基層社會矛盾多元化解體系建設研究

蔡安禧 鄒倩茹 魯勇超 鄧安琪

摘 要：提高社會治理水平是提升國家治理效能的一個重要方面。黨的十九屆五中全會提出“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”的目標，這一目標對加強和創新社會治理提出了新要求。本文以浙江省安吉縣社會矛盾糾紛調處化解中心為例，總結安吉縣基層社會矛盾多元化解體系建設經驗，分析不足并提出改進建議，以期為我國基層社會矛盾糾紛調處化解體系建設提供思路，促進我國社會治理發展。

關鍵詞：基層社會矛盾；矛盾調處化解；基層治理

基金項目：湖北省大學生創新創業訓練項目“鄉村振興背景下基層社會矛盾多元化解體系研究——基于對浙江安吉縣的調查”（S202010491047）。

一、安吉縣基層社會矛盾多元化解體系建設情況與建設經驗

（一）安吉縣基層社會矛盾多元化解體系建設情況

2020年6月，安吉縣已經建成15個鄉鎮（街道）社會矛盾糾紛調處化解中心（簡稱矛調中心），并在村（社區）黨群服務中心增設矛調中心窗口，建成209個村（社區）服務站，機構設置基本完備。全縣505名全科網格員實現工作聯動，主動排查矛盾隱患，根據輕重緩急實行“紅黃藍”三色預警，層層上報、層層調解。在機構、人員的配置基礎上，安吉縣將矛盾糾紛分為簡單、復雜、疑難三類，村（社區）就地化解簡易矛盾糾紛，鄉鎮（街道）化解復雜矛盾糾紛，縣級調處疑難矛盾糾紛，確保矛盾糾紛65%化解在村（社區）、25%化解在鄉鎮（街道）、10%化解在縣矛調中心。針對大部分矛盾的化解地村（社區）一級，安吉縣積極推廣安吉掌上生活（“掌上矛調”）App，通過這一開放共享的基層管理服務平臺與信息化支撐，實現群眾訴求“一鍵上報”、受理人員“一鍵立案”、矛盾調解“一鍵響應”、閉環管理“一鍵調處”。2020年11月底，安吉縣187個行政村都已經完成村級管理平臺安裝，并完成第一輪業務培訓。完善機構設置和人員配備、運用技術力量，安吉縣采取的這一系列基層矛盾調處化解做法，不僅為解決基層治理問題提供了“安吉答案”，更積極響應了2020年3月30日習近平總書記考察安吉縣社會矛盾糾紛調處化解中心時的寄語：讓老百姓遇到問題能有地方“找個說法”，切實把矛盾解決在萌芽狀態、化解在基層。

（二）安吉縣基層社會矛盾多元化解體系建設經驗

1.建成多元調解平臺，提供全領域多樣化服務

安吉縣堅持以人民群眾為中心的群眾路線觀點，整合社會各方力量，從人民訴求出發構建矛盾糾紛多元調解平臺，通過多種渠道來響應訴求、整合利益、化解糾紛。縣級社會矛盾糾紛調處化解中心整合縣級綜治中心、人民來訪接待中心、訴訟服務中心、公共法律服務中心、行政爭議調解中心等線上線下工作平臺，整合紀委監委、政法委、信訪、法院、檢察院、公安、司法等部門力量進駐，為人民群眾提供全過程、全領域、全覆蓋的優質服務。在鄉鎮（街道）一級，以安吉縣孝源街道矛調中心為例，該中心針對復雜多樣的社會矛盾成立了不同方式的調解室，如金牌調解室、“親青幫”線下幫教陣地、巧媽調解室、連心工作室等，讓擁有專門經驗的調解人員對口解決不同類型的矛盾。多元調解平臺的搭建，以多角度、多方面的調解方式滿足人民日益增長的矛盾化解需求，用精細化服務提高基層治理水平。

