歷史文化街區保護與市政工程改造規劃理念融合的探討

祁祖堯，王寶明，王 軍

（中國城市規劃設計研究院，北京 100044）

引言

歷史文化街區是指經省、自治區、直轄市人民政府核定公布的保存文物特別豐富、歷史建筑集中成片、能夠較完整和真實地體現傳統格局和歷史風貌，并具有一定規模的歷史地段[1]。對于歷史文化街區的保護，不但要保護構成歷史風貌的文物古跡、歷史建筑，而且要保存構成整體風貌的所有要素，如道路、街巷、院墻、溝渠、小橋、溪流、駁岸乃至古樹等。因此不能只保護歷史建筑的“軀殼”，還應該保存它承載的文化、非物質形態的內容，以及文化的多樣性。

歷史文化街區的保護規劃，需要做好保護街區遺存、延續街區風貌特色、弘揚街區地域文化、維護傳統社會網絡、增強街區綜合活力等工作。在歷史文化街區保護規劃的工作中容易忽視的重點是更新和完善街區的市政基礎設施，提高居民生活條件和生活品質，即在充分利用街區現有設施的基礎上提高服務能力和設施品質，通過最小化的改造，最大限度地提升居住生活質量，以及排洪防澇、旅游服務的能力，使之成為安全便利、設施完善的街區。任何遺存再多、年代再古老、風貌再傳統的歷史街區，如果水電設施不完善、消防安全有隱患、環境衛生缺乏整治，居民很難愿意在這里繼續生活。這樣不僅影響居民保護的積極性，而且會導致街區的進一步老化和破敗，進而破壞文化傳承的延續。因此，改善街區環境質量、更新完善市政基礎設施就成了歷史文化街區保護的關鍵 。

1 歷史文化街區保護規劃的思維局限性

保護規劃的編制方法不同于一般規劃是在對現狀的調查、研究、分析和判別的基礎上直接產生的，而是在對歷史文化街區和建筑價值的深入分析基礎上，認識街區的歷史文化內涵，從而提出保護和改進措施[2]。因此，由于專業的限制，部分市政工程的規劃人員在歷史文化街區保護規劃的層次、深度、要求等認識方面存在不足，主要體現在以下幾個方面。

第一，缺乏相應的規劃技術措施指導，沒有對應的編制大綱和內容要求，導致很多規劃直接套用控規或修規對歷史文化街區進行管線敷設和設施布局，并未考慮歷史區域的改擴建難度以及街巷尺度；第二，由于保護規劃的專業性，使得很多市政規劃人員沒有認識到歷史文化街區保護范圍劃分的核心保護區、建設控制區[3]之間的關系，以及針對不同層次市政工程規劃的工作重點和區別；第三，市政工程規劃考慮系統布局，深度可以控制在設施落位和管網布局要求范圍內，還要細化標高，但是保護規劃希望在完善市政設施的基礎上，細化到如何做好基礎設施與歷史文化街區景觀風貌相協調的相關措施；第四，缺乏對歷史文化街區原有設施遺存的識別和能力評估，體現在過度地實施管線大拆大建、廢棄傳統排水和消防形式等方面，不僅增加了經濟負擔，而且違背了保護的初衷和原則。

2 歷史文化街區保護規劃的特點和工程需求

2.1 歷史文化街區保護規劃編制內容

歷史文化街區保護規劃的編制內容極其豐富，大多涵蓋歷史文化街區的歷史沿革和格局演變、歷史文化價值的識別與評估、歷史格局和建筑/景觀風貌保護、文旅和業態提升、非遺保護及展示利用、市政基礎設施系統提升完善、道路交通系統優化等（圖1）。

2.2 保護體系下工程規劃的編制特點

圖1 街區保護規劃主要內容示意圖

保護規劃體系中的市政工程規劃，在編制深度和規劃研究層面上與目前的國土空間規劃和之前的城市總體規劃等宏觀規劃有所區別，著力點并非傳統的廠、網、河大系統識別和優化調整，而是要匹配微觀的街區保護規劃，在發掘當地歷史和文化的脈絡，進而采取保護、發展、延續和傳承的規劃理念基礎上，通過市政基礎設施最小化的更新改造，來提升歷史文化街區的生活品質和改善歷史文化街區的景觀風貌。因此，保護規劃是一個多學科、多專業共同融合協作的集合，市政工程專業本身更偏重于系統規劃和改造實施，在規劃改造的思維方法和技術路線的把控下，極易與保護規劃的理念產生矛盾。

