鄉村振興與新型城鎮化融合發展機理及對策

[摘 要]鄉村振興和新型城鎮化融合發展是推進現代化建設、實現城鄉共榮的必然要求。基于鄉村振興和新型城鎮化的目標內涵，結合“人地錢”要素分析，剖析兩者融合發展的內在機理。受城鄉發展理念滯后、要素流動不暢、產業發展脫節、公共資源配置不合理等因素制約，鄉村振興和新型城鎮化融合發展水平不高。為此，要加強頂層設計與分類指導，建立健全促進城鄉要素雙向自由流動的體制機制和政策體系，建設工農互促全面融合的城鄉現代產業體系，加快城鄉基本公共服務和基礎設施一體化進程，協同推進城鄉治理體系與治理能力現代化，全面提升鄉村振興和新型城鎮化融合發展水平。

[關鍵詞]鄉村振興;新型城鎮化;融合發展;內在機理;城鄉共榮

[中圖分類號]F323;F299.21[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2021）03-0043-06

改革開放以來，我國城鄉發展取得了舉世矚目的成就。一方面，經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，2019年常住人口城鎮化率達到60.60%;另一方面，農業農村發生歷史性變革，城鄉差距不斷減小，農民收入和生活水平明顯提高。2019年城鄉居民人均可支配收入比值下降到2.64，年末農村貧困人口減少至551萬人。在肯定成績的同時，也要清醒地認識到城鄉發展不平衡不充分問題依然突出。如：在城鎮化方面，農業轉移人口市民化滯后，2019年戶籍人口城鎮化率僅有44.38%，低于常住人口城鎮化率16.22個百分點;在鄉村方面，基礎差、底子薄、發展滯后的狀況尚未根本改變，深度貧困地區脫貧攻堅任務艱巨，農業農村仍然是現代化建設中最薄弱的環節。2018年9月出臺的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，提出要堅持鄉村振興和新型城鎮化雙輪驅動;2019年4月出臺的《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，提出重塑新型城鄉關系，走城鄉融合發展之路，要以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手。新時代如何促進鄉村振興和新型城鎮化兩大戰略融合發展，以加快實現城鄉共榮，是當前和今后一段時期需要研究的重大問題。

一、鄉村振興與新型城鎮化融合發展的重要性

鄉村振興與新型城鎮化并不矛盾[1]，是互促共進、相輔相成的關系[2]。鄉村振興與新型城鎮化只有融合發展，才能發揮更大的戰略作用，共同推進現代化進程。

1.推進現代化建設的客觀要求

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，是解決新時代我國社會主要矛盾、實現“兩個一百年”奮斗目標和全體人民共同富裕的必然要求。而城鎮化是現代化的必由之路，也是解決“三農”問題的重要途徑。因此，在現代化建設過程中，既要通過實施鄉村振興戰略，提升鄉村治理體系和治理能力，加快推進農業農村現代化;也要通過實施以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略，加快推進人的現代化和城鎮現代化。通過“農業農村現代化”與“城鎮現代化”雙輪驅動、同步發展，加快推動現代化進程。

2.實現城鄉融合發展的有力抓手

一方面，隨著城鎮化的快速推進，人口、資金等要素進一步向城鎮集聚，農村“空心化”現象明顯;另一方面，城鎮對鄉村的輻射帶動作用十分有限，工農產品“剪刀差”依然突出。此外，受傳統城鄉二元結構影響，城鄉教育、醫療、文化、社保等公共服務和基礎設施水平仍然存在明顯的差距。在實踐中通過推進鄉村振興與新型城鎮化兩大戰略融合發展，建立健全城鄉要素自由流動、產業協同、公共服務普惠共享、基礎設施一體化等體制機制，才能重塑新型城鄉關系，走出一條具體中國特色的城鄉融合發展新路。

3.破解當前社會主要矛盾的有效途徑

當前，我國社會主要矛盾發生轉變。鄉村振興與新型城鎮化兩大戰略融合發展，將有效破解人民日益增長的美好生活需要和發展不平衡不充分之間的矛盾。一方面，隨著城鄉產業融合與農村集體產權制度改革的深入推進，農民工資性收入、經營性收入和財產性收入不斷增長，城鄉居民收入差距將會進一步縮小;另一方面，隨著城鄉產業、公共服務、基礎設施、生態環境等一體化進程的不斷加快，城鄉居民將會享受到更健康的食品、更和諧的社會秩序、更高水平的公共服務、更豐富的文化產品、更優美的生態環境。廣大人民對美好生活的向往，將在兩大戰略融合發展中逐步變為現實。

