上海合作組織經濟合作：成就、啟示與前景

〔提 ? 要〕 作為上海合作組織發展壯大的三大支柱之一，區域經濟合作扮演著重要角色，為區域共同發展繁榮打造了強勁引擎。上合組織成立二十年來，在制度建設、貿易水平、投資合作、金融合作、互聯互通等經濟合作領域，走出一條切合地區發展的新路，取得了豐碩成果。這些成就的取得，離不開以“上海精神”為核心的政治互信，離不開區域經濟發展訴求的內生動力，離不開中國在區域經濟合作進程中的引領作用。站在新的歷史起點，面對后疫情時代區域經濟合作的新老問題，上合組織需要凝聚團結互信的強大力量，筑牢經濟一體化的合作保障，創新區域經濟合作發展的新模式，攜手共建“上合組織命運共同體”。

〔關 鍵 詞〕上海合作組織、區域經濟合作、上合組織命運共同體

〔作者簡介〕閻德學，華東師范大學國際關系與地區發展研究院院長助理;一帶一路與全球發展研究院、俄羅斯研究中心、周邊中心研究員

〔中圖分類號〕D814.1

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2021）3期0085-22

上海合作組織（以下簡稱“上合組織”）成立二十年來，在安全合作、經濟合作、人文合作“三大支柱”領域求真務實、團結合作，“樹立了相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系典范”，“成為歐亞地區和國際事務中重要的建設性力量”。作為上合組織發展壯大的一個重要支柱，區域經濟合作扮演著重要角色，通過建立共同繁榮的經濟紐帶，為地區合作持續注入內生動力，成為新興經濟體合作的典范。

一、經濟合作成就斐然

從2001年到2021年，在《上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約》大框架下，在《上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要》具體指導下，上合組織各成員國積極努力，克服重重阻力，不斷開拓合作新領域，創新合作新模式，在制度和機制化建設、貿易水平、投資合作、金融合作、互聯互通等方面取得豐碩成果，大大增進了各成員國的人民福祉和區域經濟整體發展水平，在世界經濟中的影響力日益提升。

（一）區域經濟合作制度框架日趨完善

首先，區域經濟合作的法律基礎不斷鞏固。2001年9月，上合組織第一份區域經濟合作文件——《上海合作組織成員國政府間關于區域經濟合作的基本目標和方向及啟動貿易和投資便利化進程的備忘錄》簽訂。其后，上合組織不斷夯實區域經濟合作的法律基礎，先后簽署一系列法律文件，主要包括《上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要》（2003年）及《<上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要>實施措施計劃》（2004年）、《上海合作組織成員國關于加強多邊經濟合作、應對全球金融危機、保障經濟持續發展的共同倡議》（2009年）、《上海合作組織中期發展戰略規劃》（2012年）、《上海合作組織至2025年發展戰略》（2015年）、《2017—2021年進一步推動項目合作的措施清單》（2016年）、新版《上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要》（2019年）、《〈上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要〉落實行動計劃2021—2025年》（2020年）。此外，上合組織還簽署了多項合作協議，涵括海關、金融合作、電子商務、交通運輸、能源、旅游、農業、生態環保等諸多領域，為上合組織互利共贏的經濟合作奠定了堅實的法律基礎。

其次，政府間合作機制不斷發展完善。上合組織成員國政府首腦（總理）理事會是最重要的政府間合作機制，重點研究組織框架內多邊合作的戰略與優先方向，解決經濟合作等領域的原則和迫切問題，批準組織年度預算。截至2020年，上合組織已成功舉辦19次會議，不斷促進區域經濟合作深入發展，相繼建立經貿、交通、農業、科技、財政、央行等多個部長級協調機制，設立1個經貿高官委員會和海關、質檢、電子商務、投資促進、發展過境潛力、能源、信息和電信等7個專業工作組具體負責推進相關領域合作。此外，還增設銀行聯合體、實業家委員會和經濟智庫聯盟等3個非政府合作機制，以及1個金融機構，即中國-歐亞經濟合作基金，為實現區域經濟合作各項目標提供堅實的機制保障。

