從《老年人權益保障法》看我國老年人監護制度的完善

王博 向達

摘 要：近年來，我國人口老齡化態勢日趨嚴峻。為加強老齡社會法律應對，我國對《老年人權益保障法》進行了修訂，新《老年人權益保障法》增設了老年人監護制度，這是對我國監護立法的一大突破。但相關規定還存在一些問題，主要是被監護人范圍狹窄、監護人權利缺失、監護監督體系不健全、監護變更與終止的法定情形規定不全面等。為克服這些缺陷，我國《老年人權益保障法》應擴大被監護人范圍、明晰監護人權利、搭建監護監督體系以及補充監護變更與終止的法定情形，加強可操作性規則的制定。

關鍵詞：老年人監護；監護設置標準；監護人權利；被監護人評價反饋機制

一、問題之緣起

伴隨著我國醫療衛生事業的顯著進步，民眾的壽命得到普遍延長。相關資料表明，1949年我國人口的平均預期壽命僅為35歲。黨的十八大以來，我國衛生事業投入力度進一步加大，重大疾病防治成效顯著，2018年人均預期壽命達到了77歲[1]。同時，計劃生育政策的貫徹實施使得我國出生率降低，也側面加快了人口老齡化進程。根據國家統計局發布的數據，截至2010年11月1日，我國65歲及以上人口為118 831 709人，占總人口的8.87%[2]，且呈現出逐年攀升的態勢。為妥善處理當前社會老年人日益增長的監護需求與相關制度設計缺陷之間的矛盾，我國對《老年人權益保障法》進行了修訂，其中增設了老年人監護制度。但總的來說，相關規定較為簡單，缺乏細節性規范的具體構建，阻礙了我國老年人監護制度與社會老齡化進程的協同適應。本文通過對《老年人權益保障法》基本內容的考察，嘗試為我國老年人監護制度可操作性規則的具體構建提供有益思路，以期就教于方家。

二、《老年人權益保障法》對我國監護立法的突破

在立法意義上，《老年人權益保障法》對我國監護立法具有補白性突破。具體而言，主要表現為以下兩方面內容：

（一）增設了老年人監護制度，加速成年監護制度改革

我國傳統的成年監護主要體現在《民法通則》第十七條關于“精神病人監護”的規定之中。對于因衰老身體機能存在障礙，喪失生活自理能力的老年人，則主要依賴成年子女的撫養或遺贈扶養協議的履行，這大體可以滿足年輕型社會與成年型社會老年人權益保障的需求。近年來，我國人口紅利消失，步入老年型社會，傳統的養護方法已無法達到當前社會對老年人權益保障提出的更高層次的要求。《老年人權益保障法》第二十六條對老年人監護制度進行了專門設計，成功推動我國與國際成年監護制度改革接軌。

（二）在法定監護與指定監護的基礎上增加了意定監護

傳統的監護方法主要有法定監護和指定監護兩種，這兩種監護方法都更強調監護權力機關的意志，在某種程度上容易產生忽略被監護人意志的情形。《老年人權益保障法》第二十六條規定，具有完全民事行為能力的老年人，可以為自己確定監護人。這背后的邏輯是，老年人的意思能力和認知能力經歷了一個從有到無的減損過程，相應地，老年人監護的設置，也應尊重其余存的意思能力，依照其本人意愿選定監護人。這不但豐富了監護方法，而且充分尊重了被監護人的意愿，有助于“最有利于被監護人原則”的貫徹落實。

三、《老年人權益保障法》規制缺陷及完善對策

總體來說，《老年人權益保障法》還存在以下問題需要解決：

（一）被監護人范圍過窄，無法滿足老齡社會權益保障訴求

按照《老年人權益保障法》第二十六條的規定，只有喪失或部分喪失民事行為能力的老年人群體才能成為被監護人，這意味著因衰老身體機能存在障礙，生活無法自理，但認知能力和判斷能力正常的老年人就無法獲得監護。這部分老年人的監護未能納入法律保障是我國老年人監護制度的一大缺憾，應在現有基礎上向前推進一步，積極促進法律制度與社會老齡化進程的協同適應。

