拜登政府以“印太戰(zhàn)略”為引領，加強對關鍵性盟友、雙邊與區(qū)域伙伴關系的承諾，共同推進多領域合作，以對抗中國在經(jīng)濟、安全、外交領域的“脅迫”。法案多次“點名”東盟，表示美國將繼續(xù)支持東盟共同體建設和東盟的中心地位，繼續(xù)加強與東盟在公共衛(wèi)生、經(jīng)濟、安全等領域的合作。值得關注的是，法案建議美國-東盟針對戰(zhàn)略性技術(shù)和關鍵基礎設施的投資與出口、網(wǎng)絡安全和人工智能等技術(shù)問題加強合作，對華采取必要的制裁措施。這意味著，法案一旦最終通過，東盟及其成員國將會在諸多具體領域與議題上面臨“非此即彼”的合作選擇，而這與《展望》的包容精神存在根本性矛盾。

“四邊對話”隨著美國“印太戰(zhàn)略”的實施而重新活躍，并成為該戰(zhàn)略的支柱性地區(qū)機制。“四邊對話”的升級擴容對東盟中心地位和統(tǒng)一性構(gòu)成雙重挑戰(zhàn)。“復活”初期，“四邊對話”的司局級會晤主要是在東盟系列會議期間“插空”舉行，到2020年才召開專門會議。2021年3月“四邊對話”峰會的召開標志著其升級任務的完成。在擴容方面，“四邊對話”將越南、韓國作為主要發(fā)展目標。2020年5月，越南以“QUAD+”的形式、暫時性加入“四邊對話”，越南此舉更多出于實力均衡考慮，希望開展東盟框架外的小多邊接觸。但是，正如一些美國智庫指出的，“四邊對話”的迅速推進加大了東盟關于“四邊對話”將取代其中心地位的疑慮。當然，“四邊對話”機制會在多大程度上對東盟中心地位形成沖擊還有待觀察，該機制與東盟的互動亦是重要變量。

綜上，各方認可的東盟中心地位與東盟語境下的中心地位具有一定的差異性。東盟始終以動態(tài)而靈活的方式構(gòu)建中心地位的概念與作用。當大國關系相對緩和時，東盟以維護自身在地區(qū)經(jīng)濟、政治與安全架構(gòu)的發(fā)展方向、進程推進以及議題設置等方面的主導地位為優(yōu)先選擇。當面臨大國競爭加劇的地區(qū)環(huán)境時，東盟意識到作為“中間人”的重要性，力推不同地區(qū)方案的對接，愿意為大國提供對話平臺以保持必要的政治溝通甚至是危機管理，體現(xiàn)其不可替代的作用，這是其中心地位的另一種表現(xiàn)。而美國等國家強調(diào)的東盟中心地位，實際上是“借殼上市”，意在利用諸如東亞峰會、東盟地區(qū)論壇、東盟防長擴大會議等東盟主導的地區(qū)機制，為自身構(gòu)建網(wǎng)絡化的安全架構(gòu)服務，維護美國的秩序主導權(quán)。這實際上更多將東盟作為對話平臺的提供者，而非決定路線方向的“司機”。因此，這種“認可”并不能安撫東盟，東盟必須提出自己的地區(qū)架構(gòu)設想，才能最大程度地維護自身的中心地位與統(tǒng)一性。

三、支持東盟中心地位與

中國-東盟對話伙伴關系的發(fā)展前景

2021年是中國和東盟建立對話伙伴關系30周年。30年來，在東盟對話伙伴中，中國創(chuàng)造了多項“第一”：第一個加入《東南亞友好合作條約》，第一個同東盟建立戰(zhàn)略伙伴關系，第一個同東盟商談建立自貿(mào)區(qū)，第一個明確支持東盟在東亞區(qū)域合作中的中心地位。

東南亞是中國周邊外交優(yōu)先發(fā)展的方向。中國支持東盟共同體建設，并努力構(gòu)建互利共贏的中國-東盟關系。1991年以來，中國陸續(xù)加入并參與推動了以東盟為制度中心的全部東亞多邊進程，包括東盟地區(qū)論壇、東盟與中日韓合作、東亞峰會、東盟防長擴大會議等。“21世紀海上絲綢之路”倡議2013年在印尼提出以來，“一帶一路”多個示范項目在東南亞國家落地。2020年，中國與東盟攜手應對新冠肺炎疫情，體現(xiàn)了區(qū)域治理的靈活性與有效性，為全球治理的改革與轉(zhuǎn)型提供了新選項。同年，東盟歷史性地成為中國第一大貿(mào)易伙伴，形成了中國與東盟互為第一大貿(mào)易伙伴的格局。2020年11月，包括中國與東盟國家在內(nèi)的15個國家共同簽署了《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》，成為東亞經(jīng)濟一體化建設近20年來最重要的成果。同期，第23次中國-東盟領導人會議發(fā)表了《落實中國-東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關系聯(lián)合宣言的行動計劃（2021—2025）》。《行動計劃》羅列了中國-東盟未來合作的完整方案，包括政治與安全合作、經(jīng)濟合作、社會人文合作、互聯(lián)互通、智慧城市合作、可持續(xù)發(fā)展合作、東盟一體化倡議與縮小發(fā)展差距、東亞合作、次區(qū)域合作、跨區(qū)域及聯(lián)合國事務合作共十個方面，涵蓋了不同領域的合作議題與多層次的合作機制。這是基于雙方長期合作的深厚積累，展示了雙方對未來繼續(xù)進行持久和廣泛合作的信心。實踐證明，東南亞仍然是中國外交關系中最穩(wěn)定、合作最富成效的地區(qū)。

