探尋宅基地“三權分置”實現路徑

劉俊杰

2021年中央一號文件提出，穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式。推進宅基地“三權分置”改革，需要在厘清“三權分置”改革邏輯起點基礎上，穩慎探尋其實現路徑。

我國現行宅基地制度起源于計劃經濟時期，其主要特征是“集體所有、成員使用，無償分配、長期占有”。宅基地集體成員無償取得和長期使用的制度設計初衷是保障農民的基本居住，承載的是社會保障功能，表達的是維護社會公平的國家意志，在保障農民住有所居、促進社會和諧穩定中發揮了基礎作用。集體成員身份是宅基地保障功能的實現基礎，正是這種身份性賦予了宅基地的社會福利性質，天然地排斥市場交易。而從農民角度看，宅基地不僅發揮了居住保障功能，也是其重要的財產。隨著經濟社會發展和城鎮化進程快速推進，城鄉人口和資源要素流動加速，農民宅基地的財產價值逐步顯化，經濟功能逐步提升。

可以說，宅基地制度改革的焦點是如何統籌好體現國家意志的宅基地保障功能和維護好農民權益的財產功能，在保障農民基本居住權利的前提下，解決宅基地閑置浪費與農民財產權益缺失等問題。這形成了宅基地“三權分置”改革的邏輯起點，即通過完善集體所有權體現保障社會公平的意志，保障農戶資格權實現戶有所居，適度放活使用權實現資源優化配置和農戶財產權利。

理論層面辨明宅基地“三權分置”改革的邏輯緣起后，需要實踐層面的創新探索，完善宅基地集體所有權、農戶資格權和流轉的宅基地使用權的權能主體和行使機制，探尋有效的改革路徑。

要落實集體所有權。依據法律，集體所有權包括占有、使用、收益和處分四項權能。但由于我國很多地方農民集體經濟組織不完善，治理機制不健全，難以完整行使集體所有權權能。現實中，農民集體對占有、分配權能的行使相對比較充分，但對處分和收益權缺乏有效行使機制，導致集體所有權一定程度上被虛置。落實宅基地集體所有權，核心是在法律層面界定集體所有權的權利主體，賦予包含收益、處置等在內的完整權能，健全權能行使機制。基本路徑是制定農村集體經濟組織法，健全法人資格，明晰權利義務關系，完善治理機制，落實其對包括農村宅基地在內的集體資源資產的收益、處置權能。

要保障農戶資格權。宅基地“三權分置”改革后，現有宅基地“兩權分離”格局下農民的宅基地使用權將由農戶資格權來承載，實現宅基地的居住保障功能。目前，對宅基地農戶資格權權能屬性，各界認識上分歧較大。從宅基地制度的演變看，農民的宅基地是基于集體成員的身份性演繹而來的權利，承載的是農民居住保障功能。從這個意義上講，農戶資格權不是一種全新的權利，而是對集體所有制下成員身份性權利的一種技術性處理。實踐中，由于各地實際情況差異較大，應結合農村集體產權制度改革開展資格權認定，重點探索資格權的認定辦法、行使條件和實現方式，以及資格權放棄、喪失與重新獲取等特殊情形的實現路徑。

要適度放活使用權。下一步的改革路徑應該是在堅守底線的基礎上，在兩個方向上發力。一是健全農村產權流轉交易市場建設，探索放活宅基地使用權多種路徑，為宅基地使用權流轉增加出口，優化資源配置效率，實現農民宅基地財產權益。二是結合宅基地有償使用、自愿有償退出等改革事項，打通宅基地與集體建設用地轉換通道，完善盤活閑置宅基地和農房的政策體系，賦予利用主體完整的權能。