2.統籌整合社會力量，打造共建共治共享格局

安吉縣在調解矛盾的過程中以政府主導、社會力量輔助的形式，在黨的領導下進行矛盾調解處理，充分發揮社會力量的良性效能。具體實踐中，積極引入社會力量，構建與第三方交流和溝通的平臺，通過綜合管理將社會力量參與矛盾化解的靈活性控制在合理區間[1]。在社會矛盾糾紛調處化解中心層面，各中心廣泛吸收行業性專業調委會、法律咨詢、心理服務、社會幫扶等社會力量進駐；在群防群治戰線層面，安吉縣按照“專群結合、以專帶群”的群防群治工作方針，招募數萬名平安志愿者參與平安建設，并建立民主評議機制進行行為規范，有效筑牢群眾廣泛參與、常態長效的平安防線。在村（社區）一級，以靈峰街道橫山塢村為例，在“鄉村振興，平安先行”工作理念的指導下，橫山塢村構建“平安360”社會治理工作站，將村內志愿巡邏的護村隊發展為規范有序的平安家園衛隊，并不斷擴充平安志愿者隊伍，通過考核與嘉獎鼓勵村民志愿參與平安創建、護村巡防、網格管理等工作，為基層治理提供充足的社會力量。社會力量的引入不僅豐富了治理的人力資源，提高了治理的專業水平，而且通過人人有責、人人盡責、人人享有的良好社會互動，形成了共建共治共享的和諧局面。

3.引入信息技術支持，優化現代化治理

2017年以來，安吉縣按照高標準建立了縣級社會治理綜合信息指揮中心與15個鄉鎮（街道）的綜合指揮室，通過大數據、云計算等多種信息技術手段的集成運用，對各類事件實施監測監控、信息報告、綜合研判、指揮調度，實現多部門、多層次的統一指揮、聯合行動，各類情報信息“統一受理、集中梳理、分流辦理”，以確保各類矛盾糾紛、排查的各類風險隱患都能第一時間得到化解。在構建社會治理綜合信息指揮中心的同時，安吉縣也積極探索和推廣便民服務終端的使用，著力將矛盾化解在萌芽狀態，爭取實現“矛盾不上交”。現已覆蓋187個行政村的“掌上矛調”App，以最美黨建、民主村務、我有需求、我要反映等11個模塊，為居民了解村情信息、及時尋求幫助、反饋問題提供了極大便利?？傮w而言，通過數據信息的整體處理與服務終端的普及運用，現代化信息技術助力安吉縣更科學、更便捷地優化和提升了基層治理服務水平。

二、基層社會矛盾多元化解體系建設存在的問題

隨著社會結構的不斷調整與國內經濟體制改革的穩步推進，基層社會矛盾產生了新的發展趨勢，并呈現出利益主體多元化與利益訴求多樣化的新特點，給原有的基層社會矛盾多元化解體系建設帶來了新的挑戰[2]。在有效規范組織架構、暢通組織部門聯動的基礎上，如何進一步提升基層治理服務水平，需要對現階段存在的問題有清晰的認識：

（一）矛盾調解人員的專業水平有待進一步提升

矛盾復雜程度的增加對矛盾調處化解人員的調解口才、政策水平、法律素養、知識儲備提出了更高的要求。與此同時，部分矛盾如醫療矛盾糾紛等，具體責任認定的專業性強[3]，很難要求原有的基層矛盾調處人員在短時間內提升至專家水平。上述高標準、強專業性的人才需求，要求矛盾調處化解機構必須進一步加強矛盾調解人員隊伍建設。

安吉縣矛調中心采取常駐、輪駐、柔性入駐、隨叫隨駐相結合的方式，整合各部門專業人才，并積極吸收行業性專業調委會、社會幫扶、公益服務等社會力量進駐，實現了以高專業水平隊伍化解矛盾。但在部分人力資源不足的村（社區），如何吸納高專業水平的矛盾調解人員入駐，如何全方位、多方面提升矛盾調處化解團隊的綜合素質的問題仍有待解決。