最后，地方經濟合作機制開拓合作新方向。上合組織成員國地方合作機制在2005年首屆歐亞經濟論壇上被正式提出。為推動成員國之間的地方合作，中哈霍爾果斯國際邊境合作中心、陜西省楊凌示范基地、廣西防城港市中印醫藥產業園、中國-上合組織地方經貿合作示范區（青島）相繼成立，不斷探索地方經貿合作新路徑。2020年10月29日，上合組織成員國第一屆地方領導人論壇以視頻方式召開，標志著地方合作機制正式啟動。目前，位于中國-上合組織地方經貿合作示范區的俄羅斯中心已啟動建設，致力于打造中俄地方合作的新平臺、新橋梁。上合組織地方合作機制從無到有、從理念到實踐穩步推進，不斷夯實上合組織經濟合作基礎。

（二）區域貿易水平達到歷史最高

一是區域貿易規模達歷史最高水平。據聯合國商品貿易統計數據庫，2001年上合組織6個成員國貿易總額僅為6720億美元，到了2019年已達1125158億美元。在2019年，上合組織成員國的雙邊貿易額就達3063億美元。中國與上合組織各成員國的貿易總額從最初的120億美元發展到2019年的2588億美元，增長了20倍;受新冠肺炎疫情影響，2020年區域貿易額出現小幅下降，但2021年仍呈增長勢頭。截至2020年底，中國是俄羅斯、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、印度和巴基斯坦的第一大貿易伙伴國，哈薩克斯坦的第二大貿易伙伴國以及塔吉克斯坦的第四大貿易伙伴國，連續11年保持俄羅斯第一大貿易伙伴國地位。上合組織成員國之間貿易往來也日益密切，比如塔吉克斯坦與上合組織成員國貿易額約占該國外貿總額的90%;2020年，烏茲別克斯坦與中國貿易額達到64億美元，與俄羅斯貿易額達到56億美元。

二是區域貿易互補性日益增強。在中國與上合組織成員國雙邊貿易中，中方主要出口機電產品和輕紡服裝產品;進口則以能源、礦產、農產品和木材為主，貿易互補性很強。從進口商品結構來看，2019年，中方從上合組織成員國進口原油占進口總量的15%～20%，天然氣占進口總量的1/3;中方從哈薩克斯坦主要進口石油、天然氣、黑色和有色金屬;從印度主要進口礦產品、化工品、金屬制品和農產品;從巴基斯坦主要進口木材、農產品、棉紗、谷物、礦砂和紡織原料等。從出口商品結構來看，2019年，中方對俄羅斯和哈薩克斯坦出口的大宗商品為紡織品和機電產品，占比分別達48.5%和49.5%;對印度出口的商品中，機電產品占比46%;對巴基斯坦出口的機電產品占比也超過1/3。

三是跨境電子商務發展迅速。中國大型電商與上合組織成員國開展了多領域、多模式的合作。比如，阿里巴巴與俄羅斯合作方共同成立合資公司AliExpress Russia，其包含阿里巴巴旗下跨境電商“速賣通”的在俄業務。當前，“速賣通”成為最受當地百姓喜愛的第一大電商，其中注冊的俄企已達10000家，通過搭建電商基礎設施，極大推動了俄羅斯本地電商的發展。中國與中亞國家電子商務合作模式也在不斷創新。比如，阿里巴巴集團幫助哈薩克斯坦開展中小企業電商培訓，推動哈薩克斯坦電信旗下的支付業務與支付寶合作，以及哈薩克斯坦郵政和菜鳥網絡合作。為擴大哈薩克斯坦產品的出口，哈薩克斯坦貿易部門在2020年推動50家當地企業在阿里巴巴上完成注冊。

（三）區域投資合作成果惠及民生

一是區域投資穩中有進。據聯合國貿發數據庫（UNCTADstat）統計，上合組織成員國對外部資金的吸引力逐步增強。從投資流量看，2001年上合組織成員國外國直接投資流量總額僅為526.2億美元，到了2019年已達2315.6億美元。特別是中國對上合組織成員國的投資規模增長迅速。上合組織秘書長諾羅夫表示，中國拯救了世界經濟兩次，一次是在2008年、2009年的全球經濟危機中，中國啟動了巨大的投資計劃，第二次就是在2020年由于疫情全球投資同比下降的情況下中國仍是海外投資量最大的國家。從投資存量看，截至2019年底，中國對上合組織成員國非金融類直接投資累計352.1億美元，占中國對外直接投資存量的1.6%，相較2003年的1.01億美元，增長了348.6倍。其中，中國對吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦的非金融類直接投資，分別從2003年的0.2億美元、0.01億美元達到2019年的15.5億美元和19.5億美元，成為吉、塔兩國最大投資來源國。此外，中國還是巴基斯坦過去9年海外最大投資來源國，烏茲別克斯坦的第二大投資來源國，哈薩克斯坦的第四大投資來源國。