二、鄉村振興與新型城鎮化融合發展的機理分析

鄉村是具有自然、經濟和文化特征的地域綜合體，與城鎮互促互進、共生共存，共同構成人類活動的兩大主要空間。鄉村振興與新型城鎮化兩大戰略，盡管針對不同空間區域，但互為聯動、相互促進，在本質上具有一致性[3]。目前學術界從宏觀層面對鄉村振興與新型城鎮化融合發展進行了有益探索[4]，但由于鄉村振興作為“新戰略”提出時間較短，有關鄉村振興和新型城鎮化融合發展的機理研究有待進一步深化，以全面系統揭示兩者內在關系。

1.鄉村振興與新型城鎮化的目標內涵

黨的十八大以來，隨著新型城鎮化戰略的深入實施，農業轉移人口持續向城鎮遷移，但短期內大量農民將繼續生活在農村的基本國情不會改變，農民脫貧致富任務艱巨。鄉村振興是新時代黨中央國務院針對農業農村發展到新階段而作出的重大決策部署，其優先任務和戰略基礎是打贏脫貧攻堅戰，總目標是農業農村現代化，根本目標是農業強、農村美和農民富，總方針是堅持農業農村優先發展，總要求是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，其制度保障是城鄉融合發展體制機制和政策體系。同樣，新型城鎮化戰略是黨中央國務院遵循城鎮化發展規律，針對城鎮化進程推進到新階段而作出的重大決策部署，其以人為本、以推進“人的城鎮化”為核心，以高質量發展為主線，以有序實現市民化為首要任務，以城市群為主體形態，以改革創新為動力，與工業化、信息化、農業現代化同步推進，并注重生態文明和歷史文化傳承。

由此可見，無論鄉村振興還是新型城鎮化，都堅持以“人”為核心。前者將維護農民群眾根本利益，以提升農民獲得感、幸福感、安全感為出發點和落腳點;后者以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化和城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。在內涵上，盡管空間主體、首要任務等方面存在差異，但兩大戰略都強調以人為本、強調遵循城鄉發展規律、強調改革創新、強調協同發展。兩者根本目標也是一致的，就是要實現全體人民共同富裕。

2.“人地錢”要素分析

實施鄉村振興戰略，要抓好“人地錢”關鍵要素[5]，推進城鄉公共資源均衡配置、要素平等交換。同樣，破解“人地錢”要素瓶頸，也是新型城鎮化的核心問題，需要完善“人地錢”掛鉤制度設計[6]。2014年以來國家發展改革委開展的有關新型城鎮化試點工作，也是圍繞“人往哪里去、地從何處來、錢從哪里出”的大邏輯展開。從要素流向來看，表面上鄉村振興與新型城鎮化存在對“人地錢”要素流向的沖突;但在本質上兩者具有一致性，即發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進“人地錢”等關鍵要素在城鄉之間自由流動、平等交換（見圖1）。

在“人”的要素上，實施鄉村振興戰略，既要鼓勵農村大學生、外出農民工及經商人員回鄉創業就業，也要積極吸引有情懷的規劃、建筑、醫療等專業人才投身鄉村建設;在新型城鎮化戰略中，則需要有序推進農業轉移人口市民化。在“地”的要素中，實施鄉村振興戰略，要通過農村土地制度改革和鄉村空間布局優化，盤活農村土地資源，既增加農民財產性收入，也為城鎮建設、產業發展提供用地指標和有效載體;在新型城鎮化戰略中，則需要合理控制開發邊界，集約高效布局，減少城鎮建設對耕地資源的侵占。在“錢”的要素中，實施鄉村振興戰略，需要財政持續投入，吸引各類金融機構和社會資本共同參與;在新型城鎮化戰略中，農業轉移人口將繼續享有農村集體資產的擁有權和收益分配權，實現帶資進城。同時，“人”“地”“錢”三要素之間，也存在相互影響、相互制約的關系，如人地掛鉤、人錢掛鉤。同時，在鄉村振興戰略中，新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標可以跨省域調劑，所得收益將為鄉村振興提供強有力的資金支持。