（二）基層各部門間的數據壁壘有待進一步打通

信息技術手段的集成運用與人、事、物全要素資源的及時調動，離不開龐大數據庫的信息支持。如果不同機構之間、同一機構的不同職能部門之間，無法做到數據的實時共享、整合交互，則容易導致工作效率下降、資源浪費、責任推諉等問題產生，這不僅無法有效解決基層社會矛盾，而且會引發新的矛盾。

為解決信息交互問題，必須打通各部門之間的數據壁壘，讓各部門、各職能崗位都能夠實時共享信息數據。在現有數據庫的支持下，應健全并持續維護以縣級綜合信息指揮中心為核心的云端信息備份、實時數據共享，對各部門信息進行統一分析、研判、歸類和綜合處理，讓各部門在發揮本部門職能的同時，與其他部門之間相輔相成，從而為居民提供更加有效、科學的社會治理服務。但在實際執行過程中，如何充分獲取各部門、各機構間的資金、技術、人力支持并組織技術培訓，尚有待進一步研究解決。

（三）群眾法律意識與法治觀念有待進一步增強

全面依法治國不僅需要增強領導干部的法律意識，更需要重視提升基層人民群眾的法治意識[4]。在基層社會矛盾調解工作開展中，部分法治意識淡薄的居民因受制于片面的、機械的、非法治的思維，不僅直接導致一些不必要的矛盾產生，還因為不清楚在處理矛盾糾紛時應遵守怎樣的法律規范與法律程序，一味覺得自己蒙受損失便是有理，導致部分可以化解于萌芽狀態的矛盾被放大。

為預防和化解此類矛盾應進一步加強群眾的法治教育，開展法律法規講座，并將法治教育融入矛盾調處化解的全過程，從而有效提升居民的法律意識。但在現有案例中，存在個別居民即便已經具備一定的法律基礎，仍然主觀故意規避不利于自己的法律法規，將個人利益凌駕于法律之上，如何針對這類客觀現象開展有效教育也是應當解決的問題。

（四）優秀實踐的宣傳推廣工作有待進一步加強

各級矛盾調處化解機構在實踐過程中積累了許多有益的實踐經驗。例如，縣級矛盾調處化解中心在建成后的一年間就已處理線上線下5000余件矛盾糾紛事件，在此過程中的許多具體案例、經驗方法都具有借鑒的意義。深入挖掘各基層示范性、代表性案例，提煉地區優秀實踐經驗，對形成高解決力、高人性化的普適可行性方案具有重要意義。

與此同時，隨著互聯網的不斷發展與人民生活水平的不斷提升，基層群眾的信息接收意識與信息獲取手段和方式都得到了大幅度的改善。除讓矛盾調處化解工作人員在機構內部學習優秀調處案例外，還應通過咨詢網站、微信公眾號等媒介，面向群眾對矛調機構單位、途徑、成效進行宣傳，增進群眾對矛盾調處化解機構的認可。目前，安吉縣已通過“掌上矛調”App建立了較為通暢的基層矛盾反饋渠道，但仍存在如何提升此類App的群眾使用度、讓群眾反饋成為習慣動作而不是被動動作的問題。

三、基層社會矛盾多元化解體系建設的建議

（一）加強基層黨組織建設

治國安邦重在基層，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層、打基礎作為長遠之計和固本之舉。因此，基層社會矛盾的化解，必須堅持黨的領導，充分發揮黨的先進性，關注基層矛盾化解中心的治理改善，讓黨的領導體現在實處。

首先，應充分發揮黨員先鋒模范作用，鼓勵和引導黨員積極主動地參與到基層矛盾化解的過程中，讓更多的黨員扎根于基層矛盾化解體系，做到主動“發現矛盾，解決矛盾”，以黨員的高素質影響群眾，為人民群眾樹立學習的榜樣。其次，應充分發揮黨群服務中心在基層的作用，拓寬黨群服務中心與群眾的交流互動渠道，為矛盾調處化解敞開大門，讓黨群服務中心成為基層矛盾預防和就地化解的“領頭羊”。