二是投資領域不斷拓展優化。過去20年間，成員國圍繞區域內發展問題，在能源、基礎設施與產能以及農業技術等領域開展投資合作。尤其是在共建“一帶一路”的推動下，投資建材、汽車、家電組裝等制造業項目增多，帶動了各國產業轉型升級。以中國對俄羅斯投資為例，由最初的集中投資油氣、煉化等行業，轉為多元投資農業、金融業、制造業、批發和零售業、科研和技術服務業等領域。中國的投資由資源型行業向加工制造型行業轉移，在成員國建設37個產業園區，形成較好的產業聚集效應。

三是投資項目成果直接惠及民生。中國企業承建的項目，像達特卡—克明輸變電工程結束了吉爾吉斯斯坦電力資源分布不均、輸送不暢的歷史;奧什市醫院為當地民眾提供中亞地區最優質的醫療服務;中吉烏（茲別克斯坦）公路成為暢通無阻的國際運輸大動脈;亞灣—赫達特鐵路橋隧道的貫通，使塔吉克斯坦南北相隔的鐵路變成通途;杜尚別熱電廠的建成，讓塔吉克斯坦首都冬季缺電成為歷史;索格特水泥廠、塔吉克斯坦煉油廠、中泰塔吉克斯坦農業紡織產業園、礦業冶煉工業園等項目順利實施，成為塔吉克斯坦工業化的加速器。中國還積極展開與成員國之間的農業合作，讓當地百姓有更多的獲得感。面對新冠肺炎疫情，中國積極推動區域內投資項目合作，如烏茲別克斯坦最大聚氯乙烯項目正式投產，為各成員國復工復產做出了貢獻。

（四）多元融資渠道助力區域金融合作快速增長

《上海合作組織銀行間合作（聯合體）協議》于2005年簽署，標志著上合組織銀行聯合體正式形成，這是上合組織框架內最重要的區域金融合作平臺，其后歷經15年發展，取得優異成績，形成多個融資渠道，有力支持上合組織的發展。

首先，上合組織銀行聯合體對各成員國提供優惠貸款，對改善各成員國的通信、交通、電網、水利、土壤改良、農業以及能源等基礎設施建設、優化各國經濟體系起到積極作用。中國是上合組織國家優惠貸款的主要提供者。根據最新統計，中國國家開發銀行對上合組織成員國、觀察員國、對話伙伴國的項目合作貸款余額496億美元，累計對上合組織銀聯體成員行和伙伴行發放貸款87億美元、人民幣貸款100億元，并在上合組織銀行聯合體框架內設立300億元人民幣等值專項貸款，成為貸款規模最大、最活躍的成員行。

其次，上合組織銀行聯合體秉承可持續發展理念，通過機制建設、項目融資、規劃合作、人員培訓、政策調研等全方位合作，支持本區域和各國經濟發展、改善民生。上合組織銀行聯合體還積極推動貨幣互換以及本幣結算。目前，中國與俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦五國簽署有效的雙邊本幣互換協議總規模達1607億元人民幣。 2020年11月召開的上海合作組織成員國元首理事會發表了《莫斯科宣言》，強調成員國支持相關國家在相互貿易中使用本幣結算并擴大本幣結算份額，將對《上合組織成員國擴大本幣結算份額路線圖》草案進行討論。

最后，上合組織成員國金融機構以上合組織銀行聯合體為依托，不斷創新完善銀保合作、銀企合作等多種金融合作模式。譬如，首個中俄金融機構合作交流平臺——“中俄金融聯盟”，現有成員銀行68家，其中中方32家，涵蓋“一帶一路”圈定的12個重點省份;俄方銀行36家，22家總部設在莫斯科，14家在俄羅斯遠東及西伯利亞地區設有分支機構，合作領域涉及跨境融資、資金清算、本幣結算、外匯交易、外幣現鈔、電子銀行等十多個方面。此外，2017年中哈簽署《關于設立中哈農業發展基金的框架協議》并設立總額為20億美元的中哈產能合作基金，為拓展兩國農業合作和產能合作提供資金支持;烏茲別克斯坦全國統一結算中心與中國銀聯國際支付系統聯通，為成員國之間的支付結算合作積累了經驗。