3.融合發展的內在機理

圍繞上述“人地錢”要素分析，對照鄉村振興“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”總要求，對兩者內在機理進行系統剖析（見圖2）。在產業興旺方面，隨著發展質量的提升，農業既為城鎮生產生活提供更多更優質的農產品，也對農機、農藥、化肥、種業等農資產品的需求進一步加大，在某種程度上將倒逼城鎮相關產業加快轉型升級;在新型城鎮化推進過程中，城鎮市場競爭日趨激烈，產業發展不斷拓展農村市場，來自城鎮的資金、技術、人才、信息等要素和新型農機、農具等設備將為產業興旺提供支撐。在生態宜居方面，美麗鄉村既為城鎮可持續發展提供生態屏障，也為城鄉居民提供豐富多樣的農業生態產品和服務，如觀光農業、游憩休閑、健康養生等;在新型城鎮化推進過程中，隨著綠色城鎮的建設，主要污染物排放將持續減少，對鄉村環境的負面影響也會逐步減弱。同時，隨著治理新技術、新設備在鄉村的推廣運用，鄉村環境治理的力度和效果將會明顯增強。在鄉風文明方面，隨著農村文化的繁榮興盛，農村優秀傳統文化與多元開放的現代城市文化相交融，將極大促進文化多樣化和人文城鎮建設;在新型城鎮化推進過程中，城鎮文化輻射能力進一步增強，將為農村提供更多更好的公共文化產品和服務。在治理有效方面，隨著鄉村治理體系建立健全和治理能力提升，鄉村社會將更加充滿活力、和諧有序，為加強和創新城鎮社會治理提供良好的區域環境;在新型城鎮化推進過程中，城鎮服務管理能力不斷提升，各類資源和服務逐步下沉。此外，高校畢業生、機關企事業單位優秀黨員干部到村任職，也有利于強化農村基層黨組織建設。在生活富裕方面，隨著農民收入增加和生活水平的提高，其消費需求將會明顯增強，進城意愿和能力也會進一步提升;在新型城鎮化推進過程中，城鎮教育、養老、醫療等公共服務和道路、供水、供電、信息等基礎設施向農村不斷延伸，有助于提高農村民生保障水平、優化農村人居環境，從而增強農民獲得感、幸福感、安全感。

三、鄉村振興與新型城鎮化融合發展的制約因素

基于上述內在機理，鄉村振興與新型城鎮化融合發展的愿景，就是要發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加快構建工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系，不斷縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距，逐步實現全體人民共同富裕、共享現代化建設成果。對照此愿景，當前存在以下制約因素，鄉村振興與新型城鎮化融合發展總體水平不高。

1.城鄉發展理念滯后

一方面，城鎮化仍處于戰略轉型期，市民化進程滯后、土地粗放低效、“城市病”等問題仍然十分突出，新型城鎮化高質量發展“任重而道遠”;另一方面，鄉村振興作為“新戰略”，國家層面也出臺了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，但對其認識仍有待進一步深化。不少地區在編制地方規劃或方案時，仍將其作為傳統的新農村建設。盡管《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出要“促進城鎮化和新農村建設協調推進”，但鄉村振興戰略與新農村建設相比，其內涵與外延都有很大的提升，是新農村建設的“升級版”。因此，新型城鎮化戰略實施的前期，由于鄉村振興戰略尚未提出，在實踐中體現兩大戰略融合發展的理念明顯不足。

2.城鄉要素流動不暢

城鄉要素能否自由流動，是評價鄉村振興與新型城鎮化融合發展水平的重要指標。從土地要素來看，2015年以來農村“三塊地”試點改革取得了明顯的成績，但大多數地區閑置宅基地、閑置房屋和廢棄集體經營性建設用地等“沉睡”資源尚未盤活。從人才要素來看，由于城鄉待遇、發展環境差距明顯，各類人才返鄉入鄉就業創業積極性不高;不少新生代農民工寧可“漂”在城市，也不愿回鄉興業。從財政金融要素來看，財政投入總量與鄉村振興需求仍有差距，特別是農村基礎設施等短板領域投入不夠;在金融服務上，由于農業生產周期長、抵押物少，金融機構服務“三農”意識普遍不強、產品單一，貸款額度往往也較小。

