首都農村集體經濟組織發(fā)展調查

曹四發(fā) 張英洪 王麗紅

農村集體經濟組織是鄉(xiāng)村振興的重要組織載體，推進鄉(xiāng)村集體經濟組織振興，是實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求和重要內容。本文回顧了首都農村集體經濟組織發(fā)展歷程與特點，總結了加強農村集體經濟組織建設的主要探索，分析了當前農村集體經濟組織發(fā)展面臨的問題，建議把集體經濟組織振興作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要著力點，充分發(fā)揮“統(tǒng)”的功能，將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社建設作為重中之重，在體制改革上，大力營造有利于集體經濟組織發(fā)展的制度環(huán)境，促進農村集體經濟組織發(fā)展壯大。

一、首都農村集體經濟組織發(fā)展歷程與特點

（一）首都農村集體經濟組織發(fā)展經歷了四個階段。一是高級農業(yè)生產合作社階段。二是人民公社階段。三是農工商聯(lián)合（總）公司階段。1984年上半年全市基本完成了人民公社政社分開的體制改革，郊區(qū)人民公社分設為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農工商聯(lián)合總公司三個機構。生產大隊改為農工商聯(lián)合公司，生產隊則改稱為農工商分公司。四是經濟合作社（股份經濟合作社）階段。1991年，北京市委、市政府印發(fā)決定，提出村級集體經濟組織為村合作社，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織為鄉(xiāng)合作經濟聯(lián)合社，簡稱“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社”。當時北京市有293個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟聯(lián)合社（同時保留農工商聯(lián)合總公司的牌子），村經濟合作社4159個（同時保留農工商聯(lián)合公司的牌子），村合作社內部以原生產隊為基礎組建分社（農工商分公司）3080個。隨著農村集體產權制度改革的推進，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社”的全稱逐漸向“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）股份經濟合作聯(lián)社（或聯(lián)合社）”轉變，部分村合作社和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社被股份經濟合作社或集體所有制（股份）合作企業(yè)取代。2012年北京市印發(fā)通知，對集體經濟組織進行了規(guī)范，一些改制后的集體經濟組織又重新建立了村合作社和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社。到2019年，全市共有4131個農村集體經濟組織，包括187個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社、3944個村合作社。

（二）91.6%的集體經濟組織分布在平原和遠郊。在全市14個涉及農村集體經濟組織的區(qū)中，朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)4個區(qū)農村集體經濟組織占全市農村集體經濟組織的8.4%。其余10個區(qū)農村集體經濟組織共計3783個，占全市農村集體經濟組織的91.6%。其中：通州區(qū)、順義區(qū)、大興區(qū)、昌平區(qū)、房山區(qū)5個區(qū)農村集體經濟組織數量占54.8%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經濟組織數為83個，占全市的44.4%，村級集體經濟組織數為2178個，占全市的55.2%；門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、密云區(qū)、延慶區(qū)5個區(qū)農村集體經濟組織數量占36.8%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經濟組織數合計為70個，占全市的37%，村級集體經濟組織數為1452個，占全市的37%。

（三）農村集體經濟組織管理逐步規(guī)范化。北京市村級集體經濟組織普遍實行“村賬鎮(zhèn)管”，2019年實行村會計委托代理制的達到3856個村，占全市村級集體經濟組織的98%。集體經濟組織登記賦碼工作處于全國前列，2019年全市91%的集體經濟組織在農業(yè)農村部門完成登記賦碼，4.6%的集體經濟組織在市場監(jiān)管部門登記。

（四）農村集體經濟組織經營的內生動力不足，區(qū)域發(fā)展差距大。一是農村集體經濟組織經營效益偏低。2019年全市農村集體經濟組織總收入僅為268.2億元，占全市農村集體經濟總收入的67.2%。2019年全市農村集體資產收益率為0.2%。二是北京市農村集體經濟組織缺乏實體產業(yè)支撐。北京市農村集體經濟組織收入75%來源于非主營業(yè)務收入。三是全市農村集體經濟組織及集體企業(yè)經營效益呈現較為突出的不平衡性。從區(qū)域來看，2019年的農村集體經濟組織及集體企業(yè)資產收益率，朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)4個區(qū)為0.36%，通州區(qū)、順義區(qū)、大興區(qū)、昌平區(qū)、房山區(qū)5個區(qū)為0.004%，門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、延慶區(qū)、密云區(qū)5個區(qū)為-0.39%。