3 傳統歷史文化街區保護規劃理念

3.1 歷史文化街區保護規劃原則

對于歷史文化街區的保護，最重要的是不改變其原狀，“真實、完整地保護文物古跡在歷史過程中形成的價值及其體現這種價值的狀態，有效地保護文物古跡的歷史、文化環境，并通過保護延續相關的文化傳統”[4]。即歷史文化街區的保護要遵循保護歷史真實性、風貌完整性和維護生活延續性的原則。具體而言，要做到真實保護歷史遺存的原物，保護歷史信息的真實載體；堅持整體、系統性保護歷史建/構筑物以及其他環境要素，完整展示傳統景觀風貌；延續街區傳統生活，積極改善基礎設施和人居環境，在保護街區空間實體的同時，延續和促進文化發展和居住活力[5]。

3.2 歷史文化街區保護規劃理念的側重性

基于上文所述的保護原則，大多數的歷史文化街區保護規劃在編制初期側重在文物古跡價值的基礎上談保護，強調在核心保護范圍和建設控制地帶這兩個規劃范圍內，分別針對歷史建筑、文物保護單位及其歷史環境進行保護和恢復，以及關注對建/構筑物在使用性質、高度、體量、色彩等方面的控制。對于保護原則中的“積極改善基礎設施和人居環境”（這里的基礎設施包含了市政基礎設施和道路交通等街區生活、生產的配套工程），由于專業的限制，規劃專業人員很難在街區規劃層面具體對市政基礎設施的規劃理念提出明確的指引，尤其是系統原則、策略目標、技術手段，因此造成了在同一規劃項目里不同專業規劃體系和理念的分離，無法實現系統的融合。

4 常規市政工程規劃理念

4.1 工程規劃理念及常規程序

歷史街區保護規劃層面的市政工程規劃，其規劃面積、編制深度都與詳細規劃的尺度和要求類似，涵蓋供水、污水、雨水、電力、通信、燃氣、供熱、管線綜合、環境衛生、綜合防災等內容（表1）。市政工程規劃首先立足于城市各專業工程系統的現狀基礎，依據城市發展目標和各專業工程系統的發展規劃（或行業發展規劃），制定城市市政工程的規劃建設目標，確定相應的規劃建設標準，落實市政設施配套，提升和改善城市生活環境。

市政工程規劃在工作程序上首先會對該詳細規劃范圍內各專業現狀的工程設施、管線進行調查、核實。依據城市詳細規劃布局、該專業工程系統總體和分區規劃確定的技術標準和工程設施、管線布局，計算該范圍工程設施的負荷（需求量），布置工程設施和工程管線，提出有關設施、管線的布置和敷設方式，以及防護規定[6]。因此，常規的市政工程規劃理念大致可總結為“系統分析、規模預測、設施布局、近遠期結合”。

表1 市政工程規劃的專業分類及主要工作任務

（1）系統分析。對市政工程各專業從場站到管網全流程的系統進行梳理分析，識別服務范圍，評估工程設施的服務能力和容量，判斷工程設施和管線存在的主要問題。

（2）規模預測。依據規劃的用地規模和人口規模等控制性指標，對市政工程設施需求能力進行預測，包括場站的需求規模和占地、主干管網的能力和管徑等。

（3）設施布局。結合城市規模、用地功能分區、自然地勢等綜合因素，劃定各專業市政設施的分區服務范圍，協調城市用地和管控防護空間，落位市政基礎設施的場站和城市管網系統。

（4）近遠期結合。市政工程的建設大多不是一蹴而就，往往需要一定的周期，而且市政設施的建設與城市發展進度、道路交通改造時序等密切相關，需要分時序地列出項目計劃，開展近遠期工程建設。此外，市政工程具有很強的系統性，譬如排水工程的規劃建設，系統末端的污水處理廠和城市大的截污管線就屬于前置條件，在近期就需要予以重點考慮，對應的用地和道路都需要做好協調。

因此，受專業認識的限制，很多歷史文化街區保護規劃里的工程規劃內容更像是一個獨立的系統，由于理念的不同和融合的偏差，導致規劃內容既可放到詳細規劃里，亦可放到保護規劃里，沒有基于“保護”的統籌思維模式，缺乏針對性和適宜性，其理念并未完全吻合保護規劃的思路，造成各行其是、各取所需的局面，最后喪失了保護規劃的完整性和針對性。

4.2 工程規劃和保護規劃側重點的區別

工程的部分思維和程序與需要編制的歷史文化街區保護規劃在思維理念、技術策略、近遠期統籌等方面形成了明顯的區別，主要包括以下幾方面。

（1）工程規劃講究整個系統的完整性（從源頭到末端），保護規劃更看重一定范圍內的保護主體，所以街區保護規劃的標準規范對大型基礎設施落位和過境管線都有管控要求。

（2）工程規劃更注重在系統分區的基礎上匹配設施能力，保護規劃由于需要考慮文物古跡和遺存的連片性，更希望將街區及其協調范圍納入一個相對獨立片區考慮，這樣更具代表性，更容易實現保護目的。所以歷史文化街區大多傾向建設獨立的小型專職消防站，而不是完全依賴城市消防站。

