西藏邊境治理的一些社會問題思考

文韜 李珂

摘要：邊境治理是我國社會治理的重要部分。近幾年來我國進行了快速的城市化進程，城市建設趨于現代化。然而在城市化進程中，面臨的是鄉村發展的衰落問題，尤其是在邊境地區。邊境地區在維護國家安全，拱衛核心地區和腹地的發展具有重要作用。如何推動邊境地區的發展，充分發揮好邊境居民在守土固邊的職責，使邊境地區在城市化進程中不至于處于十分尷尬的境地，使我們值得思考的問題。

關鍵詞：邊境治理 鄉村發展 國家安全

前言

影響一個地區發展有諸多因素。首先是地形地貌、自然氣候等先天形成且長時間無法改變的自然因素；其次是社會的文化傳統，生活習慣等在一段時間影響下可以發生變化的社會因素；最后是國家政策的引導和扶持的政治因素，能在相當程度上影響一個地區的發展。

西藏地處我國西部邊陲，青藏高原上群山連綿形成了多樣的地貌，各地氣候還是存在細微差別。高原山地的氣候環境在歷史上形成了以藏族分散于各地河谷平原聚居的情況。在改革開放的時代潮流下，東部沿海地區憑借著優勢的沿海港灣，發展遠洋貿易，逐步拉大了與東西部的發展差距。在改革開放取得成果的基礎上，全國開始了大規模的城市化進程，大范圍經濟點如雨后春筍的出現，鄉村這在這種情況下，逐漸衰落甚至空心化的困境。

邊境鄉村作為國家疆域的邊緣性地帶，是國與國之間的過渡性區域。俞瀟楓認為：邊疆安全是近現代民族國家間沖突與融合難以回避的問題，我國邊疆地區大多數為信仰、文化和語言不同的多民族聚居地，這給邊疆問題增加了多變性與復雜性，而邊疆安全的保障則是發展的前提。從地緣屬性的角度來看，很大程度上發揮著拱衛內陸與輻射周邊的戰略功能。邊境是國家安全的第一道屏障，是捍衛國家主權權益和發展利益的前沿區域。在習近平總書記提出的“總體國家安全觀”和“一帶一路”背景下，借助“鄉村振興”戰略，如何在保證邊境鄉村充分發揮好守土固邊，守衛國家領土主權權益前提下，使鄉村擺脫城市化浪潮中邊境鄉村面臨的衰落窘境，促進邊境鄉村社會各方面的發展，是一個一體兩面、雙向互動的過程。

一、玉麥鄉的概況

玉麥鄉位于隆子縣東北部，與印度接壤。氣候上為亞寒帶季風性氣候；加上多山的環境，常年多雨雪。一般每年11月份到次年5月是大雪封山時期。玉麥鄉全鄉面積3644平方公里，實際控制面積1987平方公里，政府駐地玉麥村海拔三千五百多米。實際上玉麥鄉適宜人生活居住的地方是一塊河谷沖積平原，面積十分狹小，故該地居民十分稀少，1962年玉麥成立人民公社時，只有三戶人家。截止 2019年全鄉共有原住戶9戶和異地扶貧搬遷47戶共56戶人，總計191人。

玉麥鄉黨委、人大、政府建制齊全，只轄一個行政村，只有一個村民小組，另外駐扎了一個邊防連。每家每戶都有護林員負責護林巡邏。玉麥鄉有小學一所，可以進行幼兒園到三年級的教學活動，但至19年年底，學校還未正式招收辦學；設有鄉衛生室，配有鄉醫一名；設有圖書室。

玉麥鄉居民收入主要依靠四種來源。一是畜牧業。居民牧養牛獲得奶制品和肉制品。活牛售向市場，維持一家的基本生活開銷；奶渣用來交換獲得青稞，酥油則用來售賣獲得經濟收入。二是旅游業帶來的收入。玉麥鄉附近有扎日群山，佛教徒每年都會來“轉山”，居民通過開商店、家庭旅館為游客提供零售、餐飲和住宿服務獲取經濟來源。三是手工業生產。主要是編制竹器和制作雞血藤等手工制品。四是邊民守土固邊和護林巡邏的政策性補貼。

二、玉麥鄉面臨的困境

（一）人口的流失

邊境鄉的辦學條件不好，學生對家鄉的歸屬感減弱。玉麥鄉的小學只能教學一年級到三年級，而且還沒有正式上課；整個隆子縣只有縣城才有中學。進入中學以后，直到大學，學生能回家鄉的次數屈指可數，學生會對家鄉的歸屬感減弱；歸屬感的減弱意味著學生對于家鄉的感情淡薄，對于學生來講，家鄉只是他們的一個歇腳之處，對于美好生活的向往使他們的就業意愿在城市，主要是在山南市區或者是拉薩市。

截止2019年年底，玉麥鄉從小學到大學共有71名學生。我們在與鄉工作人員訪談的時候，書記達瓦說，這71名學生是目前即將流失的人，因為他們見過了城市的繁華，在這里（玉麥）安不下來心，都想著去市里或者拉薩工作。達瓦甚至舉了一個例子，鄉里創辦合作社的設想，他想讓一個中學就讀不進去書而輟學的年輕人放牛，那年輕人說你就是直接把我打死吧，我都不愿意去放牛。我們在走訪幾個應屆畢業大學生，他們也更想去山南市里或者拉薩工作。