（五）農村集體經濟組織凈資產呈現三個量級，僅34.5%的村級集體經濟組織實現分紅。分區(qū)域來看，北京市農村集體經濟組織和集體企業(yè)的凈資產呈現三個量級，朝陽、海淀、豐臺、石景山4個區(qū)農村集體經濟組織和集體企業(yè)的凈資產超過1500億元，通州、順義、大興、昌平、房山5個區(qū)農村集體經濟組織和集體企業(yè)凈資產超過800億元，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)5個區(qū)鄉(xiāng)村集體經濟組織和集體企業(yè)凈資產不足240億元。2019年北京市有1354個村集體經濟組織實現股份分紅，占新型農村集體經濟組織的34.5%。股份分紅總額53.7億元，人均分紅4068.2元。

二、加強農村集體經濟組織建設的主要探索

（一）推進農村集體產權制度改革。20世紀90年初北京市開始推行以“撤村不撤社、轉居不轉工、資產變股權、農民當股東”為基本方向的農村集體產權制度改革，發(fā)展股份合作經濟，到2013年底，全市3873個單位完成集體產權制度改革。2014年以來，北京市重點加大對未完成的村級集體產權制度改革力度，解決早期改革中集體股占比過高的問題。2019年全市3952個單位完成集體產權制度改革，村級完成比例達到99.5%，335.7萬農民當上新型農村集體經濟組織的股東。2019年股金分紅總額達到57.8億元，其中村級達到53.7億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級達到4.1億元。

（二）規(guī)范集體經濟組織財務管理。20世紀90年代以來，北京市不斷探索推進農村集體經濟組織財務管理的制度化和規(guī)范化建設，形成了較為完備的制度體系。2004年北京市開始探索建立“村賬托管”村級集體經濟組織財務管理機制。2008年北京市進一步規(guī)范了農村集體經濟組織對征地補償款的專戶管理。2013年以來，海淀區(qū)于2013年底成立了農村集體資產監(jiān)督管理委員會，加強村級財務管理的規(guī)范化、制度化。

（三）加強對集體經濟組織登記與賦碼管理。自2003年開始，北京市農村經管部門開始對農村集體經濟組織進行登記。2005年北京市要求農村集體經濟組織以全部集體資產投資設立的集體企業(yè)應到工商部門登記。2010年北京市在推進農村集體產權制度改革的過程中，要求改革后新成立的股份經濟合作社，及時到區(qū)經管部門辦理登記手續(xù)；改革后成立企業(yè)法人的，及時到工商行政管理部門登記注冊。2019年1月，北京市開始推動全市新型農村集體經濟組織登記賦碼的換證工作，2020年上半年換證完成率達到51%。

（四）建立健全農村集體經濟組織內部治理機制。2010年以來，北京市推動新型集體經濟組織建立健全股東大會或股東代表大會、董（理）事會和監(jiān)事會等民主管理架構。2017年北京市探索推進農村集體經濟組織成員（股東）代表、董（理）事會及監(jiān)事會換屆選舉與村“兩委”換屆選舉工作同步進行。

（五）完善農村集體經濟組織產權交易管理。2010年北京農村產權交易所成立。十年來，北京市搭建起“市、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村”四級服務網絡體系，逐步構建起全市統(tǒng)一、規(guī)范的農村集體產權流轉交易市場。截至2020年10月底，北京市已累計成交農村集體經濟組織產權交易項目1200多宗，成交金額近156億元，流轉土地面積26.1萬畝，租賃房屋面積98.9萬平方米，交易項目覆蓋全市103個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、672個村。

三、存在的突出問題

（一）地位不明。北京市對集體經濟組織的地方立法以及相關規(guī)章制度的修訂和建設比較滯后，農村集體經濟組織在從事貸款、投資、合作經營等市場活動時仍受到諸多限制。

（二）政社不分?？傮w上，目前全市村集體經濟組織的資產經營管理工作主要還是由村“兩委”成員兼任，集體經濟組織與村委會的賬戶混用。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織沒有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分開設立賬戶，在一定程度上限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織獨立開展經營服務功能的發(fā)揮。