被監護人范圍過窄的關鍵癥結還應當歸結于老年人監護的設置標準。關于這一問題，劉清生等人指出，老年人監護的設置標準是老年人智能、體能欠缺，無法維持正常的生活狀態[3]。于宵先生認為，《老年人權益保障法》可以采用“失智失能”作為老年人監護的設置標準[4]。筆者亦贊同這一觀點。這一表述更為科學的地方是在尊重立法精神與原則的基礎上，擴大了被監護人的范圍，將因衰老導致身體機能存在障礙，生活不能自理的老年人群體列為被監護對象，滿足了老齡社會弱勢群體的權益保障訴求。與之對應，我國也應大量吸收專業的醫學人才與心理學人才，建立一套完善的失智失能鑒定評估機制，對老年人的失智失能程度作出較全面的檢測與判斷。

（二）未明確監護人權利，不利于維持監護關系的平穩狀態

監護關系從根本上來說是一種法律關系，權利和義務都是其中不可或缺的構成要素。《老年人權益保障法》較為詳盡地列舉了監護人應盡的義務，但關于監護人應有權利的相關表述缺失。在監護關系中，義務對監護人來說，表現為一種負擔，應當與權利保持數量上的等值關系，否則這一監護關系就可能會因為監護人負擔過重或者被監護人利益過于優越而產生失衡現象。同時，監護人應有權利的相關表述缺失也很難保證監護人盡職盡責地履行監護職責[5]。

在監護關系中，監護人應享有以下幾項權利：第一，意定監護人的拒任權。意定監護關系確立的基礎是監護協議，任何一方當事人的否定意思表示都可能會阻卻該監護關系的產生。現行法律應當明確意定監護人的拒任權，避免因不愿或無力擔任監護人，又由于沒有法定拒任權而不得不擔任監護人的情形。指定監護人是有權機關綜合考量多種因素指定的，一般情況下不允許拒絕。第二，辭任權。辭任權是指在監護關系確立后，尚未履行完畢前，由于法定事由的出現，監護人辭去監護人身份的權利。我國現行法律沒有關于監護人監護期限的相關表述，監護人的辭任權應當得到法律確認，避免過重的負擔給監護人帶來不利影響。第三，報酬請求權。老年人監護周期長、任務重，近親屬監護人以血親為紐帶，大都圍繞被監護人的利益開展行為活動。而對非近親屬監護人來說，只履行監護職責而不享有權利，會極大地降低監護人善良履行監護職責的積極性。這就要求我國現行法律增補與報酬請求權相關的權利條款[6]。報酬請求權的享有可以遵循以下原則：一是對于擔任監護人的近親屬，按照其意愿決定是否給付報酬；二是對于擔任監護人的非近親屬，應當享有普遍的報酬請求權；三是經雙方當事人協商一致不索取報酬的，從其約定。第四，追認權。監護人應當對老年人的財產權益和人身權益盡到善良管理人的注意義務，老年人未經其監護人同意而與第三人為的超越其余存行為能力的民事法律行為，監護人在法定期間屆滿前沒有作出追認的意思表示的，應當視為拒絕追認，被監護人所為的民事法律行為不發生法律效力。老年人未經其監護人同意而與第三人為的與其余存行為能力相符合的民事法律行為，則無需監護人的追認即可生效。

（三）監護監督體系不健全，容易滋生監護權濫用問題

老年人監護是對其財產權益和人身權益的全面監護，在必要情況下，監護人可以代替老年人行使出賣不動產、投資收益等重要權利。在這一過程中，監護人可以行使哪些權利，如何行使這些權利，以及應盡到何種程度的注意義務，都依賴于監護人的自主判斷。這種自主判斷以監護人的道德良知為依托，缺少監護監督，就很容易滋生監護權的濫用問題[7]。為確保監護人忠實履行監護職責，應建立科學的老年人監護監督體系。

