上海合作組織安全合作：成就、挑戰(zhàn)與未來深化路徑

蘇暢 李昕瑋

〔提 ? 要〕 上海合作組織成立至今，安全合作成果豐碩，為上合組織建設(shè)和發(fā)展作出重要貢獻。成員國有關(guān)安全合作理念達成的共識不斷凝聚增強;安全合作的法律基礎(chǔ)和機制建設(shè)得到豐富和完善;以反恐、執(zhí)法、防務(wù)合作為主要內(nèi)容的務(wù)實合作卓有成效。共同的安全挑戰(zhàn)是上合組織安全合作的重要推力，成員國對穩(wěn)定與發(fā)展的共同訴求是重要動力，以中俄大國為引領(lǐng)是安全合作提質(zhì)升級的核心力。當前和未來一段時期，上合組織成員國依然面臨諸多安全挑戰(zhàn)，需要強化安全共同體意識，加強務(wù)實安全合作，合力打造上合組織安全共同體。

〔關(guān) 鍵 詞〕上海合作組織、安全合作、上海合作組織安全共同體

〔作者簡介〕蘇暢，中國社會科學院俄羅斯東歐中亞研究所研究員

李昕瑋，凱里學院馬克思主義學院講師

〔中圖分類號〕D814.1

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2021）3期0067-18

安全合作是上海合作組織（以下簡稱“上合組織”）三大支柱之一，始終在本組織合作中占據(jù)優(yōu)先位置。成立20年來，上合組織安全合作成果突出，已成為成員國間的互信基石、上合組織持久發(fā)展的重要動力。當前，世界百年未有之大變局和新冠肺炎疫情疊加，國際和地區(qū)安全形勢正在發(fā)生深刻復(fù)雜變化。回顧上合組織安全合作成就，總結(jié)合作進程中的經(jīng)驗，有助于深化未來的安全合作，從容應(yīng)對地區(qū)新的安全挑戰(zhàn)，為地區(qū)的安全與穩(wěn)定提供堅實的保障。

一、安全合作的主要成就

從“上海精神”和新安全觀，到推動安全共同體，上合組織不斷豐富地區(qū)合作安全理念，夯實合作法律基礎(chǔ)，搭建合作框架機制，在打擊“三股勢力”、應(yīng)對各種非傳統(tǒng)安全威脅、推動聯(lián)合執(zhí)法等方面取得了巨大進展，為本地區(qū)安全與穩(wěn)定提供了重要保障。

（一）安全合作理念不斷豐富發(fā)展

上合組織倡導(dǎo)區(qū)域安全合作，強調(diào)合作安全意識。自成立以來，成員國對新型安全合作理念的認識不斷趨同，不僅為本地區(qū)安全合作提供了理論指引，還為國際社會探索新安全觀、推動建立更加公正合理的國際秩序作出了貢獻。

“上海精神”作為上合組織成員國之間相互關(guān)系的準則，為上合組織安全合作提供內(nèi)在動力、牢固聚力。“上海精神”形成于“上海五國”時期，中、俄、哈、吉、塔簽署的《關(guān)于在邊境地區(qū)加強軍事領(lǐng)域信任的協(xié)定》（1996年）和《關(guān)于在邊境地區(qū)相互裁減軍事力量的協(xié)定》（1997年）兩份重要文件具有重大意義：徹底解決邊界劃界問題、邊境地區(qū)實現(xiàn)睦鄰友好;突破了傳統(tǒng)的合作模式，倡導(dǎo)新型安全觀念，強調(diào)在共同利益基礎(chǔ)之上進行多邊安全合作。“‘上海精神是上海合作組織順利發(fā)展的獨特源泉，是發(fā)展國家間關(guān)系、應(yīng)對全球威脅和挑戰(zhàn)、解決國際分歧的重要指針。”在20年的安全合作歷程中，“上海精神”得到豐富、提質(zhì)，與新安全觀相輔相成，“對國際社會尋求新型的、非對抗性的國際關(guān)系模式具有非常重要的意義，這種模式要求摒棄冷戰(zhàn)思維，超越意識形態(tài)差異”。

在安全合作過程中，上合組織成員國攜手共筑安全的愿望不斷增強，踐行并推動新安全觀的發(fā)展。傳統(tǒng)的安全觀以現(xiàn)實主義為理論基礎(chǔ)，從人性本惡的基點出發(fā)，從政治、軍事或外交角度去判斷安全環(huán)境和安全威脅。而新安全觀主張拋棄“冷戰(zhàn)思維”，以相互信任、裁軍與合作安全為內(nèi)涵，提供以共同倡導(dǎo)、安全先行、互利協(xié)作為特征的新型區(qū)域合作模式，反對以犧牲別國安全換取自身絕對安全的做法，追求普遍安全。江澤民主席在2001年上合組織成立大會上的講話中指出，新型安全觀“豐富了由中俄兩國始創(chuàng)的以結(jié)伴而不結(jié)盟為核心的新型國家關(guān)系，它所培育出來的互信、互利、平等、協(xié)商，尊重多樣文明，謀求共同發(fā)展的‘上海精神，不僅是五國處理相互關(guān)系的經(jīng)驗總結(jié)，而且對推動建立公正合理的國際政治經(jīng)濟新秩序也具有重要的現(xiàn)實意義”。新安全觀以互信求安全，以對話促合作，豐富了上合組織安全合作的理論基礎(chǔ)。2019年11月在塔什干舉行的政府首腦（總理）理事會第十八次會議上，李克強總理指出：“面對層出不窮的威脅和挑戰(zhàn)，各方應(yīng)密切溝通協(xié)調(diào)，加強相互支持，積極踐行共同、綜合、合作、可持續(xù)的新安全觀，持續(xù)鞏固本組織安全合作優(yōu)勢，攜手維護地區(qū)穩(wěn)定與安寧，為各國經(jīng)濟社會發(fā)展營造長期良好的外部環(huán)境。”