（3）工程規劃更關注需求和能力，各專業平衡且平等，盡可能通過改造和新建提升基礎設施服務水平。保護規劃更關注保護，以滿足基本需求為主，改造余地很小。比如限定條件的狹窄街巷管線綜合布置、進入街區的市政管線種類選擇，以及架空入地管線的優先順序確定等。

（4）工程規劃受建設和開發時序影響，需要劃分近遠期建設目標，保護規劃往往是一次規劃、一次改造，避免重復建設。但是街區的保護和改造往往是緩慢的、“繡花”式的精心恢復過程，小范圍的市政工程改造需要考慮系統性和完整性，在街區提升生活水平的迫切需求下很難逐步推進。

5 歷史文化街區規劃“改造”和“保護”理念的融合

5.1 “一個漏斗”和思維的轉變

要在歷史文化街區規劃里整合保護規劃、市政規劃、交通規劃、業態規劃等各專業規劃內容，就必須在“一個漏斗”的管控下做好各專業理念、技術、措施的融合。這里的“一個漏斗”即共同參與，具備統一的歷史觀、環境觀、整體觀和系統觀，在街區歷史文化保護的基調下，開展街區可持續保護與發展的規劃技術思維創新，實現漸進式更新（圖2）。

圖2 多層次、多專業配合協作的保護規劃技術思維融合及專業技術研究示意圖

隨著規劃技術的不斷發展，以及歷史文化街區實施改造的經驗累積，逐步形成“保護、整治、更新”的方針，以提高居民生活質量為目的，充分利用既有歷史遺存和改造設施，規避“大拆大建、拆舊建新”的錯誤理念，這些經驗為后續歷史文化街區保護規劃在市政改造方面的理念和措施提供了借鑒。大規模的保護性重建和似是而非的改造、新建破壞了歷史街區的豐富性和真實性[7]。有鑒于此，可以將近年來國家所倡導的海綿城市、綜合管廊等新技術、新理念融入歷史文化街區的保護措施當中，實現“就工程談工程”向“就保護談工程”思維的轉變，提出一套相對完整的基于保護規劃思維的市政工程規劃理念。

5.2 以需定供，自下而上的規模需求

不同于常規僅前往規劃、住建主管部門、各市政管網公司調研的方式，項目前期市政規劃人員需要向當地居民發放針對市政基礎設施的現狀滿意度和改善意愿的調查問卷，包括給排水設施健全度、供水水質和水壓、排水是否暢通、街區是否易發雨水內澇、基本生活的能源利用情況、如廁的便捷度、消防火災安全隱患等內容，重點依據群眾反映較多的問題和訴求開展針對性的規劃工作。

通過問卷和訪談的形式，使得規劃的方向和策略更加貼合群眾的需求，做到規劃自下而上的傾聽和判斷，避免造成規劃實施不切實際、無法改善居民生活質量的局面。同時在規劃當中隨時保持與用地、業態、交通等多專業溝通協調，明確各街巷的建筑使用性質（是以居住為主，還是以店鋪為主；店鋪是以餐館為主，還是以零售為主），以此作為市政基礎設施完善匹配程度的依據之一，結合街巷和建筑的不同使用性質有針對性、有區別地配套完善相應的基礎設施，實現需求與規劃的緊密銜接。

5.3 實現生活延續性的最小化改造

延續街區的生活意義非常，需要街區仍有居民生活，其活態遺產的特質要求在保護物質“軀殼”的同時，注重保護原住民的生活延續性及社區文化的多樣性[8]。歷史文化街區不同于一般的城市社區，在文物古跡保護、道路街巷肌理、傳統文化風貌等諸多方面有著嚴格的保護要求[9]。完善的市政工程設施可以承載居民生活的需求，但是這個需求受保護要求的限制應有所取舍。

歷史文化街區的街巷大多非常狹窄。經調研發現，4個歷史文化街區中3 m以下寬度的街巷占比大多超過50%（圖3），其中的建筑材質大多以木質為主，非常易燃。因此，例如天然氣管道入戶的安全問題，受管線保護間距的制約，就需要在不同寬度的街巷和不同用戶需求的基礎上予以選擇、取舍和調整，必要時可以在滿足安全的前提下保留瓶裝液化氣的使用。另外，歷史文化街區建筑面積和功能不同于商品房，大多不具備室內衛生間，即使通過后期改造增設，也無法滿足絕大多數居民的需求，因此街區的公廁規劃布局需要統籌考慮。由此可見，需要滿足生活需求的最小化改造的思維模式：給排水和電力設施是必要的，而通信管線是否需要多家運營商同時進入則有待研究和商榷，雨污分流改造是否必要也需要針對性的研究。

