破解社會組織參與公共治理信任之困的舉措

徐一帆

摘 要：當前，我國社會組織參與社會治理仍處于初級階段，社會組織的數量雖不斷增多，但發展不平衡，整體水平還不高，難以滿足當前社會治理的需要。其中，社會信任不足是制約我國社會組織健康發展的根本原因。鑒于此，本文以江蘇省蘇州市蝴蝶媽媽社工服務社為例，以社會資本理論中的信任理論為理論基礎，對蘇州市蝴蝶媽媽社工服務社遭遇的信任困境及破解方法進行案例分析，從受益方、委托方、受托方三方面分析社工服務社遭遇信任困境的原因，并從政社關系信任、社會組織與公眾之間的信任、社會組織內部信任三方面給出信任重塑的建議。

關鍵詞：社會組織；公共治理；信任；蝴蝶媽媽社工服務社

一、背景概述

黨的十八屆三中全會明確提出將完善和發展中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，進一步推動了社會組織的發展。民政部辦公廳關于印發《2019年中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施方案》的通知，支持社會組織發揮社會服務功能。在深化改革與政策支持的背景下，我國社會組織不斷發展壯大，積極參與公共治理，為服務社會作出了巨大貢獻。與此同時，社會組織在參與公共治理的過程中也遇到了很多困難，如何有效克服治理困境，真正承擔起公共治理的責任，是當前各類社會組織必須面對和解決的現實課題。

新冠肺炎疫情暴發后，為響應民政部鼓勵和規范社會組織參與疫情防控的號召，江蘇省蘇州市涌現出一批典型組織。例如，蘇州市蝴蝶媽媽社工服務社（以下簡稱“服務社”）從線下線上多個渠道，在心理疏導、物資捐贈、科學防控、志愿服務等多個方面作出了自己的貢獻。但在開展服務的過程中，服務社遇到了來自居民、社區及組織內部員工三方面的信任困境。面對困境，服務社在持續的服務過程中，逐漸探索出自己的解決方式，破解了信任危機。

二、社會資本理論之信任理論

美國哈佛大學教授普特南強調要發揮公民參與的實際功效，必須構建良性的社會資本。而良性的社會資本，“諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率”[1]。社會資本的首要內涵是信任，而信任，依據李超平和鮑春梅的觀點，是指一方假設另一方的行為不會損害其利益的行為的假設、期望或信念[2]。信任在衡量社會資本的過程中起著重要作用，是一個社會組織與其他組織聯合形成組織網絡、建立共同行為規范、產生較大社會影響力的重要支撐[3]。由此可知，社會信任不僅是社會組織開展活動、促進發展的前提條件，而且是構成社會組織參與公共危機治理合法性的重要來源[4]，取得社會信任于社會組織而言至關重要。

心理學、社會學和經濟學等多個學科領域對于信任理論都有所探討。最早，心理學家研究了信任對人際關系的影響，認為信任是個體內部較為穩定的心理信念或特質，關注的重點是個人的心理狀態及對環境的反應。經濟學家從委托代理理論出發，認為信任指的是行為者是否敢在承擔風險的情況下自愿轉讓資源或資源控制權，信任可以減少監督和懲罰的成本[5]；社會學家將信任定義為由人際關系中的理性算計和情感關聯決定的人際態度。社會學家和心理學家多關注信任的非理性成分，而經濟學家認為信任是可以計算的，是一種理性行為，忽視了信任的非理性因素和情感性[6]。

另外，學者基于不同的邏輯劃分依據，對信任進行了不同維度的劃分。本研究主要采用如下幾種劃分方式：

從信任的對象來分，薩科將信任分為契約型信任、能力型信任和善意型信任[7]。具體來說，契約型信任是委托方和受托方之間的一種信任，而委托方和受托方的信任由契約維系。能力型信任是一方按照對方的要求和預期完成特定的行為的能力，它是對一個組織進行價值評估的重要內容。善意型信任是指因為善意而產生的信任，這里所指善意，包括共同的信任、同情等。

從信任的作用機制來分，王通將政府與社會組織之間的信任分為起點信任和過程信任：在起點信任中，政府對社會組織的治理是理性選擇、規避風險、收益最大化；而在過程信任中，政府與社會組織更多是合作治理關系[8]。