（五）互聯互通建設推動區域經濟一體化

《上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要》（以下簡稱《綱要》）于2003年通過后，互聯互通合作始終是上合組織區域經濟合作的一大重點。2019年通過的新版《綱要》，更是把加強成員國的互聯互通作為未來15年區域經濟合作優先發展事項之一。在《綱要》的指導下，上合組織成員國在交通、能源、電信等基礎設施方面快速發展，努力推進“陸海空數”四位一體的設施聯通格局。

在全球化進程的大背景下，通過建立區域性經濟合作機制或者區域性經濟一體化組織是發展中國家融入世界經濟體系的常規路徑，特別是對于身處歐亞大陸腹地的眾多上合組織成員國，加強與鄰近區域國家的經濟合作，建立更加廣泛的自由貿易市場，有利于在各自比較優勢的基礎上整合生產要素、釋放本國經濟潛能，最終促進區域內國家共同發展。

當然，上合組織成員國之間資源稟賦差異巨大，相互之間存在復雜糾葛的利益關系，在長達20年的經濟合作實踐過程中，上合組織各成員國也不斷嘗試各種形式的經濟合作關系。由于中亞國家與俄羅斯存在傳統的經貿紐帶，俄羅斯更加傾向于借助歐亞經濟聯盟等主要由原蘇聯國家組成的地區經濟組織推動區域經濟合作，而將上合組織視為處理地區安全議題的主要機制。此外，其他域外國家在中亞地區也設立了多項區域合作機制，試圖吸引中亞國家的參與。因此，上合組織在區域經濟發展過程中應如何發揮自身作用，成員國之間經歷了相當長時間的摸索與磨合。

在各成員國的共同努力和積極協調下，上合組織雖然尚未在區域經濟一體化方面取得突破，但在許多具體領域都取得了務實成果。上合組織框架本身也為上合組織各成員國之間搭建起一個有效的經濟交流信息平臺、頂層的政策協調平臺、初步的金融投資平臺。可以說，整體區域經濟發展的訴求構成上合組織開展經濟合作最重要的內生動力，也是20年來上合組織經濟合作取得所有成就的核心驅動。

（三）中國在上合組織經濟合作進程中發揮主要引領作用

作為冷戰后全球經濟的重要發展引擎之一，中國對于經濟合作對上合組織長期穩定發展的重要意義有著深刻的理解，對于上合區域經濟持續穩定發展的重要價值也有著鮮明的認知。因此，從上合組織創建伊始，中國就積極推動上合組織框架內的多層次經濟合作，嘗試從多個維度為上合經濟合作增添動力。中國的引領對于20年來上合經濟合作的推進發揮了舉足輕重的作用。具體來說，中國對上合組織經濟合作的引領作用主要表現在以下幾個方面：

第一，中國是上合組織經濟合作進程中各種合作理念和原則的重要提供者。 2001年9月，在阿拉木圖舉行的上合組織首次政府首腦會議上，中方提出將“根據市場規則，遵循平等互利、相互開放、注重實效、長期合作、共同發展”作為上合組織成員國經濟合作基本原則，得到了上合組織各成員國的普遍認同，為經濟合作的順利開展奠定了良好基礎。在隨后的20年時間里，中方堅持在上合框架內推進全球化意識、經濟一體化的理念，在平等互利的基礎上持續推進上合組織形成共同發展的目標和愿景，支持上合組織成員國加入世界貿易組織，更加深入地參與全球貿易體系。

第二，中國是上合組織框架內自由貿易機制和相關倡議的積極推動者。中國在開展經濟合作的實踐過程中，始終積極探索在上合組織框架內建構更高層次的自由貿易機制，推動區域經濟一體化的可行方案。可以說，“為推動區域經濟合作的發展，中方做出了積極的努力和投入，體現了中方對開展區域經濟合作的決心和誠意”。在上合組織建立初期，中方投入各種力量開展相關研究和對話，積極提出各種機制建設方案。許多在上合組織框架內具有影響的經濟合作安排，譬如實業家委員會、銀行聯合體等都是中方倡議成立的。近年來，根據地區經濟環境的變化，中方還提出了諸如上合發展基金、上合開發銀行等各種區域發展倡議，中方還針對上合組織成員國間多個領域的經濟合作提出了具體建議。實際上，中國在上合組織框架內扮演了經濟合作火車頭的重要角色。