上合組織安全共同體是“上海精神”和新安全觀的實現(xiàn)載體，是新時期上合組織發(fā)展的努力目標。“安全共同體”理念與“上海精神”、新安全觀契合，是構(gòu)建人類命運共同體理論的細化延伸。在2020年莫斯科元首峰會上，習近平主席提出構(gòu)建“四個共同體”倡議，其中“安全共同體”為本地區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展提供前提條件。“安全和穩(wěn)定是國家發(fā)展的首要前提，關(guān)乎各國核心利益。我們要遵循共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，有效應(yīng)對各類威脅和挑戰(zhàn)，營造良好地區(qū)安全環(huán)境。”上合組織強調(diào)多邊主義，并且提出“上合方案”，“安全共同體”理念正是對上述思想的具體闡釋。“安全共同體”既符合現(xiàn)實需求，也符合各成員國的根本利益。對安全共同體的高度認同，是各國在安全領(lǐng)域務(wù)實合作的關(guān)鍵因素。上合組織安全共同體的核心價值和共同理念包含著“安危共擔，攜手應(yīng)對”精神，決定著各成員國要秉持共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，著力提升本組織應(yīng)對復(fù)雜局面的能力。

（二）安全合作的法律基礎(chǔ)逐步夯實

在共同的安全理念指引下，上合組織各成員國領(lǐng)導(dǎo)人不斷就安全合作達成共識，協(xié)調(diào)各成員國立場，明確安全合作的主要任務(wù)，為相關(guān)法律和合作協(xié)議達成創(chuàng)造條件。在此基礎(chǔ)上，一系列基礎(chǔ)性文件和綱領(lǐng)性文件明確指出安全合作的宗旨與重點方向，就合作模式、措施提出指導(dǎo)性意見，并根據(jù)不同時期地區(qū)安全威脅的變化制定總體應(yīng)對方案。這些基礎(chǔ)性文件和綱領(lǐng)性文件包括《上合組織成立宣言》《上合組織憲章》《上合組織至2025年發(fā)展戰(zhàn)略》《上合組織成員國長期睦鄰友好合作條約》等。《上合組織成立宣言》指出，上合組織的宗旨之一是“共同致力于維護和保障地區(qū)的和平、安全與穩(wěn)定”，“重視并盡一切必要努力保障地區(qū)安全”。《上合組織憲章》進一步指出，上合組織安全合作的基本任務(wù)和基本方向是“加強成員國間的相互信任和睦鄰友好;發(fā)展多領(lǐng)域合作，維護和加強地區(qū)和平、安全與穩(wěn)定，推動建立民主、公正、合理的國際政治經(jīng)濟新秩序;共同打擊一切形式的恐怖主義、分裂主義和極端主義，打擊非法販賣毒品、武器和其他跨國犯罪活動，以及非法移民”。

打擊“三股勢力”是上合組織安全合作的最初領(lǐng)域和長期堅持的目標。成員國簽署了一系列共同打擊 “三股勢力”的法律文件。2001年6月簽署的《上合組織打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》對“恐怖主義”“分裂主義”“極端主義”的概念做出了明確的法律界定，并規(guī)定了有關(guān)合作的具體方式和程序。這是上合組織在深化安全合作道路上邁出的重要一步，為聯(lián)合打擊“三股勢力”奠定了法律基礎(chǔ)。各成員國元首于2002年6月簽署《上合組織成員國關(guān)于地區(qū)反恐怖機構(gòu)的協(xié)定》，詳細闡述了地區(qū)反恐怖機構(gòu)的目的、任務(wù)、地位、工作原則及工作人員的特權(quán)和豁免權(quán)等問題，為各國打擊國際恐怖主義以及展開廣泛的反恐合作奠定了制度基礎(chǔ)。2005年7月簽署的《上合組織成員國合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義構(gòu)想》是安全合作的又一份重要文件，強調(diào)成員國將采取一切可能的措施打擊上合組織范圍內(nèi)的恐怖主義、分裂主義與極端主義，并制定出主要任務(wù)、主要合作方向和合作形式，以及構(gòu)想的落實機制。 2017年阿斯塔納元首峰會簽署《上合組織反極端主義公約》。至此，上合組織形成了有關(guān)打擊“三股勢力”的完整法律體系，為上合組織成員國共同打擊“三股勢力”提供了堅實的法律基礎(chǔ)。

上合組織成員國還達成一系列有關(guān)執(zhí)法合作的專門性協(xié)定，包括《上合組織成員國司法部長會議聯(lián)合聲明》《上合組織地區(qū)反恐怖機構(gòu)數(shù)據(jù)庫協(xié)議》《上合組織成員國政府間合作打擊非法販運武器、彈藥和爆炸物品的協(xié)定》等。除反恐外，上合組織也十分重視打擊毒品與有組織犯罪。2004年簽署的《上合組織成員國關(guān)于合作打擊非法販運麻醉藥品、精神藥物以及其前體的協(xié)議》確定了禁毒合作的方向、具體合作內(nèi)容與方式，從而推動禁毒合作向務(wù)實方向發(fā)展。此外，各成員國還簽署了《<2018—2023年上合組織成員國禁毒戰(zhàn)略落實行動計劃>2019—2021年工作計劃》《上合組織成員國和阿富汗打擊恐怖主義、毒品走私和有組織犯罪行動計劃》《上合組織成員國政府間合作打擊犯罪協(xié)定》等。《上合組織至2025年發(fā)展戰(zhàn)略》將禁毒列為國際合作的優(yōu)先方向，要求未來禁毒合作的重點發(fā)展內(nèi)容是提升對外合作水平，開展聯(lián)合行動，推動能力建設(shè)，深化減少需求領(lǐng)域的合作。