（三）功能不全。在實踐中，北京市農村集體經濟組織自身在發(fā)揮“統(tǒng)”的功能上面臨組織建設滯后、統(tǒng)一服務缺位等問題，多數農村集體經濟組織沒有充分發(fā)揮好“統(tǒng)”的功能。

（四）權責不清。一方面，黨支部、村委會與集體經濟組織之間職責不清，農村集體經濟組織仍然承擔著較重的農村基礎設施建設、基本公共服務和基層治理等成本。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織與所辦企業(yè)之間還存在著不同程度的資產歸屬和財務關系不清晰的問題。

（五）運轉不靈。農村新型集體經濟組織的法人治理結構仍然不夠完善，封閉產權與開放市場的矛盾仍沒有得到有效解決。有的新型集體經濟組織法人治理結構運作不夠規(guī)范、協(xié)調，董事會與經理層人員高度重合，換屆工作、信息公開不及時、不規(guī)范，“內部人”尋租和“外部人”對集體經濟組織事務的不當干預與侵奪等問題始終存在，一些地方的“小官巨貪”現象以及集體資產流失等問題尚未得到制度性的根本解決。

四、思考與建議

（一）在指導思想上，把集體經濟組織振興作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要著力點。在新時代全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，各級黨委和政府應做到對加強農村集體經濟組織建設的硬重視而不是軟重視。建議及時總結30年來北京市農村集體經濟組織建設和集體經濟發(fā)展的經驗，重新制定加強農村集體經濟組織建設的政策。

（二）在地位作用上，充分發(fā)揮集體經濟組織“統(tǒng)”的功能。一是發(fā)揮好集體經濟組織統(tǒng)籌開發(fā)利用集體資源要素的功能。二是進一步優(yōu)化集體經濟組織對集體資產統(tǒng)一監(jiān)管的功能。盡快修改完善農村集體資產管理辦法。三是加快補齊集體經濟組織為成員提供統(tǒng)一服務的短板。鼓勵集體經濟組織為成員提供產前產中產后的農資、技術、信息、金融、流通等全方位的生產生活服務。

（三）在工作重點上，將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社建設作為重中之重。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領導下，推進鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社建設，實行政治和經濟分開、所有權和經營權分開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府行使對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社的領導、指導、審計、監(jiān)督等權力，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社具有獨立市場主體的法人地位。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社內設生產合作、供銷合作、信用合作、文化旅游、農業(yè)教育、成員服務、對外聯(lián)絡等內設部門。建議所有區(qū)級以上對“三農”和基層的財政項目資金和轉移支付，原則上都應落實到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社統(tǒng)籌執(zhí)行，使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社成為提供農業(yè)科研、職業(yè)教育、農產品加工儲運和物流等服務的鄉(xiāng)村樞紐型組織。

（四）在體制改革上，大力營造有利于集體經濟組織發(fā)展的制度環(huán)境。一是加快集體經濟組織立法工作。盡快研究制定《北京市農村集體經濟組織管理條例》，修改《北京市農村集體資產管理條例》等地方性法規(guī)。二是完善鄉(xiāng)村集體資產管理與監(jiān)督的體制機制。借鑒海淀區(qū)經驗，建立區(qū)級集體資產監(jiān)管委員會。三是建立有利于農村集體經濟組織發(fā)展的財政稅收制度。支持農村集體經濟組織發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)，使農村集體經濟組織可以同等享受新型農業(yè)經營主體的各項優(yōu)惠政策。支持農村集體經濟組織帶動農民共同富裕，減免集體股份分紅的個人所得稅。四是建立支持集體經濟組織發(fā)展的金融制度。五是建立鼓勵優(yōu)秀人才到農村集體經濟組織就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策制度。

（五）在內部治理上，切實保障和實現成員的民主權利和財產權利。一是進一步規(guī)范鄉(xiāng)村集體經濟組織內部治理。參照農業(yè)農村部近期發(fā)布的《農村集體經濟組織示范章程（試行）》，推動農村集體經濟組織章程的修改完善與規(guī)范執(zhí)行。二是明確集體資源和資產的所有權主體。進一步厘清鄉(xiāng)村集體經濟組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）集體企業(yè)之間的關系，實行社企分離。三是嚴防農村集體資產流失，加強對農村集體經濟組織合同規(guī)范和清理。