第三，中國通過“一帶一路”倡議等多種渠道為上合組織成員國的經濟合作提供關鍵助力。為加快上合組織成員國的經濟發展，為區域經濟一體化進程創造條件，中國在過去20年間針對上合組織成員國的具體情況，在基礎設施、交通運輸、能源等領域進行了廣泛的投資，為地區經濟發展提供了關鍵的資本、技術和市場資源。全球金融危機之后，中國還通過多種方式為上合組織成員國提供紓困資金援助，幫助上合組織成員國走出困境。2013年，中方正式提出了“一帶一路”倡議，得到了上合組織成員國的積極響應，中亞成員國先后將本國發展戰略與“一帶一路”對接，中俄也就“一帶一路”倡議與歐亞經濟聯盟對接合作達成共識。從此，歐亞地區的經濟合作有了新動力，上合組織框架內的地區經濟合作進程也進入一個新的發展階段。面對復雜多變的國際和地區形勢考驗，在上合組織未來的發展進程中，中方將繼續努力推動上合組織經濟合作進程，為打造更加緊密的區域經濟一體化提供不竭動力。正如2020年11月習近平主席在上合組織成員國元首理事會第二十次會議上所強調：“我們要繼續推動共建‘一帶一路倡議同各國發展戰略及歐亞經濟聯盟等區域合作倡議深入對接，加強互聯互通，促進產業鏈、供應鏈、價值鏈深度融合，暢通區域經濟循環。”

三、新形勢下深化經濟合作面臨的挑戰

二十年來，上合組織成員國穩步提升區域經濟合作水平，在“一帶一路”框架下加強能源合作、產能合作、設施聯通以及各類經濟走廊建設，展示出雙多邊合作穩步推進的良好態勢，為各國的經濟發展和民生改善創造了條件。但也應注意到，2020年突發的新冠肺炎疫情導致上合組織成員國經濟活動一度陷入停頓，一些國家經濟狀況低迷，個別國家消極無為甚至從中作梗，上合組織在發展中積累的問題，譬如組織外制度沖擊、組織內成員國利益調適等諸多矛盾也一并暴露，使其面臨未曾有過的困難與挑戰，實現全方位務實合作依舊任重道遠。

（一）區域外合作組織的稀釋作用，制約經濟功能發揮

當前，上合組織成員國參與了多個經濟合作進程，甚至承擔地區經濟一體化的重要責任。區域外經濟合作的迅速開展在一定程度上影響到成員國有限精力和資源的分配，致使上合組織區域內合作的效用難以最大化。可以說，區域外經濟合作越是高效推進，對區域內經濟合作的稀釋作用越是明顯。成員國間圍繞各自地區經濟一體化競爭加劇，單個成員國所獲得的資源和動力會隨之減少。而美國的干預，則導致這種稀釋效果更加明顯。近年來，中美戰略競爭“角斗場”從全球層面轉向地區層面，其中圍繞亞太地區的經濟規則競爭最為激烈。亞太地區正出現以美國及其盟友為中心的重視“高法律化”的多邊自貿區網絡，通過大幅度提升區域內各國的制度化水平，來最大限度地擴大經濟合作水平。譬如，2018年達成的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP），保有“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）的95%項目，成為目前最高水平的自貿合作機制。此外，美日貿易協定于2020年1月1日生效，日本以巨大的讓步換得美日聯盟的增強，提振了美國同亞太國家簽署雙邊自貿協定來瓦解多邊主義世貿規則的信心。2020年11月15日，東盟十國以及中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭15個國家正式簽署《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP），標志著全球規模最大的自由貿易協定正式達成，其對上合組織經濟合作也構成一定程度的挑戰。

上合組織先后與聯合國、東盟、獨聯體、集安組織、中西亞經濟合作組織、亞信會議等國際和地區組織或機制建立了多種形式的交流與對話機制，積極參與地區和全球治理進程，但在推動區域經濟合作方面略顯遲緩。上合組織已同歐亞經濟聯盟形成對接，合作焦點在于構建以中亞國家為核心的統一經濟空間，形成各成員國互利共贏的“最大公約數”。但在國際制度競爭日趨激烈的亞太地區，各類經濟機制相互疊加，在一定程度也沖擊了上合組織經濟合作的進程，影響了上合組織經濟功能的發揮，在經濟制度合作方面甚至面臨被邊緣化的風險。此外，上合組織成員國還是其他各類經濟組織的成員，議而不決、決而不行的文牘主義對上合組織經濟合作也造成了負面影響。相較而言，中國倡導推動的亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）更受歡迎。因此，上合組織可借鑒東盟和歐盟的做法，加強與世界貿易組織、世界衛生組織、世界銀行、亞洲銀行等金融機構的合作，在事關區域發展的重大問題上，發出共同聲音、相互協調合作、共同營造良好的發展與安全環境。