（三）安全合作機制日臻成熟

上述系列文件和協(xié)定為上合組織安全合作搭建了基本框架，推動合作機制不斷完善。為落實上合組織領(lǐng)導(dǎo)人就安全合作達成的一系列共識，推進相關(guān)合作協(xié)議，上合組織高度重視安全合作機制建設(shè)，成立了由相關(guān)部門參與的多層級合作機制。

執(zhí)法部門和軍事部門建立各層級定期會晤機制。從2004年起，上合組織成員國定期舉行執(zhí)法和軍事部門的會晤。執(zhí)法領(lǐng)域包括安全會議秘書會議、公安內(nèi)務(wù)部長會議、最高法院院長會議、檢察長會議等機制，通過多邊合作積極開展相互間的司法協(xié)助工作，在涉境外案件的調(diào)查取證、緝捕和引渡罪犯、涉案款物移送等領(lǐng)域進行合作;發(fā)展成員國邊境地區(qū)檢察機關(guān)的直接合作機制;建立有效的司法信息交換機制;加強檢察機關(guān)之間的交流。軍事領(lǐng)域包括國防部長會議、總參謀長會議、國防部國際軍事合作部門領(lǐng)導(dǎo)人會議、禁毒部門領(lǐng)導(dǎo)人會議、邊防部門領(lǐng)導(dǎo)人會議和邊境互察制度等。上述會議會晤機制成效逐步顯現(xiàn)，為上合組織成員國間的執(zhí)法合作減少了制度障礙，促進了安全問題的協(xié)商和情報交流，對成員國開展多邊執(zhí)法合作和軍事安全合作起到了積極推動作用。

組建了地區(qū)反恐怖常設(shè)機構(gòu)。2004年6月上合組織地區(qū)反恐怖機構(gòu)正式成立，該機構(gòu)包括執(zhí)行委員會和理事會，主要行使四項職能：就打擊恐怖主義、分裂主義、極端主義與本組織成員國主管機關(guān)及國際組織保持工作聯(lián)系，加強行動協(xié)調(diào);參與準備打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義問題的國際法律文件草案，與聯(lián)合國安理會及其反恐委員會、國際和地區(qū)組織共同致力于建立應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)與威脅的有效反應(yīng)機制;收集和分析成員國提供的有關(guān)打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義的信息，建立反恐機構(gòu)資料庫，為開展打擊“三股勢力”的合作提供建議和意見;籌備舉行學術(shù)研討會，交流打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義問題的經(jīng)驗。

禁毒合作機制不斷完善。上合組織成員國禁毒部門之間建立了領(lǐng)導(dǎo)人、高官、專家工作組三級會晤機制，為禁毒部門強化交流與組織協(xié)調(diào)奠定了基礎(chǔ)。同時還建立了法律基礎(chǔ)、禁毒執(zhí)法、易制毒化學品管控和減少需求四個專家工作組，基本涵蓋了上合組織禁毒合作的主要領(lǐng)域，為務(wù)實合作開辟專家對話平臺。

確立了重大突發(fā)事件的應(yīng)急機制。2002年1月7日，上合組織成員國外長非例行會議通過了應(yīng)急機制原則：如遇重大突發(fā)事件，兩國以上的外長可提出倡議，召開六國外長緊急會議，商討對策、協(xié)調(diào)立場;可以以外長聲明的形式，闡述上合組織對事件的看法和主張。應(yīng)急機制的確立對于地區(qū)安全治理有特殊的重要性，為上合組織應(yīng)對突發(fā)事件、及時采取有效措施創(chuàng)造了有利條件。

（四）務(wù)實合作不斷深化拓展

上合組織安全合作始于邊境安全合作，隨著國際和地區(qū)安全形勢不斷變化，不同時期安全合作有不同的重點方向，并且伴隨上合組織安全機制的不斷完善，務(wù)實合作由反恐合作擴展到防務(wù)合作、執(zhí)法合作。

打擊“三股勢力”是上合組織根本任務(wù)之一。20年來，上合組織成員國在反恐能力建設(shè)、情報交流、去極端化、打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等方面展開了卓有成效的合作。