圖3 國內歷史文化街區街巷寬度統計分析

5.4 充分尊重和利用現有設施

上文提到歷史文化街區里如道路、街巷、院墻、溝渠、小橋、溪流、駁岸乃至古樹等都具有一定歷史文化價值，都是保護的對象。經研究、分析發現，古人的城市營造智慧不僅在于對街區建筑、街巷、商業的格局打造，也體現在為了適應這種格局的延續而發展的傳統基礎設施的精細化設計，需要得到充分的尊重。比如在南方地區，很多街區的歷史建筑在建筑形式和空間格局方面就有諸如為了起到防火隔斷功能的徽派馬頭墻，既能排水又兼顧景觀功能的暗渠和邊溝，為了加強雨水收集利用的天井，等等。如何加以利用并通過最小化的改造來減小對老街肌理和遺存的破壞是我們研究的重點，而不是一味地采用新技術替代，這本身也違背了保護規劃的原則。

因此，市政工程規劃需要充分尊重和利用現有設施，減小改造對老街肌理和歷史遺存的破壞。在有條件的地區應該充分利用當地的建筑形式和排水通道等歷史遺存，通過現有工程技術進行有效的修復并加以利用，包括特色建筑形式和格局的防火措施，沿街開敞式和內天井式的屋面/天井雨水收集利用設施，實現雨水排放的暗渠等（圖4）。當然，所有設施的恢復保留都需要以價值和能力的評估為基礎，對于破損嚴重、無法繼續發揮功能的工程設施也需要進行必要的拆除或更新改造，同步引入新技術、新理念，通過新建設施和遺留設施共同作用來完善市政工程的系統功能，提升歷史街區的市政基礎設施建設和服務水平，保持街區的生活延續性。

5.5 順應自然，實現保護與改造的協調統一

歷史文化街區保護規劃和市政基礎設施規劃是協調統一的有機整體，也是歷史文化街區保護的有力保障，任意環節卡殼，都會破壞歷史街區延續的完整性。因此，無論保護還是改造，順應自然、尊重歷史、立足長遠，都是規劃工作者的底線和良心。

圖4 歷史文化街區典型存在并建議保留利用的遺存設施形式

市政規劃的落實，首先要順應歷史文化街區不同研究范疇的分類保護和整治要求，在核心保護區重點做好市政基礎設施的管網更新改造、小型基礎設施規劃布局等規劃工作，嚴格管控基礎設施的展示形式，使其與歷史文化街區的歷史景觀風貌協調一致。盡量在建設控制地帶范圍內協調規模較大基礎設施的用地，并在此范圍內研究城市基礎設施的配置和服務歷史街區的接入條件，比如供水水源、截污干管、10 kV箱變、燃氣調壓站、垃圾轉運站、消防站等重大基礎設施。實現由市政向街區的服務供給，減少工程改造對街區肌理和歷史遺存造成破壞（圖5）。

同時，面對歷史文化街區保護和延續的特殊性，在市政工程更新改造的理念下，基礎設施的改善更多采取的是“避讓”的順應原則，譬如采取隱蔽化的措施，將受限于地下空間不能埋地敷設，而不得不架空的電力通信管線予以隱藏，使之與建筑、院墻、店招、屋檐等融為一體；將過境的市政管線和大型基礎設施通過系統規劃的調整，盡可能地避讓歷史文化街區，減小街區對于外圍其他服務性功能設施的承載；將矗立于街區之中的桿式變電站調整為落地的箱式變電站，并將其隱蔽布置或與廣告牌、街區地圖等結合在一起。通過各種巧妙的“避讓”形式，目的是將原有雜亂的、“蜘蛛網”式的天際線和過于現代的設施形式“隱退”出歷史區域，展示出更多原有的傳統歷史風貌，實現更為純粹的“山-街-水”模式，表現出山水相依、人文相稱的文化景觀特征（圖6）。

圖6 景觀風貌與自然協調的“山-街-水”模式示意

6 結語

歷史文化街區保護規劃的多元性給市政工程規劃人員提出了很高的技術創新要求。沒有統一的規劃思維和技術路線，就不能實現統一的規劃目標和理想的實施效果，這是遵循保護歷史真實性、風貌完整性和生活延續性的基礎。專業之間的相互溝通和學習必不可少，尊重歷史和遺存，也需要尊重工程改造帶來的良好效應，尋求“修繕保護”與“更新改造”的合理平衡點，以保護為前提，通過最小化的工程改造，提升歷史文化街區居民的生活品質和改善歷史文化街區的景觀風貌。歷史文化街區由于地域位置、歷史沿革、基礎條件、發展方向、民眾需求的不同，與之匹配的市政工程規劃理念和技術措施也應具有針對性和可操作性，這也需要市政專業人員和規劃、交通、產業等相關專業人員做好溝通，在一個完整的保護規劃框架下形成統一的規劃理念，這樣才能促進市政工程規劃和歷史文化街區保護規劃有機融合。