支持東盟的中心主義對中國具有積極意義。中國參與了東盟主導的各種地區(qū)合作機制，并由此構(gòu)建了與整個東南亞地區(qū)的協(xié)商與合作平臺，增加了與該地區(qū)關系的穩(wěn)定性，也使與一些東盟成員國的領土領海爭端問題得到了相當緩和。例如，近年來，東盟在南海問題上基本堅持了“兩個紅線”，即不公開點名批評中國，不將中菲南海仲裁案裁決寫入正式的聯(lián)合聲明中，這對于緩解中國面臨的國際壓力、穩(wěn)定地區(qū)局勢發(fā)揮了積極作用。當然，也有少數(shù)東南亞國家試圖借東盟平臺，增加與中國“討價還價”的籌碼。但總體而言，以“雙軌思路”為基本原則，中國與東盟國家長期以來使南海局勢處于可控狀態(tài)，尤其是慮及近年來美國及其盟友不斷推進南海問題的國際化、軍事化和法理化，東盟所發(fā)揮的積極作用更為可貴。

從更廣泛意義而言，通過參與東盟主導的地區(qū)合作機制，中國逐漸由最初對參與區(qū)域機制保持謹慎轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極推動，這是中國對外政策的一個顯著變化。中國-東盟合作還是中國與其他中小國家建立新型國家關系的典范，讓這些國家堅定中國會堅守多邊主義、在地區(qū)合作進程中不謀求主導地位的信念。

在一段時期內(nèi)，中國還需要與地區(qū)中小國家加強合作，才能共同構(gòu)建一個開放、包容、平等與合作的地區(qū)新秩序。為構(gòu)建這一地區(qū)新秩序，中國需要明確自己的地區(qū)秩序構(gòu)想，特別是明晰戰(zhàn)略意圖與目標。這不僅可以減少美國及其盟友的對華誤判，也可以安撫東盟與其他周邊國家的戰(zhàn)略疑慮。中國的地區(qū)秩序構(gòu)想應以構(gòu)建周邊命運共同體為總體指導思想，堅持親誠惠容理念和與鄰為善、以鄰為伴的周邊外交方針;在經(jīng)濟領域以“一帶一路”倡議為主要實踐，堅持共商、共建、共享;在安全領域以新安全觀為基本原則，以處理海洋問題為主要突破;構(gòu)建總體穩(wěn)定、均衡發(fā)展的大國關系框架以及不斷深化的周邊國家關系體系。

中國的地區(qū)秩序新方案要重視與《展望》的對接，包括概念對接、規(guī)則對接與合作議程的對接。中國已經(jīng)正式、明確支持“東盟在不斷演變的地區(qū)架構(gòu)和所有東盟主導的機制和論壇中的中心地位”，認為“以東盟為中心的區(qū)域合作機制已趨成熟、穩(wěn)定，符合東亞合作傳統(tǒng)和現(xiàn)實需求……我們要凝心聚力，堅守東亞合作應聚焦東亞的初衷，弘揚有東亞特色的多邊主義，為全球治理貢獻東亞經(jīng)驗，為地區(qū)發(fā)展注入持久動力”。 不過，中國也強調(diào)，在地區(qū)秩序構(gòu)建中，不應倉促引入新的概念，也不宜再另起爐灶。這里的新概念，指的是“印太”。中國是否要接受“印太”概念仍存在相當爭議。持反對觀點者認為，“印太”是一個具有強烈地緣政治色彩的概念，“印太戰(zhàn)略”是美國為了在地區(qū)層面加大對華競爭、維護自身主導地位而提出的，兩者遏制中國的意圖明顯，所以中國不能“接招”。但更多觀點認為，應從歷史發(fā)展與現(xiàn)實需求認識以及運用“印太”概念。有研究指出，最早德國學者提出“印太”概念時，經(jīng)歷了從以自然科學依據(jù)論證“印度太平洋”的整體性到將概念政治化的過程，目的是為德國服務，幫助德國與在東南亞深耕多年的美國、英國進行爭霸。就此而言，“印太”從“發(fā)明”初始，就是一個地緣政治概念。而且這一概念到近年被澳大利亞、日本和美國等國使用，也基本是服務于這些國家的地區(qū)戰(zhàn)略。