從信任的層面分，徐貴宏將信任分為計算型信任、關系型信任和制度型信任[6]。計算機型信任是基于理性的選擇，即當信任行為的可能獲利大于可能損失的時候，雙方產生的一種信任。關系型信任屬于感性信任，即合作雙方之間相互進行感情投資，以良好的互動建立信任。制度型信任有兩種情況：第一種情況是對于制度本身的信任，認為制度本身是良好的；第二種是對執行人或者組織的信任，認為制度能被他們很好地執行。本研究從上述不同類型的信任入手，分析服務社與居民、社區、員工三方產生的信任困境，并提出相應的解決措施。

三、蘇州蝴蝶媽媽社工服務社參與社區服務遭遇信任困境的原因

社區、社工組織與居民之間存在委托與受益的關系，即社區是委托人，社工組織是受托人，居民是受益人。因此，社區、居民與社會組織之間信任關系形成的涉及因素主要有以下四點：委托方、受托方、受益方，以及三方關系的互動過程及機制。本研究便從如下四個方面闡述服務社參與社區服務遭遇信任困境的原因。

（一）委托方：社區治理生態的先天桎梏

1.風險規避下的制度約束

一方面出于自身人員不足的需求，社區希望社工機構提供幫助和服務，另一方面社區未能明確社工職責，導致社工主動性、積極性受到限制，自主性得不到發揮。由此看來，社區對社會組織的重要性已有所認知，但職責劃分不明確導致社工難以輔助社區開展工作。這一信任困境，實質上是社區希望得到社會組織的幫助，同時盡力降低可能存在的風險，減少給自身帶來的一些損失。

2.主觀臆斷下的依附型關系

在一些項目和活動方面，社工組織幾乎完全依賴于社區支持，其發展的關鍵在于資源的給予。有了依賴，就會產生信任，社區與社會組織雙方形成了依附型信任關系，這導致社會組織有時在缺乏報備的前提下獨自開展服務，造成應對危機時較為混亂與失序，影響救助效果。

（二）受益方：社會公眾認知、心理方面的困境

1.認知障礙

信任以認知為基礎。根據徐貴宏的觀點，“信任是一個認知概念，信任（或不信任）他者都包含了這樣一個假設，即我們擁有關于他者的相關知識”[6]。信任基于對另一方的了解而建立，因此如何獲取公眾的認知是取得其信任的第一步。案例中，服務社明顯存在宣傳不到位的問題，對居民來說，蝴蝶社工是“陌生人”，這導致居民視蝴蝶社工為危險因素而非幫助者。

2.部分居民對社工不信任

一方面，部分居民強烈質疑社工的身份，對其心生抵觸；另一方面，對社工提供服務能力存疑。居民對社工不信任，也就不愿意配合社工開展相關工作。

（三）受托方：社會組織優勢傳遞不足

1.社會工作的知名度不高

社會工作本身具有公益性、服務性等特征，多以為群眾提供無償服務與幫助為宗旨，但由于其在我國屬于新興行業，即使是在社會工作服務較為發達的長三角地區，居民對社工的了解也不夠深入。

2.專業標識缺失

蝴蝶社工均有對口專業，對于提供社區服務既有經驗也有能力，卻頻頻遭到居民的質疑，其原因有以下兩點：首先，由于對社工身份存有疑慮，居民極易產生對其服務質量和服務能力不信任，給心理援助服務帶來困難；其次，社工服務的專業性需要一定的時間才能體現出來，這就阻礙了蝴蝶社工工作的開展。

3.服務社內部的凝聚力較弱

服務社的內部不信任主要表現在兩方面：其一，自身的貢獻與付出難以得到受助者的反饋與認同，導致對自身價值、組織發展等方面的懷疑；其二，服務社內部的承諾并沒有完全兌現，導致社工對組織產生不信任。

（四）三方互動機制缺失

服務社與社區、居民之間需要有完善的互動機制作為支撐，在三方互動運行過程中，長效互動機制雖然已經建立，但在執行過程中還是存在許多問題，這主要表現在以下三方面。

1.溝通機制不暢

社會組織和社區溝通的實現有賴于良好的溝通，主要可以分為兩種：第一種為正式溝通渠道，如直線型溝通、鏈式溝通等，其特點為簡單易行、速度快、成本低；第二種為非正式溝通渠道，如單線式、留言式等，這種方式相對靈活。案例中，社區對服務社知之甚少，蝴蝶社工在開展心理服務前也沒有提前通知居民。此外，街道社區也沒有對居民進行關于心理援助服務的詳細說明和服務介紹，未做好服務社、居民、組織方三方對接工作，正式溝通缺乏。在進行垃圾分類值班工作時，也因未提前做好充分的溝通使居民質疑社工身份的合法性，繼而引發糾紛。