（二）建立健全社會力量參與矛盾調處化解的引導規范

在部分領域的特定條件下，面對復雜多樣的社會公共問題和公共事務，如調處鄰里糾紛或者處理專業性問題時，社會個人、群體或組織可能會比政府部門更具優勢。因此，在矛盾糾紛調處化解過程中，應重視社會群體、社會組織等社會力量的積極作用，通過合理的管理方式將多元治理主體的參與有機融入基層矛盾治理體系。

首先，應在政府的統籌規范下，積極鼓勵和引導有能力且愿意參與矛盾糾紛調處化解的各類社會主體有序參與基層治理工作，并建立規范的參與者激勵機制，靈活調動社會力量長期助力矛盾預防化解。其次，應及時做好社會力量參與監管，以統一規范的培訓提高矛盾調處化解隊伍的整體服務水平，確保其在矛盾調處化解的全過程中嚴格遵守法律規章制度。

（三）巧用善用科學技術提升基層社會治理水平

1.依托現代信息技術，統籌資源進行管理宣傳

現代科學技術能夠有效助力基層治理。就宏觀角度來看，可以通過構建各級綜合信息指揮中心與運用數字化、智能化基層治理內部系統，有效統籌各方資源和信息，指導并協調基層治理的開展。就微觀角度來看，可以通過設置“天眼”監控等智能監測系統，結合暢通的數字化群眾信息反饋渠道，如“掌上矛調”App，實時監測區域收集到的具體信息，對地域實施數字化網格管理，由點到面有針對性地將信息傳達至適宜化解層級平臺，促進基層社會治理可視化、可控化。

在宣傳工作方面，運用現代信息技術也有助于社會力量積極參與矛盾糾紛調處化解?？梢赃\用常用常見的信息傳遞媒介，如微信公眾號、電視廣告等，增強人民群眾對于基層社會矛盾調處化解方式的了解。在提升民眾信任度的同時，引導社會力量通過線上方式積極參與到基層社會矛盾化解中，提高基層社會治理的效果與效率。

2.運用社會科學知識，科學助力治理工作

技術的運用不能取代人在基層治理中的主觀能動作用，提煉和把握好矛盾調處化解的經驗與規律，有助于在實踐中充分發揮理論指導的積極作用。因此，在儲備并妥善運用社會科學知識的基礎上，應科學合理地規范社會力量的參與方式和調節范圍，正確發揮社會力量的效能，進而引導社會大眾形成共同化解矛盾糾紛的強大合力。

（四）開展學習教育，提升整體素質和水平

1.增強群眾“主人翁”意識，鼓勵公民積極參與矛盾預防調處化解

群眾是基層治理的參與者，更是最終受益者。因此，應積極通過社區宣講、新媒體宣傳等方式，幫助民眾充分認識到自己的“主人翁”地位，明確“把問題解決在基層，把矛盾消除在萌芽狀態”對每位公民的積極意義，提高民眾的政治素養與法治觀念。

從具體過程來看，群眾的廣泛學習與參與不僅可以發生在矛盾調處化解環節，更可以發生在矛盾預防環節。為此，可以通過平安家園衛隊、平安志愿者等組織形式夯實群防群治戰線，助力開展安全防范宣傳、治安信息收集、政府信息傳遞等工作；也可以通過群眾帶動群眾的方式，提升民眾整體的參與意識。

2.增強矛盾調處化解參與者的專業水平，提升權威性與民眾認可度

矛盾調處化解參與者的專業水平不僅與矛盾能否妥善解決息息相關，更影響著群眾心中矛盾調處化解力量的權威。因此，應通過線上線下集中學習、講座等形式，開展以提升矛盾調處化解參與者整體水平為目的的培訓，以專業有素的服務提升公民對矛調服務、矛調隊伍、矛調機構與和諧社會的認可度。