東盟使用“印太”概念有雙重心態(tài)。一方面，其認為“印太”概念將亞太和印度洋地區(qū)視為緊密融合與彼此連接的地區(qū)，塑造了一個單獨的地緣戰(zhàn)略舞臺（a single geostrategic theatre），而東南亞地區(qū)正處于這一地理概念的核心位置，因此，“印太”概念的廣泛使用有助于凸顯東盟的戰(zhàn)略價值。另一方面，東盟國家也清楚地意識到，中國迄今認為“印太”概念是一個美國的陰謀，目的是削弱中國在亞洲的影響力。因此，印尼強調(diào)，東盟采用“印太”概念是出于將環(huán)印度洋的合作與已經(jīng)成熟的亞太合作連接在一起的考慮，這與美國的目的是不同的，東盟完全沒有削弱或是遏制中國的意圖在其中。

因此，“印太”是一個動態(tài)性的概念，它植根于歷史語境，是一個通過各國的創(chuàng)新和使用、正在形成中的政治愿景，而非已經(jīng)完全固化或是形成共識的概念。對此，中國可以嘗試賦予其中國版的解讀和界定。現(xiàn)實而言，突出“印太”的地理概念并非全然對中國不利。從亞太地區(qū)到印度洋的廣闊地帶正是“21世紀海上絲綢之路”的重點推進地區(qū)，中國在此區(qū)域具有廣泛的政治、經(jīng)濟與安全利益，應通過規(guī)則制定、機制建設與秩序構(gòu)建，維護中國在這一區(qū)域的利益。而且，“印太”概念已經(jīng)被區(qū)域內(nèi)外很多國家接受并使用，未來或?qū)⒏鄳糜诘貐^(qū)組織的機構(gòu)命名中。從與東盟的發(fā)展對接來說，東盟現(xiàn)在努力說服域內(nèi)外主要國家接受《展望》，認為這是對東盟中心地位認可的標志。

在概念對接的基礎上，中國與東盟應加強理念與規(guī)則的對接。30年來中國-東盟對話伙伴關系的長期發(fā)展使雙方形成很多共識，包括堅持《東南亞友好條約》的宗旨和原則，促進地區(qū)的和平與繁榮，支持多邊主義和全球化，等等。在新的規(guī)則制定方面，中國制定國際規(guī)則的能力還比較弱，可以更多從區(qū)域治理層面入手制定規(guī)則，尤其是通過與東盟的合作。實踐證明，很多想法通過東盟提出來，各方更容易接受。東盟之所以成為亞太地區(qū)大國互動的基本平臺，關鍵就在于其太過弱小，對于任何一方來說都不會形成威脅，所以各個大國才會對東盟本能地產(chǎn)生信任。

但是，中國對于東盟中心地位的作用也要有客觀的認識。當前，中美戰(zhàn)略競爭加劇，這將在很大程度上決定地區(qū)秩序重構(gòu)的方向，東盟中心地位的作用發(fā)揮更多集中于具體領域和議題的應對方面。首先是有關東南亞地區(qū)的內(nèi)部事務，東盟的建設性作用不可替代。例如在緬甸問題上，東盟比任何其他國家和地區(qū)組織都更了解緬甸的特殊國情，更具備建設性參與解決問題的條件。由東盟向緬甸提出建設性幫助，將有利于避免域外國家的不當介入。其次在區(qū)域經(jīng)濟合作方面，包括進一步落實《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》、推進“第三方市場合作”等，都可以支持東盟的中心地位。最后，包括新冠肺炎疫情在內(nèi)的公共衛(wèi)生治理、打擊恐怖主義、海洋防災減災等非傳統(tǒng)安全問題既是東南亞國家最緊迫的安全關切，也是包括中國、美國等區(qū)域內(nèi)外國家均表示愿意加強合作的領域。中國應支持東盟發(fā)揮議題設置作用，形成各方的局部性戰(zhàn)略合作共識，增進政治互信、減少戰(zhàn)略誤判以及加強危機管控。

四、結(jié)語

中國-東盟關系經(jīng)歷了早期的曲折發(fā)展后，30年來成功經(jīng)營與維護了對話伙伴關系，不僅實現(xiàn)了雙邊的互利共贏，而且塑造了具有顯著區(qū)域特色的合作模式。正如國務委員兼外交部長王毅所指出的，“中國與東盟的伙伴關系建立在命運與共的基礎上……致力于實現(xiàn)合作共贏，從不針對任何第三方。”基于這樣的底蘊，中國與東盟能夠繼續(xù)協(xié)商合作，共同應對當前的逆全球化浪潮，應對美國試圖重塑地區(qū)秩序帶來的挑戰(zhàn)。未來，亞太地區(qū)是要合作共贏還是零和博弈，是要建設共同體還是走向分裂，美國的戰(zhàn)略選擇固然影響巨大，但更取決于中國與東盟等地區(qū)力量的抉擇。各國以相向而行為原則，各自作出靈活、務實的戰(zhàn)略調(diào)整，亞太地區(qū)將有望構(gòu)建一個開放、合作、包容與公平的地區(qū)新秩序。

【完稿日期：2021-5-8】

【責任編輯：肖瑩瑩】