2.共管機制沒有落地

在倡導多元合作治理的背景下，社區理應與社會組織形成平等合作的信任關系，雙方協商進行治理，共同提供公共服務。但現有機制下，社區與社會組織如何合作、雙方各自的職責是什么，都還模糊不清，二者的共管機制有待落地實施。案例中，蝴蝶社工也和社區產生了職責模糊不清的問題，蝴蝶社工不清楚哪些該做、哪些不該做，社區也不明確哪些應該放手、哪些要社區來管，其實質還是共同管理的邊界沒有劃分好。

3.培育機制不夠細化

社會組織作為公共治理的主體之一，完善的培育機制是其發展中必不可少的關鍵因素。服務社由于存在培育機制不夠細化的問題，致使組織也面臨著信任困境。其一，管理制度不健全。關乎社工去留的管理制度，諸如薪資制度、績效考核制度等不健全，不利于培育員工，更不利于其工作積極性的發揮。其二，風險應對機制不完善。面對突如其來的公共危機，由于缺乏完善的風險應對機制，未做好風險預案，且缺乏應對經驗和抵御措施，導致工作的開展十分被動。其三，協調各方的機制不完善，服務能力有待提升，不能保證社區、居民等多方主體共同發揮作用以形成協同效應。

四、蘇州蝴蝶媽媽社工服務社信任重塑的途徑

（一）社會組織與社區的信任重塑：過程信任對起點信任的迭代更替

蝴蝶社工與社區之間的信任關系經歷了從“起點信任”到“過程信任”的演進過程。在此期間，雙方都為加強彼此間的信任關系做出了努力與嘗試。

1.基于社區對社會組織認知和期待的起點信任

實用論認為，社會組織具有培育社會資本、創造就業等實用價值；場域論認為，我國社會轉型帶來社會交往秩序的擴張，發展社會組織是一種必然。在此背景下，社區對社會組織的重要性有所認知，開始正視社會組織在治理中的重要作用，同時對社會組織的功能也有所期待。要實現社會組織從起點信任向過程信任的轉變，達成其由依附關系向平等合作關系的轉向，關鍵在于社區要明確雙方職責。在本案例中，社區最終和機構達成了契約，在蝴蝶社工提供優質服務、嚴守服務規范的前提下放手讓其開展部分活動，彌補了管理規范上的欠缺，推進了雙方關系的發展，緩和了信任困境。

從長遠發展來看，起點信任可以認為是社區對于社會組織的認同。要想取得起點信任，社區應在制度上接納社會組織使之成為社區服務的一部分；在資格認同方面，社區需要加強對服務社人員專業能力的認可，使服務社人員在得到信任的情況下更好地完成工作。在服務社實踐過程中，社區應當減少防范性管理，放權讓服務社充分發揮活力。

2.過程信任：社區與社會組織間的合作關系

社區利用公共資源提供公共服務，社會組織以社會公信力為基礎，發揮公民社會作用，最終實現資源優勢互補。從服務社看，薄弱的“起點信任”難以維持雙方的長遠合作。因此，在合作中發揮社會組織的自主性是運行機制形成正向期望的關鍵。

社區應完善相關規章制度，加強對社工組織的指引和支持，促進社工組織良性發展。社會組織也要經常開展調研活動，總結實踐運行中的經驗教訓，反過來為社區制定相關制度提供可行的數據支持和現實依據。另外，社區應建立規范的評估機制，細化每一項評估制度，防止在評估過程中出現標準不一、流程混亂等問題。再者，加強對評估機制的監督管理，讓民眾和媒體參與評估的過程，保證評估公開透明。

本案例中，蝴蝶社工在后期通過自身的優質服務、與社區的有效溝通贏得了社區的認可，在一定程度上取得了服務的主動權。同時，社區也能在后期放手讓蝴蝶社工開展服務，保障了社會組織的自主性。在雙方的努力下，信任關系得到了良好轉變，即從初期的社工組織只能依附于社區的“起點信任”關系，到后期社工組織可以自主開展活動、與社區平等合作的“過程信任”關系。