年輕人面臨人的主要問題是就業和婚姻問題。或許能通過個人在基層就業或者創業留守在基層，但是婚姻問題是一個無法避免的問題。無論是男性還是女性，他們都愿意去市里工作，進而在婚姻問題上找到更多和更好的選擇。所以基層里留不住人，是一個很正常但是又很緊迫的困境。

（二）基層工作人員的煩惱

來自于經濟指標帶來的壓力，經濟指標是評判一個地區政績最主要的標準。原先9戶人家時，旅游經濟帶來的收入十分可觀，加上國家政策性的邊民補助和巡邏護邊，居民收入比較豐厚。而異地扶貧搬遷，搬遷戶也進入玉麥鄉與原住戶共同分享旅游收益，導致居民收入普遍減少。另外，在異地扶貧搬遷的時候，湖南建工集團承包了玉麥鄉小康示范村建設項目，工期時間較長，村委會可以輪流安排分配一些散工零活給村民，這也是一筆額外收入。但在2019年年底，項目進入收尾階段，玉麥鄉居民會因為工程的結束而沒有其他額外收入來源。居民年收入的減少，會直接影響基層政績的考核，基層干部面臨著嚴峻的經濟指標壓力。

基層干部的人事調動問題。一個基層干部在某個地區待久了，就容易產生惰性，消磨人的意志，不利于基層干部隊伍能力的提高和基層干部個人的發展。玉麥鄉黨委書記達瓦在玉麥工作已經8年了，一直沒有人事調動。他跟我們講“一個基層干部如果政績不錯，領導會認為把你安排在這里我放心，就不需要人事調動了。”所以讓達瓦做了隆子縣人大常委會副主任兼玉麥鄉黨委書記，讓達瓦能夠扎根在玉麥，服務好玉麥。而玉麥鄉的人大主席在玉麥工作經歷更久，有20年左右。這些基層干部心里強烈渴望升遷或者調動，就算是換一個鄉鎮工作也好。不過人事的調動安排，還是應該聽從組織安排；但組織也應該關心基層干部的內心問題，特別是老干部的訴求。

人事的借調學習問題。縣里時常會有把某些同志安排到基層邊境鄉鍛煉，然后再以借調學習的名義調到縣里。按理說是鄉里的工作人員，然而實際上卻在縣里工作。然后借調期滿就會有其他工作職位安排，這會讓基層干部產生不平的心理，特別是基層老干部。

（三）居民的收入問題

前文說到，搬遷戶的到來，分割了旅游經濟的蛋糕，導致居民收入都普遍減少。2017年玉麥鄉9戶人家人均收入6萬多；2018年，搬遷戶進入玉麥鄉，人均收入4萬多。收入的減少直接導致居民心中有所怨言：原住戶認為搬遷戶的到來開商店和餐館分走了一部分收益，使自己收入減少；搬遷戶開辦商店和餐館，卻因為時間不久，生意不景氣，心理產生落差，有的居民甚至認為還不如在原籍地生活。

除了餐飲和商店收入外，居民獲取收入的方式較少。有開汽修店主要是修理輪胎等汽車的小故障，有開廂式小貨車跑運輸賺錢的，但這些職業的都比較少，且因為人少市場小，收入不穩定。

鄉黨委政府有辦合作社的想法，通過調動居民投入資金，分配崗位，引入鄉外企業合作生產，使合作社進入運作，達到創收目的。但合作社也只是提出了一個框架，還沒正式運作，且居民對于合作社的運作持保守態度，害怕投資虧損。大多都處于觀望狀態。

三、對措建議

1.對于邊境地區的大學生，我們可以鼓勵其返鄉。由其所在地的村委會或者居委會做工作，必要時可以由縣政府做工作。對于創業者，應當以減免稅或者補貼鼓勵；對于想進入基層機關工作的，通過基本考核后即可任用。

2.對于西部計劃和人才引進計劃，我們應當把對口支援崗位更多的分配到邊境縣和邊境鄉，具體來說是那些基層干部缺乏的地方。

3.對于在基層工作的人員，無論是在編人員還是合同工，都可以分階段獎勵：①引入獎勵；②工作滿一定年限的獎勵（五年或者十年）；③工作第二次滿一定年限的獎勵……此外還可以考慮工作滿一定年限，將符合基本考核條件的合同工轉為在編人員，將在編人員的級別相應提高。

4.對于人事借調學習問題，容易讓基層公務員心感不平，也容易對基層工作造成人手不足的問題。應當盡量避免基層人的人事借調學習。

5.對于國家和自治區的政策而言。政策也需要公平性，應區別適用于地區還是適用于人。適用于地區的應當只有特殊地區才能享用，如守土固邊補貼。適用于人的應惠及符合條件的全區居民。政策不需要太多，能保障特殊貧困群體的基本生活即可。政策可能需要評估，由“授人以魚”的政策逐漸轉變為“授人以漁”的政策，“送培下鄉”，開展職業技能培訓，讓居民能更好地就業。

6.對于鄉里創辦合作社創收的問題，可以由縣里相關職能部門下鄉實際調查掌握各鄉情況，再針對具體問題具體作出指導。對于需要引進企業合作的，由縣政府或市政府發布公告招標，鄉政府對接，使合作社又好又快地運作，解決居民的收入問題。

基金項目：西藏大學研究生“高水平人才培養計劃”項目資助（項目編號2018—GSP—045）。

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