舉行聯(lián)合反恐軍事演習，提升成員國執(zhí)法安全部門反恐合作能力。首次在上合組織框架內(nèi)的雙邊軍事演習于2002年10月由中國和吉爾吉斯斯坦舉行。此后，上合組織每年舉行雙多邊反恐軍事演習，包括規(guī)模最大、影響最強的“和平使命”成員國武裝力量聯(lián)合反恐軍事系列演習。2003年8月，中、俄、哈、吉、塔五國舉行代號為“聯(lián)合-2003”的聯(lián)合反恐軍事演習，共有1000余人參加。這是上合組織首次舉行多邊跨境聯(lián)合反恐軍事演習，標志著成員國的軍事合作進入新階段。2007年8月，上合組織成員國在俄羅斯舉行了“和平使命-2007”聯(lián)合反恐軍演，這是首次由上海合作組織全體成員國參加的反恐演習。在演習中，各成員國交流了反恐作戰(zhàn)的研究成果，完善了聯(lián)合反恐作戰(zhàn)運行機制，為未來聯(lián)合反恐作戰(zhàn)奠定了基礎(chǔ)。2008年8月，各成員國元首簽署了《上合組織成員國組織和舉行聯(lián)合反恐演習的程序協(xié)定》，進一步規(guī)范了聯(lián)合反恐演習的程序，為執(zhí)法安全部門聯(lián)合反恐演習機制化建設(shè)提供了法律保障。2019年，上合組織成員國舉行了“團結(jié)協(xié)作2019—2021”邊防特別行動、“薩雷阿爾卡-2019”聯(lián)合反恐演習等。聯(lián)合反恐軍事演習有各成員國國防、邊防等部門各兵種的參與，編織了立體的反恐合作網(wǎng)絡(luò)，積累了豐富的反恐經(jīng)驗。同時，以加強安全合作、維護地區(qū)穩(wěn)定為目的的聯(lián)合反恐軍事演習既有政治意義，也有實際意義。政治意義在于，演習可以對恐怖主義產(chǎn)生威懾效應(yīng)，體現(xiàn)出成員國強大的反恐決心和信心，同時也推動成員國之間的政治與安全合作，提高上合組織的國際威望。實際意義在于，增強成員國執(zhí)法安全部門反恐合作能力，促進成員國間的信息交流，共同探索打擊“三股勢力”的方法，同時也有益于中亞成員國提高自身的防衛(wèi)能力。

建立多種形式的情報交流機制。上合組織重視地區(qū)反恐怖機構(gòu)功能，包括建立地區(qū)反恐怖機構(gòu)數(shù)據(jù)庫（提供參與國際恐怖、分裂和其他極端組織活動的人員信息等），各方主管機關(guān)相互提供情報線索，定期交流反恐信息，舉行多邊反恐研討會。截至2019年3月，上合組織地區(qū)反恐怖機構(gòu)的恐怖分子數(shù)據(jù)庫已有4.5萬余人的信息數(shù)據(jù)。

重視反恐新問題，加強去極端化合作、打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義。隨著國際與地區(qū)恐怖主義形勢新變化，上合組織反恐合作進入深耕階段。2017年簽署的《上合組織成員國元首關(guān)于共同打擊國際恐怖主義的聲明》指出，上合組織重視青年人參與“三股勢力”問題，強調(diào)須加強對青年人的去極端化教育工作，繼續(xù)落實《上合組織成員國元首致青年寄語》及其實施綱要，強調(diào)防止宗教不寬容、排外心理和種族歧視思想傳播。上合組織還強調(diào)網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的嚴重性和合作的必要性。2019年舉行了“廈門-2019”網(wǎng)絡(luò)反恐聯(lián)合演習，2020年簽署了《上合組織成員國元首理事會關(guān)于打擊利用互聯(lián)網(wǎng)等渠道傳播恐怖主義分裂主義和極端主義思想的聲明》。

多年來，上合組織成員國在打擊“三股勢力”方面團結(jié)協(xié)作，務(wù)實行動積極有效，“三股勢力”的發(fā)展蔓延得到有效遏制。成員國安全形勢可控，尤其是中亞成員國的安全形勢已有明顯好轉(zhuǎn)：一是重大恐怖活動大為減少，類似在首都等大城市發(fā)動暴恐襲擊導(dǎo)致嚴重后果的事件已鮮有發(fā)生;二是通過密切的情報交流、聯(lián)合執(zhí)法抓捕恐怖分子等行動，原來在中亞費爾干納地區(qū)十分活躍的恐怖勢力被削弱;三是合作打擊國際恐怖勢力流通，在當前國際恐怖主義猖獗的形勢下，中東圣戰(zhàn)分子回流中亞的勢頭被有效遏制。

在執(zhí)法合作方面，成員國加強禁毒合作、聯(lián)合打擊有組織犯罪，重視司法部門溝通和人員培訓。

積極開展聯(lián)合禁毒、聯(lián)合打擊有組織犯罪等執(zhí)法行動。上合組織成員國舉行了“捕鼠器”“蛛網(wǎng)”等一系列國際禁毒行動，成效顯著。在上合組織框架下，還多次舉辦禁毒官員培訓班，為成員國禁毒部門官員之間開展交流、加深了解、提高執(zhí)法工作能力提供條件。上合組織重視打擊跨國有組織犯罪活動，就反洗錢、能源運輸管道安保等開展合作。2019年5月，上合組織在杜尚別舉行了“打擊恐怖主義及通過販毒、有組織犯罪等活動資助恐怖主義國際地區(qū)合作”高級別會議。

積極就生物安全、信息安全等新問題展開溝通與對話。習近平主席在2020年上合組織元首峰會上提出：“中方發(fā)起‘全球數(shù)據(jù)安全倡議，旨在共同構(gòu)建和平、安全、開放、合作、有序的網(wǎng)絡(luò)空間。” 2021年，上合組織成員國元首理事會簽署了《關(guān)于保障國際信息安全領(lǐng)域合作的聲明》。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，中方高度關(guān)注生物安全。國務(wù)委員兼外交部長王毅在2020年上合組織成員國外長視頻會議上建議，開展疫情信息共享、藥物和疫苗研發(fā)合作，與國際社會攜手打造人類衛(wèi)生健康共同體。