（二）組織內成員國矛盾和經濟依賴擔憂，造成發展動力不足

由于受到國家體制、政治意愿、行動能力制約，上合組織成員國的經濟戰略取向和優先順序不盡相同，再加上各國經濟發展水平、利益訴求差異較大等諸多因素，導致各方對于區域經濟合作的長遠發展目標和合作模式，尚未真正形成高度一致的政治和戰略意愿，區域經濟合作尚未真正成為各方認同的優先方向。譬如，俄羅斯力圖將上合組織發展成為對抗西方地緣政治勢力的制度結構;中亞各國則希望在經濟層面搭上“中國的便車”，同時又擔心在經濟合作中形成對中國的經濟依賴。

上合組織能夠發展至今，除了上合組織成員國之間的相互信任之外，中俄戰略協調起到非常重要的作用，這是上合組織持續前進的主要動力。中俄印之間存在一定的戰略共識，但主要區域經濟公共產品供給者或主要融資方是中國。對于中國來說，上合組織是中國制度性介入地區一體化進程的重要依托，但在印度和巴基斯坦加入上合組織后，大國互動模式從中俄雙邊協調變為中俄印三邊協調，而三方合作存在相對的不確定性，特別是印方的不確定性。印度是上合組織成員國中唯一對“一帶一路”持有異議的國家，并在最后關頭退出RCEP。拜登政府上臺之后，積極爭取印度支持美國對華遏制戰略。此外，印度與巴基斯坦在邊境問題上的矛盾若持續激化，或將導致擴員帶來的所有優勢和擴員成果“歸零”，甚至可能會造成上合組織出現“癱瘓”。

（三）成員國經濟發展階段差異，制約經濟合作大幅推進

經過二十年的共同努力，上合組織各成員國經濟合作深入融合，改善了營商環境，促進了經濟發展，增進了人民福祉。根據世界銀行的資料統計，2001年上合組織成員國GDP總額僅為1.67萬億美元，而至2019年已達約19.4萬億美元;中、俄、哈、烏、吉、塔、印、巴的GDP比2001年分別增長10.7倍、5.5倍、8.2倍、5倍、5.5倍、7.5倍、5.9倍、3.5倍，增幅均高于全球同期經濟增長速度。從世界銀行發布的《世界營商環境報告》（2018—2020年度）來看，除吉爾吉斯斯坦略有下降外，其他上合組織成員國排名均有提升，中國、巴基斯坦、印度提升幅度均超過35位。盡管如此，上合組織框架下成員國經濟合作依然面臨一些挑戰，突出表現為中亞成員國的經濟結構調整較為緩慢。中亞成員國是上合組織經濟合作的主體，但中亞地區內貿易額始終不高，甚至有下降的趨勢。中亞各成員國在經濟發展中形成了依賴原材料和能源的單一產業結構，造成各成員國突出的經濟競爭關系，以及對域外大國的經濟依賴。如何平衡上合組織成員國之間經濟發展水平是非常現實的尖銳問題，因為經濟發展水平的差距可能引發整個區域性的問題。另外，如何解決上合組織成員國之間電商數字平臺等技術發展的不平衡，也是必須研究的課題。

新冠肺炎疫情暴發以來，一些上合組織成員國采取限制人員、貨物和服務流動的防控措施（甚至隱含貿易保護主義的動因），上合組織區域內推動落實海關通關、檢驗檢疫、物流運輸、標準認證、支付結算等全方位便利化措施進程面臨更為復雜的挑戰。目前，中國和中亞國家疫情在一定程度上得到控制，俄羅斯和印度仍面臨巨大的新冠肺炎疫情防控風險，區域供應鏈正面臨大范圍重構和調整。要想實現區域經濟發展的中長期目標，上合組織成員國必須加強協同合作，在上合組織框架下推動區域經濟一體化。