提升隊伍整體專業水平不僅需要加強全方面、多維度的人才培養，還需要積極吸納高水平的專業人才加入矛盾調處化解隊伍。為此，應完善獎勵制度與約束方式，通過高標準的人才培育與靈活的引入機制，招賢納士，針對問題需求借調專業的高素質人才，不斷增強矛盾調處化解隊伍整體工作能力。

（五）廣泛借鑒各基層地區矛盾調處化解經驗

1.學習借鑒國內有益經驗

我國在矛盾調處化解方面有著豐富的根源深厚、示范性強的指導思想與經典案例。例如，20世紀60年代的“楓橋經驗”中“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決”的精髓，至今仍在社會治理領域發揮著重要作用[5]；中國小康建設研究會主編的《全國鄉村振興優秀案例》中更是提供了各地探索鄉村治理體系建設的具體案例。為此，可以立足于本地區的特殊情況，廣泛吸納優秀經驗，在汲取智慧中創造智慧，從而更好地開展矛盾調處化解工作。

2.辯證汲取國外建設經驗

任何一個國家都無法避免基層社會矛盾等問題，就共性而言，只有審慎對待基層社會矛盾解決問題，扎根基層，重視政府與基層的深度融合、政府與社會力量的有機結合才能促進基層社會治理工作的穩步開展。因此，辯證汲取其他國家的基層矛盾治理經驗對我國基層社會治理同樣具有一定作用。例如，美國基層通過社區聽證會協調各方利益，以社區為單位的居民自治解決基層矛盾糾紛，避免普通糾紛上升為訴訟矛盾[6]。德國部分州創設“市民事務專員”職位，專職受理包括建房審批、醫療保險等多方面問題在內的市民投訴，以專人專職、“臉書”（Facebook）反饋的形式贏得了民眾支持；還鼓勵專家學者通過公開演講、學術論文、咨詢報告等形式積極為社會治理政策建言獻策[7]?；鶎用苷{處化解機構在實踐工作中，可以辯證學習一些國外相關經驗，并結合本地區實際情況，使之本土化，以更好地服務于群眾。

（六）積極創新打造當地特色品牌

隨著實際經驗的積累，許多基層矛盾調處化解機構在機構建設、技術運用、隊伍組織等方面都形成了獨具特色的治理經驗。而品牌特色的塑造不僅需要對當地具體實踐有著深刻的認識把握，更需要對建設情況有著宏觀層面的理解與精簡提煉。這就要求矛盾調處化解機構在黨的領導下有依據、有成效地開展創新工作，及時對現有工作中的普適性創新點進行經驗總結，爭取形成“一村一特色，一地一品牌”的因地制宜模式，積極打造并宣傳推廣特色鮮明、科學有效的地區品牌。

四、結語

基層治理是在中國共產黨領導下，由各類社會主體在農村鄉鎮、村和城市街道、社區層面共同開展的服務基層大眾、協調基層社會關系、化解基層社會矛盾、維護基層社會穩定的制度的偉大實踐，深刻體現著一個國家治理體系和治理能力的現代化水平。解決好與服務民生直接相關的基層矛盾問題，對擴大群眾基礎，形成為奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利而團結奮斗的強大力量具有重要意義。因此，各基層矛盾調處化解機構應堅持“將矛盾化解在基層”，因地制宜地探索和建設矛盾糾紛調處化解模式，及時歸納總結經驗并進行分享，讓有效模式在全國范圍內得以全面推廣。

參考文獻

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[5]卜清平.“楓橋經驗”何以長青？[J].開放時代，2020（1）：134-160，8-9.

[6]吳曉燕，趙民興.美國社區調解制度的特點及啟示[J].人民論壇，2012（11）：180-181.

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