在防務(wù)合作方面，成員國圍繞邊境防務(wù)合作、人員培訓等領(lǐng)域開展了廣泛合作交流。邊境安全合作是上合組織防務(wù)合作的重要內(nèi)容。“上海五國”時期的邊境安全合作全面深化了地區(qū)國家間的睦鄰友好和信任，成為建立上合組織的堅實基礎(chǔ)。上合組織成立后，邊境安全合作深入發(fā)展，中國和俄羅斯向其他成員國提供軍事援助，培訓中亞國家軍事人員，以加強邊境地區(qū)防務(wù)為重點內(nèi)容。與此同時，成員國多次舉行以反恐為課題的多邊或雙邊聯(lián)合軍演。

（五）積極推動阿富汗和解與重建

上合組織成立不久，“9·11”事件爆發(fā)，美國等北約國家以反恐之名進軍阿富汗，20年來，不但沒有給阿富汗帶來和平，反而讓阿富汗陷入戰(zhàn)亂的泥潭。上合組織一直關(guān)注阿富汗局勢，積極推動阿富汗和平和解進程，在歷次元首理事會發(fā)表的宣言中均涉及阿富汗問題，清晰闡明對阿富汗問題的立場。2005年11月4日，上合組織秘書長與阿富汗駐華大使在北京簽署《關(guān)于建立上合組織-阿富汗聯(lián)絡(luò)組的議定書》，旨在就上合組織與阿富汗在共同感興趣的問題上開展合作提出建議，聯(lián)絡(luò)組成員包括上合組織秘書處官員、成員國駐秘書處代表和阿富汗高級外交官，是上合組織與阿富汗合作的一座重要橋梁，多次舉行參贊級和副外長級會議，2009年至2016年曾停止了相關(guān)工作。自2017年恢復(fù)以來，聯(lián)絡(luò)組先后在莫斯科、北京和比什凱克舉行3次副外長級會議，重點討論阿富汗局勢、阿富汗和解進程、上合組織與阿富汗合作的優(yōu)先方向等問題，制定下一階段工作規(guī)劃。2019年6月14日上合組織元首第十九次理事會會議通過了《“上合組織-阿富汗聯(lián)絡(luò)組”下一步行動路線圖》決議，繼續(xù)強化“上合組織-阿富汗聯(lián)絡(luò)組”的工作。

上合組織高度重視阿富汗毒品問題，呼吁“在本組織框架內(nèi)不斷加強禁毒合作”，強調(diào)“應(yīng)向阿富汗安全部門提供長期國際援助，以有效打擊阿富汗的恐怖主義、毒品生產(chǎn)和走私”。2009年，上合組織同阿富汗簽署了《打擊恐怖主義、毒品走私和有組織犯罪行動計劃》，雙方同意開展禁毒合作，構(gòu)筑環(huán)阿富汗禁毒帶。上合組織還為成員國與阿富汗開展禁毒合作搭建平臺，于2019年11月承辦了“巴黎進程”專家工作組會議。

在上合組織框架下，成員國向阿富汗積極提供大量人道主義援助。中國在醫(yī)療、教育、經(jīng)濟建設(shè)、人員培訓等領(lǐng)域提供援助，通過軍事援助和人員培訓等方式幫助阿富汗建設(shè)國民軍。俄羅斯通過各種渠道向阿富汗提供援助，如俄羅斯國防部在2002—2005年期間向阿富汗提供了總價值為2億美元的車輛和其他軍事設(shè)備;還提供了可觀的人道主義援助，在2007年8月宣布免除阿富汗欠俄的110億美元債務(wù)，免除數(shù)額占阿欠俄債務(wù)總額的90%。中亞國家成員國也向阿富汗提供力所能及的援助，幫助阿富汗修建公路、學校、醫(yī)院等。2009年11月，哈薩克斯坦與阿富汗簽署了兩國政府間關(guān)于教育領(lǐng)域合作的協(xié)議。2021年3月，烏茲別克斯坦宣布修建跨阿富汗鐵路項目（馬扎里謝里夫—喀布爾—白沙瓦）。

二、成就取得的原因

上合組織安全合作成就的取得是地區(qū)安全形勢和成員國共同促進的結(jié)果。

（一）成員國面臨共同的安全威脅

共同的安全訴求是凝聚上合組織成員國安全合作的內(nèi)生動力。20世紀90年代初，俄羅斯和中亞國家深受恐怖主義和極端主義威脅。1994年和1996年，俄羅斯車臣地區(qū)兩次爆發(fā)戰(zhàn)爭，高加索地區(qū)恐怖活動猖獗。1999—2000年是中亞遭遇暴恐襲擊的高峰期，烏茲別克斯坦伊斯蘭運動、伊斯蘭解放黨等恐怖組織和極端組織十分活躍，發(fā)動多起重大恐怖襲擊，極端主義傳播泛濫，對中亞國家構(gòu)成嚴峻安全挑戰(zhàn)。同時，阿富汗戰(zhàn)亂與上合組織所在地區(qū)形勢緊密相關(guān)，中亞“三股勢力”的泛濫以及跨國犯罪活動大都與阿富汗的戰(zhàn)亂和毒品種植、走私有直接的關(guān)系。在這樣的背景下，上合組織在成立初期就將打擊“三股勢力”、遏制毒品的生產(chǎn)與走私等視為主要任務(wù)。2001年《上合組織成立宣言》指出：“上海合作組織尤其重視并盡一切必要努力保障地區(qū)安全。各成員國將為落實《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》而緊密協(xié)作。” 2004年《上合組織成員國元首塔什干宣言》強調(diào)：“對國際恐怖主義、地區(qū)沖突與危機等復(fù)雜挑戰(zhàn)，能夠并且應(yīng)該在多邊主義、各國相互協(xié)作、遵循國際法準則的基礎(chǔ)上予以應(yīng)對。只有這樣才能在全球化條件下保障世界安全和穩(wěn)定。本組織愿在自己的行動中堅決奉行這些原則，并準備以此為基礎(chǔ)積極與所有國家和多邊組織進行積極合作。”