（二）社會組織與居民的信任重塑：能力型信任與善意型信任的培育

本案例中，服務社作為一家非營利性組織，其成立初心便是服務于民。成立以來，其所提供的服務以方便居民生活、提升其生活品質的公益類活動為主。培育彼此間的情感是鞏固信任關系的軟性措施，蝴蝶社工通過協調溝通、恒久服務與居民建立起情感鏈接。抗擊新冠肺炎疫情期間，蝴蝶社工秉持“居民為本、健康第一”的服務理念，以及以居民為中心的善意信仰，贏得了居民的認可，實現了理念契合，使雙方產生良性關系，以情感筑起善意型信任。此外，工作價值是獲取能力型信任的重要因素，蝴蝶社工通過展示心理學證書、使用專業情緒療法等，體現出較高的專業素養，達到居民等受益人的預期，進而形成能力型信任。善意型信任與能力型信任的共同作用，破解了社會組織與居民“委托—受益”關系中的信任困境。

（三）社會組織內部信任重塑

根據組織生命周期理論，在社會組織成長的過程中，創業、聚合、規范化、成熟、再發展或衰退階段必然會面臨不同的現實情況。在規范化時期，面對內部社工的信任困境和可能存在的外部競爭危機，蝴蝶社工選擇通過建立正式制度規范和非正式制度規范來減少員工對組織未來的擔憂，提升組織凝聚力。同時，通過信息公開、招募人才、尋求企業合作的方式擴大資金來源，以應對可能到來的競爭危機。

1.正式制度規范與非正式制度規范的建立

社會資本理論認為，規范能促進群體內的合作，有效規范是一種作用很大的社會資本。制度規范有利于維護社會組織秩序，有效減少秩序風險的產生，并且制度規范還能對組織管理及運行進行有效約束。

為消除員工對于組織未來發展的擔憂，機構革新制度，減少管理層級，建立開放、平行的組織結構；通過建立獎懲制度、考勤制度，使資源和人事分配、項目開展按照標準化的流程公開、公正地進行；通過完善績效考核制度、薪酬制度，使組織成員獲得較高的安全感和價值感，提升其工作積極性。

另外，應當注重營造良好的組織文化氛圍，作為非正式的制度規范。本案例中，服務社針對情緒困境，通過組織團建的方式，營造以奉獻精神為核心的組織文化氛圍，增強組織成員對社工服務的認同感。通過表彰會為組織成員提供可供效仿的榜樣，以此來激勵和促進全體成員對組織文化的認可與追隨，為組織積累了非正式制度規范社會資本。

2.化解競爭危機：保證信息公開透明，完善內部管理制度

一方面，對于蝴蝶媽媽這樣的非營利性社會組織來說，社會組織和公眾、社區的合作是建立在彼此信任的基礎上的，而要取得各方的信任，最重要的前提就是保證信息公開透明。服務社在官網、官方公眾號上及時披露資金的使用情況，保證組織陽光運作，主動公開地接受社會監督，贏取了社會信任。

另一方面，服務社完善內部管理制度，提高組織的知名度，吸引優秀社工。通過加強自身內部管理和品牌建設提升自身能力，贏得公眾更多的關注。此外，社會參與越廣，越能幫助社會組織提升其社會資本，擴大組織知名度，塑造自身的良好形象，而且能得到社會各方的支持。社會資本中的擴大參與網絡實質上就是要處理社會組織、社區、企業、公眾等多方合作治理的關系。機構將積極與社區、企業互動，不僅通過提升自身組織的品質服務獲得社區的幫助，而且尋求與企業的合作關系，借助企業的力量來促進自身發展。最后，要拓展資金來源，大力宣傳自身優勢，打造品牌項目，提高服務質量，吸引優秀的社會資源。

五、結語

本文通過對蘇州蝴蝶媽媽社工服務社遭遇的信任困境及破解方法進行案例分析，從多方面分析其遭遇信任困境的原因，并且在政社關系信任、社會組織與公眾之間的信任、社會組織內部信任三方面提出解決措施。在社區和社工組織的關系方面，兩方關系應該從依附關系轉向平等合作關系。在社工組織和居民方面，社工組織要不斷提升自身能力，提供證明自身水平的憑證，從而贏得居民的認可。在社會組織內部，需要營造良好的組織文化，一方面要保證信息公開透明，主動公開地接受社會監督，贏得社會信任。另一方面要通過加強自身內部管理和品牌建設提升組織自身能力，取得公眾更多的關注和信任。此外，社工組織可以通過尋求與企業的合作關系進而更廣泛地爭取社會各方的信任與支持。本文希望借蝴蝶媽媽社工服務社，為更多社會組織提供經驗，促進社會組織在我國健康發展，提高我國的社會治理水平。

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