關于老年人監護監督體系的具體構建，學界眾說紛紜。有學者認為，我國可以在法院、民政部門或居民委員會設置監護監督人，重大事項經監護監督人同意才能執行[8]。也有學者主張，我國可以搭建監護監督人和監護監督機構的雙重監護監督機制，加大監督力度[9]。要想始終將監護權的行使限定在合理范圍內，單純依靠村民自治組織監督和公權監督的力量是遠遠不夠的，這是因為村民自治組織和公權機關日常需要兼顧諸多方面的工作，沒有太多余力對監護權的行使進行巨細無遺的監督。相比之下，由神志清醒、具有判斷能力的老年人評價監護質量更為科學。這是因為老年人是監護的親身體驗者，其對監護質量的感知程度遠遠超過第三人，由神志清醒、具有判斷能力的老年人進行第一性評價更能凸顯制度的意義。當然，被監護人評價反饋機制不適用于完全失智的老年人，部分失智老年人可就其評價能力范圍內的事項進行評價反饋。被監護人評價反饋機制與社會監督、村民自治組織監督及公權監督共同構成四維監護監督體系，共同維護老年人的合法權益。當然，以上四種監督方法并沒有適用順位，其目的只是擴大監護監督主體，構建嚴密、科學的監督體系。

（四）關于監護變更與終止情形的規定不全面，無助于司法實踐操作

《老年人權益保障法》第二十六條規定監護啟動的時間要件為老年人喪失或部分喪失民事行為能力時，全文缺失老年人監護變更與終止的法定情形。這就可能導致權力機關作出的關于變更或終止監護關系的裁定陷入無法可依的困境。根據我國多年施行監護制度的有益經驗，監護的變更與終止是保障監護制度始終圍繞弱者保護原則有序運行的關鍵所在。例如，我國《民法總則》第三十六條和第三十九條分別對監護人資格撤銷與監護關系終止的法定情形進行了較為周延的規定，這些規定也同樣適用于老年人監護。但在筆者看來，僅有上述情形還不夠。在監護人資格撤銷的法定情形方面，還應增加“監護人對老年人態度惡劣”這一情形。這是因為老年人本就對自己的弱勢地位有一定的感知，監護人的惡劣態度會使老年人無法真正融入其所處的生活環境，損害老年人心理健康。就監護關系終止的法定情形而言，還應當增加“監護人或被監護人被宣告死亡”“監護人基于正當事由行使了辭任權并獲權力機關批準”等情形，細化處理監護變更與終止的法定情形，為人民法院的裁定提供智力支持。

四、結語

我國已經快速步入老年型社會，但對于老齡社會的法律回應卻遠遠無法滿足不斷發展變化的監護需求。雖然新《老年人權益保障法》設計了專門的老年人監護制度，具有重要的進步意義，但仍舊很難滿足老齡社會日益增長的監護需求。針對這一問題，也有不少學者就立法理念的更新、監護人的選任以及監護監督等方面提出了不少有價值的學術見地。筆者在已有研究成果的基礎上展開深入分析，雖然提出了一些有針對性的建議，但本文所做的研究也還是片面的。例如，如若未來立法不采取“失智失能”作為監護的設置標準，那么對于“喪失或部分喪失民事行為能力”應當以何為標準認定？對于意定監護的程序性監督是否有必要？應當如何構建具體的監督程序？后續研究可以集中圍繞這些方面展開進一步分析，從而通過完善相關立法與健全社會保障體系，切實維護老齡社會弱勢群體的合法權益。

參考文獻

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[2]國家統計局.2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第1號）[EB/OL].（2011-04-28）[2021-03-02].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201104/t20110428_30327.html.

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