上合組織重視阿富汗戰(zhàn)亂及恐怖主義外溢給地區(qū)安全造成的嚴重威脅，通過機制化建設(shè)、務(wù)實安全合作，為地區(qū)國家提供有效可靠的安全合作平臺。上合組織主張“進一步提高上合組織框架內(nèi)的禁毒合作機制的效率”，“強調(diào)應(yīng)加強應(yīng)對毒品威脅的國際和地區(qū)合作”;呼吁“抵制恐怖主義思潮蔓延，將更積極地利用地區(qū)反恐怖機構(gòu)的潛力和條件，結(jié)合本組織框架內(nèi)進行的聯(lián)合反恐演習，為遏制恐怖主義威脅做出更大貢獻”;“愿大力打擊非法販運武器、彈藥和爆炸物品和其他跨國有組織犯罪”。隨著地區(qū)形勢的變化和中亞各國對合作安全需求的延伸，打擊非傳統(tǒng)安全威脅成為中亞國家在維護地區(qū)和國家穩(wěn)定的重心，中亞國家對上合組織的安全合作需求更加迫切。共同的安全訴求凝聚成員國安全合作共識，上合組織成員國所共同面臨的安全威脅推動該組織將安全合作作為優(yōu)先議程并不斷予以加強。

（二）先進合作理念的紐帶作用

上合組織前身是“上海五國”會晤機制，2001年烏茲別克斯坦以平等身份加入，成立了上合組織，2017年6月印度、巴基斯坦正式加入，上合組織成員國增至八個。當前，上合組織成員國包括世界大國、地區(qū)大國和國力較弱的國家，歷史文化和社會制度不同，安全利益和訴求存在差異，但面臨的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)具有共同性或相似性，各成員國唯有真誠合作，才能實現(xiàn)共贏。20年來，安全合作既是上合組織的起點，也是推動上合組織機制建設(shè)、合作共贏理念不斷成熟的動力。2014年5月21日，習近平主席在上海舉行的亞信峰會上發(fā)表題為《積極樹立亞洲安全觀，共創(chuàng)安全合作新局面》的主旨講話，倡導(dǎo)共同、綜合、合作、可持續(xù)的亞洲安全觀，走共建、共享、共贏的亞洲安全之路。習近平主席的一系列重要主張得到了上合組織各成員國的高度認可。習主席在2018年上合組織青島峰會上呼吁，齊心協(xié)力構(gòu)建上海合作組織命運共同體，推動建設(shè)新型國際關(guān)系，攜手邁向持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界。在2019年上合組織比什凱克峰會上，習主席進一步提出把上合組織打造成安危共擔的典范。在2020年11月上合組織成員國元首理事會視頻會議上，習主席提出要弘揚“上海精神”，加強抗疫合作、維護安全穩(wěn)定、深化務(wù)實合作、促進民心相通，攜手構(gòu)建衛(wèi)生健康共同體、安全共同體、發(fā)展共同體、人文共同體，為推動構(gòu)建人類命運共同體作出更多實踐探索。面對百年未有之大變局和新冠肺炎疫情疊加的新形勢，努力打造“四個共同體”，是確保上合組織地區(qū)長治久安和繁榮昌盛的先決條件。上合組織秉持開放、透明、不針對第三方的原則，不謀求建立軍事政治同盟，堅決反對冷戰(zhàn)思維和強權(quán)政治，開創(chuàng)了以不結(jié)盟為基礎(chǔ)的、大小國家共同倡導(dǎo)、安全先行、互利協(xié)作為特征的新型區(qū)域合作模式。

（三）中俄兩國引領(lǐng)作用

上合組織遵循大小國家一律平等原則，但作為聯(lián)合國安理會常任理事國，中俄兩國在上合組織建設(shè)中發(fā)揮核心作用，兩國高水平的戰(zhàn)略協(xié)作是上合組織安全合作的核心推動力。

中俄推動上合組織新型安全觀的確立和發(fā)展。作為負責任的大國，中俄兩國積極推動構(gòu)建國際新秩序，維護國際和地區(qū)的安全和穩(wěn)定。1997年4月，中俄兩國元首在莫斯科簽署了《中俄關(guān)于世界多極化和建立國際新秩序的聯(lián)合聲明》，指明必須擯棄“冷戰(zhàn)思維”，強調(diào)必須以和平方式解決國家之間的分歧或爭端，不訴諸武力或以武力相威脅，以對話協(xié)商促進建立相互了解和信任，通過雙邊、多邊協(xié)調(diào)合作尋求和平與安全。2005年7月，中俄兩國元首在莫斯科簽署了《中俄關(guān)于21世紀國際新秩序的聯(lián)合聲明》，吁國際社會共同努力建立互信、互利、平等、協(xié)作的新型安全架構(gòu)，強調(diào)此架構(gòu)應(yīng)以公認的國際關(guān)系準則為政治基礎(chǔ)，以互利合作和共同繁榮為經(jīng)濟基礎(chǔ)，并應(yīng)建立在尊重各國平等安全權(quán)利的基礎(chǔ)上。2001年6月中俄與上合組織其他成員國共同簽署的《上合組織成立宣言》強調(diào)上合組織的宗旨是：加強各成員國之間的相互信任與睦鄰友好;鼓勵各成員國在政治、經(jīng)貿(mào)、科技、文化、教育、能源、交通、環(huán)保及其它領(lǐng)域的有效合作;共同致力于維護和保障地區(qū)的和平、安全與穩(wěn)定;建立民主、公正、合理的國際政治經(jīng)濟新秩序。