3.城鄉產業發展脫節

城鄉產業協同發展是城鄉融合發展的基礎。近年來農業發展取得了顯著的成績，但農業供給側改革是一項長期工作，城鄉產業發展水平仍然存在明顯的差異。一方面，農業勞動生產率普遍不高，農產品相對過剩與短缺交替出現等問題[7]，短期內難以解決;另一方面，農村新產業、新業態發育不足，規模小、品牌弱，生產標準化滯后、發展不規范。同時，農業與二三產業融合發展水平不高，特別是農產品倉儲物流、農產品加工業發展滯后，制約了農業生產與銷售、餐飲、旅游等業態的融合，產業鏈條短、附加值低。此外，城鄉產業協同發展缺乏有效的空間載體。現有的多數農業園區發展粗放，同質化現象突出，產業關聯度不高;城鎮各類工業園區則與鄉村聯系較弱，農民參與度低，對農業農村的輻射帶動作用有限。

4.公共資源配置不合理

由于長期受城鄉二元結構影響，城鄉教育、醫療、社會保障和基礎設施等公共資源配置不均衡。農村校舍硬件設施落后，教師流失嚴重，教育水平明顯偏低;鄉村醫療衛生服務體系不健全，醫療設備滯后，醫護人員不足，嚴重制約鄉村醫療衛生服務水平;城鄉居民基本醫療保險、大病保險和基本養老保險制度仍然存在明顯差異。在基礎設施建設上，2018年全國農村自來水普及率僅有81%，低于城市地區約17個百分點;衛生廁所普及率只有60%，農戶生活污水僅有30%得到處理;偏遠地區道路等級低、質量差，交通安全隱患多。城鄉公共資源配置不合理，直接影響農民的獲得感、幸福感、安全感，又制約著城鄉要素自由流動和產業協調發展。

四、促進鄉村振興與新型城鎮化融合的對策措施

當前，我國進入社會主義新時代，要圍繞鄉村振興與新型城鎮化的目標任務，加快構建兩者融合發展的體制機制和政策體系[8]，促進兩者高質量融合發展，為城鄉全面融合、鄉村全面振興、全體人民共同富裕提供強有力的抓手。

1.加強頂層設計與分類指導

一是堅持整體謀劃，加強頂層設計。遵循鄉村和城鎮化發展規律，圍繞社會主義現代化國家建設目標，結合全面建設小康社會之后鄉村振興與新型城鎮化發展的新趨勢、新要求，在城鄉要素流動、公共服務資源配置、城鄉基礎設施、一二三產業等重點領域加快構建兩者融合發展的體制機制和政策體系。要對《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》和《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》實施情況進行評估和總結;盡快啟動新一輪鄉村振興和新型城鎮化規劃的編制，并在指導思想、主要目標、重點任務等方面全面體現兩者融合發展理念，甚至可考慮將兩個規劃“合二為一”，即編制“城鄉融合高質量發展規劃”。二是要因地制宜、分類施策。考慮到區域的差異性和發展走勢分化特征，不同地區的鄉村振興和城鎮化所處階段也不盡相同，因而鄉村振興和城鎮化融合發展沒有固定的“模式”。要結合東、中、西部不同區域實際，進一步細化發展導向，分類指導、有序推進鄉村振興與新型城鎮化高質量融合發展。如東部沿海地區城鎮化水平較高，但鄉村振興的主體為本地農民，與市民化的主體即非本地的農業轉移人口，存在明顯“錯位”，需要妥善處理好兩大主體之間關系。三是試點示范。選擇一批基礎較好、條件成熟并具有代表性的地區，作為鄉村振興與新型城鎮化融合發展試點，賦予在城鄉要素流動、公共服務等領域先行先試的權利;通過先行先試，總結提煉可復制、可推廣的經驗做法，從而“自上而下”與“自下而上”相結合、漸進式推進。在試點區域的選擇中，可優先考慮已開展新型城鎮化試點的若干地區，以放大其前期試點的制度效應。