（四）協調機制執行力不足與區域內行業標準不統一，影響政策落地效果

協商一致是上合組織經濟合作的基本決策原則，體現了平等協商的“上海精神”，但也對區域經濟一體化推進成效帶來一定程度的負面影響。在上合組織區域經濟合作框架下，雖已設立經貿部長會議、經貿高官委員會以及各專業工作組等各級磋商機制，但機制運轉效率有待提高，機制執行層面缺乏實質性的約束力，甚至存在部分機制空轉的現象。比如，在確定區域經濟合作長遠目標、貿易投資便利化、建立發展資金渠道、商談多邊投資保護協定乃至確定雙多邊合作領域等方面，在市場開放、投資制度、海關、稅收等政策協調方面，甚至在已經確定的示范性多邊項目的推進方面，往往出現“決議多、落實少、運行慢、層級多、程序長、協調成本高，常常事倍功半”。還比如，上合組織銀行聯合體在推動區域內金融合作方面，最多只能起到協調輔助作用，對于鞏固成員國之間的金融聯系作用有限。

印度和巴基斯坦作為新經濟體加入上合組織，給上合組織協調帶來新的變量。印度或將借助上合組織平臺與中亞成員國在貿易和能源領域進行深度合作，以多邊經濟互動平臺對巴基斯坦形成地緣經濟優勢，并“稀釋”中國在中亞和南亞地區的影響力，“緩解”中巴經濟走廊給印度帶來的制度競爭壓力。上合組織協調模式由于印巴的到來一度出現“過載”現象，原有的協調機制出現新的變數，給區域經濟高水平合作帶來新的交易成本。

上合組織成員國在區域經濟合作對接時迫切需要制定相關標準，將一些成員國垂直型經濟管理體制協調為扁平型合作體制，將政府主導型的經濟管理模式調整為讓市場因素發揮首要作用的經濟互動模式。這些都需要上合組織各成員國圍繞經濟合作展開溝通協調，制定完善相關領域的行業標準，推動經濟主體在上合組織框架內自由配置資源，推動區域經濟合作制度化。可是，一些政策協調在實施過程中往往由于經濟利益無法協調而導致政策不能落地，方案久拖不決。加之受新冠肺炎疫情影響，原本可以嘗試的“早期收獲”計劃因各國硬性隔離政策而出現變化，建立上合組織自貿區的倡議也面臨新的挑戰。

四、拓展經濟合作的路徑

上合組織經濟合作的發展歷程表明，“大家一起發展才是真發展，可持續發展才是好發展”。上合組織經濟合作的內在動力依然強勁，需要繼續聚焦經濟發展，持續推動區域各種合作倡議深入對接，不斷優化經濟功能，加強互聯互通，暢通區域經濟循環，進一步提高經濟合作機制的運行效率，打造更加開放、公平、非歧視的營商環境，讓各成員國滿意，讓各成員國人民有更多的獲得感。站在第三個十年的新起點，上合組織經濟合作被賦予崇高的使命，被寄予深厚的希望。只要上合組織各成員國堅定不移地弘揚“上海精神”，秉持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，深化拓展務實合作空間，構建上合組織發展共同體，上合組織經濟合作的未來必定再鑄輝煌。

（一）以“上合組織發展共同體”凝聚團結互信的強大力量

當前，國際與地區形勢正經歷復雜而深刻的演變，新冠肺炎疫情全球大流行加速催化百年未有之大變局，上合組織經濟合作面臨新的機遇和挑戰。習近平主席在上合組織成員國元首理事會第二十次會議講話中首次提出在上合組織框架內構建“衛生健康共同體”“安全共同體”“發展共同體”“人文共同體”的重大倡議，為上合組織下階段的發展擘畫了藍圖，指明了方向，豐富了人類命運共同體的深刻內涵。關于上合組織經濟合作的優先方向，中國提出要深化共建“一帶一路”同各國發展戰略和區域合作倡議對接，推動數字經濟、電子商務、人工智能、智慧城市等領域合作。其他成員國領導人對中國提出的方案予以積極評價，表示將加強貿易、投資、產能、交通、能源、創新、數字經濟等領域合作，消除貧困，改善民生，遵循“上海精神”以及《上海合作組織至2025年發展戰略》和《上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要》的宗旨和任務，落實2030年可持續發展議程，逐步實現上合組織地區發展繁榮。從成立之初，上合組織就選擇一條“自上而下”的發展路徑，中國領導人提出的“發展共同體”將夯實上合組織團結互信的經濟基礎，深化區域經濟的務實合作。