中俄皆大力支持在上合組織框架下舉行聯(lián)合反恐軍事演習，為維護地區(qū)和平穩(wěn)定作出突出貢獻。上合組織多邊反恐軍事演習“和平使命”正是始于中俄兩國的雙邊演習。2005年8月，中俄在山東舉行“和平使命-2005”聯(lián)合軍事演習，這是上合組織框架下的首次戰(zhàn)略級聯(lián)合演習。2009年7月，中俄兩國再次舉行上合組織框架下反恐演習。在中俄推動下，上合組織多邊反恐軍事演習陸續(xù)在成員國舉行。

中俄重視上合組織在禁毒、打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等領(lǐng)域發(fā)揮作用，并為上合組織安全合作提供物資和人員培訓等公共產(chǎn)品。僅以中國為例，從1994年起，中國開始向哈、吉、塔、烏等國國防部提供軍需物資、醫(yī)療器械、各種汽車和教學用語音設(shè)備等無償軍援。同時，中國還大力支持中亞國家軍隊人員培訓，培訓的專業(yè)分布較廣，有高、中、初級指揮，特種作戰(zhàn)，漢語，中醫(yī)，武術(shù)，擒拿格斗等。

三、安全合作面臨的挑戰(zhàn)

隨著國際形勢變化，上合組織地區(qū)面臨的地緣政治風險和安全風險上升，應(yīng)對地區(qū)安全挑戰(zhàn)任重道遠。

（一）阿富汗形勢變化導(dǎo)致地區(qū)安全挑戰(zhàn)增加

阿富汗內(nèi)戰(zhàn)雙方仍處于邊打邊談狀態(tài)，國內(nèi)各派武裝力量伺機而動。2021年4月14日，美國總統(tǒng)拜登宣布5月1日開始從阿富汗撤軍，阿富汗未來安全形勢的不確定因素增加。阿富汗持續(xù)的戰(zhàn)亂以及國際恐怖勢力的滲入波及中亞，令中亞國家邊境地區(qū)（尤其是塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦）面臨有組織犯罪、恐怖襲擊、非法武裝力量滋擾等挑戰(zhàn)。盤踞在阿富汗的國際恐怖勢力企圖把中亞打造成“恐毒流通中間地帶”，即建立“中亞武裝分子運輸走廊”，把在阿富汗北部活動的中亞國家籍戰(zhàn)斗人員運回中亞從事暴恐襲擊。這些恐怖組織與國際販毒集團合作，通過運毒通道回流中亞。阿富汗北部恐毒勢力的進一步合流已使部分中亞國家監(jiān)獄暴亂和恐怖襲擊等與之相關(guān)的案件有所增加。

（二）恐怖主義威脅依然嚴峻

來自中東、南亞、高加索、中亞的武裝人員與“伊斯蘭國”和哈卡尼網(wǎng)絡(luò)、“安拉戰(zhàn)士”、烏茲別克斯坦伊斯蘭運動、東突厥斯坦伊斯蘭運動、車臣恐怖組織等恐怖組織整合，過去在中南亞的恐怖組織成員以某一民族為主，現(xiàn)在是混雜了不同民族的恐怖分子，使反恐工作更加艱巨。在“伊斯蘭國”潰敗、大量國際恐怖組織轉(zhuǎn)移到中南亞之后，上合組織地區(qū)面臨的國際恐怖主義威脅上升。2020年俄羅斯執(zhí)法部門共成功制止61起恐怖犯罪，其中包括41起恐怖襲擊。 2020年，烏茲別克斯坦破獲4起極端組織活動，拘捕100名恐怖主義犯罪嫌疑人;吉爾吉斯斯坦阻止2起恐怖襲擊，逮捕29名恐怖分子及其同伙;2020年1—6月，塔吉克斯坦共登記875起帶有恐怖主義和極端主義性質(zhì)的犯罪行為，逮捕200多名恐怖組織和極端組織犯罪嫌疑人，阻止2起有預(yù)謀的恐怖襲擊;2020年1—7月，哈薩克斯坦共發(fā)生33起恐怖主義犯罪。

（三）新冠肺炎疫情催化地區(qū)不穩(wěn)定因素

面對新冠肺炎疫情，中亞國家紛紛采取關(guān)閉國境、封城管控等措施，一些行業(yè)面臨倒閉風險，各國經(jīng)濟普遍大幅下滑，貨幣貶值、失業(yè)率飆升、對外貿(mào)易跳水、外債上升、貧困加劇等問題突出，一些國家陷入了嚴重經(jīng)濟危機，社會民生趨于嚴峻，特別是出國務(wù)工人員大幅減少，以僑匯為生的居民生活受到嚴重沖擊。伴隨著失業(yè)、物價上漲等因素，社會治安的壓力不斷增大，容易引發(fā)社會動蕩。