2.建立健全促進城鄉要素雙向自由流動的體制機制和政策體系

城鄉要素雙向自由流動，既是鄉村振興與新型城鎮化融合發展的基礎，也是最終實現城鄉共同繁榮的主要特征。要全面落實《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進“人地錢”等各類要素更多向鄉村流動。在人口要素上，要在切實維護好進城農民在農村既有權益的基礎上，加快構建市民化成本多元化分擔機制，進一步發揮“人地錢掛鉤”政策效能，增強農業轉移人口進城意愿和能力，并提高遷入地政府推進市民化進程的積極性;通過制定財政、金融、稅收、社會保障、職稱評定、選拔聘用等激勵政策，吸引各類人才返鄉入鄉創業就業。要樹立“不求所有、但求所用，不求常在、但求常來”的人才觀，構建城鄉人才共享和鄉村柔性引才機制，努力破解鄉村振興的人才瓶頸。在土地要素上，要穩步推進農村土地制度改革，盤活用好農村閑置土地，以資源優勢吸引資金、技術、人才等要素流向農村;要科學劃定“三線三區”，在嚴格保護耕地、節約集約用地的前提下，改革土地管理制度并賦予省級政府更大用地自主權。在資金要素上，要構建城鄉融合發展多元化投入機制，積極發揮財政資金引導作用、加大各類金融支持力度，努力吸引更多社會資金投入;有序引導工商資本投資農業，創新農戶和涉農企業之間的利益分配機制，切實維護農民權益。

3.建設工農互促全面融合的城鄉現代產業體系

產業發展是持續提升城鄉居民生活水平、最終實現共同富裕的根本之策。一是建設城鄉現代產業體系。深化供給側改革，優化城鄉產業空間布局，推動城鄉經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的城鄉產業體系。要增強城鎮對鄉村產業發展的輻射帶動作用，創新農業科技成果轉化推廣機制，加快物聯網、大數據、遙感等在農業中的應用，全面提升農業發展創新力。二是促進一二三產業融合發展。順應城鄉居民消費升級新趨勢，以市場需求為導向，以“互聯網+”“生態+”“旅游+”為抓手，健全休閑農業、鄉村旅游、農村電商、健康養老等新業態培育發展機制，延長產業鏈、提升價值鏈、完善利益鏈，加快農村新業態高質量發展[9]。三是搭建城鄉產業協同發展平臺。依托各類特色小鎮和農業園區，提升綜合服務功能，優化創新創業軟環境，吸引城鄉人才、資金、技術等要素跨界配置，促進產業融合和集聚發展，打造各具特色的城鄉產業協同發展示范區。

4.加快城鄉基本公共服務和基礎設施一體化進程

要圍繞農民所關心的教育、醫療衛生、社保、養老、出行等重大問題，加快推進城鄉基本公共服務和基礎設施一體化進程。一是提升農村基本公共服務水平。優化城鄉教育資源配置，促進優質教育資源城鄉共享并向鄉村傾斜;增強城鎮醫療衛生設施的輻射能力，提升鄉鎮衛生院和村衛生室服務水平，加快構建城鄉醫療衛生服務體系;完善統一的城鄉居民基本醫療保險、大病保險和基本養老保險制度。二是加快農村基礎設施建設。推進城鎮重要市政公用設施向農村延伸;構建政府財政、企業投資、居民投入等相結合的分級分類投入機制，加強農村地區交通、供水、供電、信息、垃圾、污水處理等設施建設和管護。

5.協同推進城鄉治理體系與治理能力現代化

治理體系和治理能力直接關系到城鄉居民能否安居樂業、社會能否安定有序。2020年1月以來發生的新冠肺炎疫情，暴露出我國當前城鄉治理仍然存在明顯短板。要全面貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，堅持“一盤棋”理念，協同推進城鄉治理體系與治理能力現代化。一是強化城鄉基層黨組織領導作用，發揮群眾參與治理主體作用，加快構建黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉治理體系和長效機制。二是創新和完善城鄉重大疫情防控舉措，健全城鄉公共衛生應急管理體系和應急物資保障體系，全面提高城鄉應對突發重大公共衛生事件的能力水平。

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（責任編輯：李 萌）