（二）以“上合組織機制化制度化建設”筑牢經濟一體化的合作保障

近年來，世界經濟和國際秩序進一步調整，貿易摩擦加劇，國際合作受阻，導致全球經濟增長放緩，再加上新冠肺炎疫情大流行，給上合組織經濟合作帶來巨大沖擊，迫切需要挖掘上合組織內部合作潛力，推動地區多邊合作達成進一步共識。為保證上合組織運行效率，首先要提高現有機制效率，制定時間表和路線圖，著力務實合作，以有效的機制監督執行，避免官僚主義式的會晤，避免建立過多的機制，避免機制泛化、空化和論壇化。鑒于《上海合作組織成員國政府間國際道路運輸便利化協定》已于2014年簽署，上合組織應夯實基礎、著眼長遠，盡快商簽《上海合作組織貿易便利化協定》，落實全方位便利化措施，形成區域經濟合作的有效機制。加速推進貿易便利化是改善營商環境、降低成本、提高效率的有效路徑，其經濟效應不遜于貿易自由化。對上合組織成員國來說，應先易后難、循序漸進，從貿易和投資便利化做起，逐步實現《上海合作組織憲章》規定的商品、資本、服務和技術自由流通，朝著區域經濟一體化的方向推進。上合組織有必要重新編制上合組織經濟議程，以一致的條約和法律為基礎，解決類似設立上合組織開發銀行等久拖不決的議題。

（三）以“上合組織經濟合作新模式”打造共同發展繁榮的強勁引擎

新冠肺炎疫情對部分中亞國家造成沉重打擊，短期內，上合組織成員國會將重點放在國內經濟恢復，促進經貿合作重新走上正軌，但從中長期來看，上合組織成員國還需創新區域經濟合作模式，提升區域經濟合作機制的運行效率，確保地區經濟和社會發展邁上新臺階。上合組織成員國擁有豐富的能源、木材、淡水等資源儲備，在冶金和機械制造、能源、交通運輸以及農產品生產等領域，都具備世界級發展潛力。上合組織要提高成員國市場相互開放程度，打造區域大市場，建立地方合作機制，開展中小企業合作，推動多邊合作項目盡快落地，不斷釋放區域內經貿合作潛能;探索多種融資方式，滿足多樣化融資需求，逐步建立符合本地區特點、可持續發展的上合組織多元化投融資體系;不斷向農業、制造業、服務業和高新技術等領域拓展，構建農業、醫藥和醫療服務、軟件合作、跨境電商等具有區域區位優勢的產業鏈，早日完成區域經濟的轉型升級，提升區域整體經濟實力水平。在開展經濟合作時，可采取先易后難的辦法，降低組織內一票否決多數的弊端，確定共同受益的各類項目，強化市場機制的調節作用，以企業為主體進行實施，提高區域經濟合作機制的運行效率。

（四）以“上合組織的治理模式”助力消減全球經濟治理赤字

經濟全球化理念近年來受到經濟民族主義的嚴重挑戰，新冠肺炎疫情更是讓全球化進程雪上加霜，進一步加大全球治理赤字。盡管如此，對于亞歐大陸來說，營造穩定的國際安全環境、保障社會經濟平穩發展、應對傳統與非傳統安全挑戰等全球治理和區域治理的需求依然十分迫切。上合組織本身就是跨國治理實踐的產物，且在二十年發展歷程中不斷擴充治理功能，由最初的維護地區安全機制逐漸外溢到基礎設施互聯互通、貿易便利化等方面，特別是中國與俄羅斯在上合框架內積極引領，均主張堅持多邊主義治理，共同應對單邊主義、保護主義的挑戰。上合組織的區域治理模式和經驗，對完善全球經濟治理體系具有重要價值。上合組織成員國元首理事會2018年青島峰會、2019年比什凱克峰會以及2020年莫斯科峰會清晰表明，上合組織成員國普遍認同建設開放型世界經濟、完善全球經濟治理體系的意義十分重要。區域經濟合作是上合組織發展壯大的一個重要支柱，上合組織將在同破壞多邊貿易體制、威脅世界經濟的單邊貿易保護主義行為的斗爭中，在維護和發展以世界貿易組織為核心的多邊貿易體制、促進開放型世界經濟的歷史進程中，繼續發揮中流砥柱作用。

【完稿日期：2021-4-25】

【責任編輯：曹 群】