與此同時，極端思想滲透、有組織犯罪、毒品走私等原有安全問題并未得到有效遏制。在新冠肺炎疫情和外部復(fù)雜環(huán)境的雙重影響下，上述問題變得更加復(fù)雜，甚至有演變?yōu)榇笠?guī)模動蕩和激烈社會沖突之勢。吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦邊境地區(qū)沖突頻發(fā)。2021年4月吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦邊境居民發(fā)生沖突，升級為武裝力量交火，造成至少52人死亡、近300人受傷。

（四）大國博弈加劇帶來地緣政治沖擊

美國將中俄視為主要戰(zhàn)略競爭對手，在各地區(qū)、各領(lǐng)域展開對中俄的圍堵擠壓。2020年2月，美國推出《美國的中亞戰(zhàn)略（2019—2025）》，旨在強化中亞國家主權(quán)意識，挑撥中俄與中亞國家關(guān)系，削弱中俄在中亞影響力。美國以“C5+1”外長會晤機制為平臺，以哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦為重點國家，全方位多領(lǐng)域加強對中亞國家滲透，試圖將中亞國家與中俄剝離。美國在中亞滲透的主要手段包括組織大型抗議活動、加強輿論攻擊、培育親美反對派和“街頭革命”青年群體，在實際行動、輿論傳播中強化美國在中亞的“民主”形象。美國還炒作涉疆議題，扶持中亞國家涉疆反華組織，丑化貶低中國形象，煽動當?shù)孛癖姵鹑A情緒。

四、深化安全合作的基本路徑

安全合作是上合組織的工作重心。在復(fù)雜多變的國際形勢下，上合組織成員國面臨著共同的安全挑戰(zhàn)。各成員國應(yīng)當進一步完善共同應(yīng)對危機的相關(guān)機制，推動安全合作的行動能力，不斷拓寬深化務(wù)實安全合作，為本地區(qū)國家繁榮穩(wěn)定保駕護航。

（一）強化安全共同體意識，打造上合組織安全共同體。上合組織成員國的共同需求是穩(wěn)定與發(fā)展。其中，穩(wěn)定是前提，有穩(wěn)定才有發(fā)展。“安全共同體”理念切合成員國共同需求。當前各成員國面臨的挑戰(zhàn)是相同或類似的，諸如阿富汗戰(zhàn)亂、恐怖主義、極端主義、新冠肺炎疫情、貧困等挑戰(zhàn)都是上合組織成員國需要共同面對的問題。上合組織應(yīng)繼續(xù)強調(diào)“安全共同體”理念，培育成員國對地區(qū)共同安全的認同。上合組織成員國國力不同，發(fā)展階段不同，對安全威脅的應(yīng)對能力也有較大差異，各成員國需要在安全合作領(lǐng)域相互支持、相互配合。上合組織“安全共同體”理念強調(diào)各成員國的共同威脅與去極端化的共同任務(wù)，有助于成員國對地區(qū)安全治理問題樹立正確認知，為更深入的安全合作創(chuàng)造條件。在日益復(fù)雜嚴重的恐怖主義、極端主義威脅面前，上合組織的每一個成員國都深受其害，對安全共同體的高度認同，是各國在務(wù)實安全合作的關(guān)鍵因素。只有不斷加強上合組織安全共同體的共識與合作，才可能戰(zhàn)勝日益蔓延的恐怖主義和極端主義。

（二）明確安全領(lǐng)域務(wù)實合作的優(yōu)先目標。落實《上合組織成員國打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義2019年至2021年合作綱要》，強化防務(wù)安全、執(zhí)法安全、信息安全合作，加強相關(guān)法律基礎(chǔ)和能力建設(shè)等務(wù)實合作舉措。具體而言，需要深化反恐情報交流和聯(lián)合行動。根據(jù)《上合組織反極端主義公約》進一步促進各成員國對恐怖組織和極端組織進行統(tǒng)一認定，加強對阿富汗北部恐怖組織信息的跟蹤。加強打擊分裂勢力，在應(yīng)對“三股勢力”問題中不能只就恐怖主義和極端主義打擊進行合作。加強去極端化合作，中俄在去極端化方面有豐富經(jīng)驗，同時中亞國家也有不少值得借鑒的地方，可專門就去極端化建立務(wù)實合作機制。加強人員培訓、網(wǎng)絡(luò)安全合作等領(lǐng)域的合作。

（三）防范和降低來自阿富汗的安全風險。當前，阿富汗形勢復(fù)雜多變，恐怖威脅抬頭、毒品威脅有增無減，美國、北約軍隊撤出，有可能造成安全真空，潛伏在阿富汗的“伊斯蘭國”分子將向中亞等地滲透，嚴重威脅地區(qū)安全。成員國應(yīng)深化邊境安全合作，構(gòu)筑有效的安全屏障。應(yīng)充分考慮到阿富汗問題的綜合性，有重點參與阿富汗事務(wù)。用好“上合組織-阿富汗聯(lián)絡(luò)組”機制，發(fā)揮其安全功能，設(shè)置具體的、務(wù)實的議程。除傳統(tǒng)的安全合作外，還應(yīng)高度重視日益嚴重的毒品問題。比如，加強在禁毒領(lǐng)域中的聯(lián)合執(zhí)法行動，共同管控易制毒化學品外流：加強情報交流與合作力度，實施涉毒犯罪情報共享機制，斬斷涉毒犯罪外流渠道;嘗試開展“控制下交付”，切斷跨境毒品犯罪鏈條;加強禁毒部門人員培訓，增進禁毒部門和人員的相互了解及配合程度;建立易制毒化學品及前體跟蹤機制，監(jiān)控易制毒化學品及前體流向。

【完稿日期：2021-5-5】

【責任編輯：曹 群】