推進城鄉融合發展對策探析

摘 要：鄉村發展是我國現代化進程中的短板，城鄉融合發展是加快鄉村現代化的一個重要路徑。從時代的要求、實現國家現代化等視角論述推進城鄉融合發展的重大意義，明確以實施鄉村振興戰略為重要抓手，推動城鄉融合發展，通過振興鄉村，開創城鄉融合發展和現代化建設新局面。進而基于我國實際，從建立健全城鄉融合發展體制機制、系統規劃、加快補齊鄉村發展短板、充分發揮農民主體作用和首創精神等四個方面提出推進城鄉融合發展的對策。

關鍵詞：城鄉融合;鄉村振興;對策

中圖分類號：F291.3 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2021）15-0007-03

目前，我國正處于現代化的關鍵時期，城鄉二元結構明顯。經過40多年改革開放發展，城鄉關系由原來的農業支持工業、鄉村支持城市進入到了以工促農、以城帶鄉的新階段。黨的十六大報告首次提出“統籌城鄉經濟社會發展”，黨的十八大報告提出“推動城鄉發展一體化”，黨的十九大進一步提出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。推進城鄉融合發展是實現鄉村現代化的必然要求。

一、推進城鄉融合發展的重大意義

新中國建立以來，城鄉關系經歷了計劃經濟時期的城鄉分割，同時實施農業支持工業、農村支持城市的政策，導致了明顯的城鄉發展不平衡、不協調的城鄉二元結構。經過改革開放以來40多年的發展，城鄉關系進入以工促農、以城帶鄉新階段，不斷推進城鄉之間要素的自由流動，推動城鄉產業、公共服務、基礎設施等方面的融合發展，城鄉經濟社會發展水平差距趨于縮小。

推進城鄉融合發展是我國社會主義進入新時代的要求。推進城鄉融合發展，有著深刻的時代背景。黨的十九大報告明確提出，經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代。2019年我國國內生產總值為99.08萬億元，按平均匯率折算，人均首次超過1萬美元。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。不平衡發展的一個重要表現是城鄉發展不平衡，主要表現在鄉村經濟發展、基本公共服務、社會事業、基礎設施等方面與城市相比差距較大。例如，在經濟產出方面，2018年我國第一產業產值占國內生產總值的比重、就業占全部就業的比重分別為7.2%、26.1%，而第二產業產值占國內生產總值的比重、就業占全部就業的比重分別為40.7%、27.6%[1]，第二產業的生產效率顯著高于第一產業。在收入消費方面，2019年全國城鎮居民和農村居民人均可支配收入分別為42 359元、16 021元，收入比是2.64∶1;城鎮居民和農村居民人均消費支出分別為28 063元、13 328元，消費支出比是2.10∶1[2]，城鎮居民人均收入和消費水平均超過農村居民2倍。在公共教育方面，2016年城區初中階段具有大學本科及以上學歷的專任教師比例為90%，而農村初中是75%;城區小學階段具有大學本科及以上學歷的專任教師比例為68%，而農村小學僅有37%[3]。在基本醫療衛生方面，2018年城市每千人口擁有衛生技術人員10.91人，農村每千人口擁有衛生技術人員只有4.63 人;城市每千人口擁有醫療衛生機構床位數8.7張，農村每千人口擁有醫療衛生機構床位數只有4.56張[1]，農村只有城市的50%左右。農村養老保障水平低，2018年農村基礎養老金每月只有88元?？梢钥闯觯青l發展差距較大。

從實現國家現代化的角度看，推進城鄉融合發展的戰略意義。習近平總書記指出，“在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。”[4]改革開放以來，我國城鎮化水平快速提高，1978—2019年常住人口城鎮化率由17.92%提高到60.60%，而戶籍人口城鎮化率只有44.38%[2]，也就是約有2.27億進城農民不能與城鎮居民享受同等城鎮社會保障和福利，這部分進城農民還沒有完全實現市民化。我國是一個人口大國，2019年底我國人口超過14億，即使城鎮化水平超過70%，鄉村人口依然有4.2億，超過美國總人口。因此，鄉村沒有實現現代化，就不能說我國實現了現代化。

二、以實施鄉村振興戰略推進城鄉融合發展

以實施鄉村振興戰略為重要抓手，推動城鄉融合發展。習近平總書記強調，“通過振興鄉村，開啟城鄉融合發展和現代化建設新局面?！盵4]

（一）實施鄉村振興戰略具有重要意義

習近平總書記強調，“各地區各部門要充分認識實施鄉村振興戰略的重大意義，把實施鄉村振興戰略擺在優先位置”[5]。一是實現鄉村振興和農村現代化是我國現代化的重要組成部分。習近平總書記也多次強調，“沒有農業農村現代化，就沒有整個國家現代化”[4]。由于鄉村人口多、資源有限、農業比較效益低、發展基礎薄弱等原因，目前農業農村現代化程度相對滯后于城市。應通過實施鄉村振興戰略，加快推進農業農村現代化進程，加快補齊我國現代化在這方面的短板，保證我國現代化如期全面實現。二是鄉村振興為全面建成小康社會補齊短板。習近平總書記指出：“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村、特別是在貧困地區。沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會?！盵6]

（二）城鎮化和鄉村振興之間具有內在的有機聯系

從發達國家的現代化歷程看，城鎮化是現代化的必由之路，也是鄉村振興和區域協調發展的有力支撐。習近平總書記指出，“推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐?！备咚降某擎偦菍嵤┼l村振興戰略的重要外部條件。一是城鎮化為農民提供了新的就業機會。城鎮化是人口和非農產業在空間集聚的過程，也是鄉村人口減少的過程，城鎮非農產業發展為農民提供新的非農就業機會，從而大幅提高農民收入。二是城鎮化為農業規模化、集約化生產創造了條件。在城鎮化過程中不斷吸納農村剩余勞動力，減少農業從業人員。通過承包地流轉，提高農業從業人員的農業資源占有量，特別是農業資源向農業生產能手集中，可以有效推動農業規?；?、集約化經營，提高農業資源利用效率、農業生產效率、產出水平和農民收入水平。三是鄉村的現代化和鄉村振興是以城鎮化的充分發展為前提的。城鎮是農產品的最主要市場，城鎮人口增加和收入水平的提高擴大了農產品的需求，推動了農業結構的優化。同時，城鎮作為區域科技、教育、信息的聚集地和經濟中心，為鄉村振興提供資金、技術、信息、人才等要素支持。

城鎮化也離不開鄉村振興。農業現代化為城鎮人口提供足夠的食品等必需的生活農產品，為城鎮化提供土地、農村剩余勞動力等生產要素，是城鎮化的基礎和最基本的推動力。因此，實施鄉村振興戰略必須置于城鄉融合、城鄉一體的架構中推進，具體來說，就是以城鎮化為引領，打破原來的城鄉分割狀態，把城鎮和鄉村貫通起來。

（三）鄉村振興戰略的總目標、總方針、總要求

實施鄉村振興是黨的十九大提出的一項重大戰略，關乎我國全面建設社會主義現代化國家，是當代推進“三農”工作的總抓手。習近平總書記指出，實施鄉村振興戰略的總目標是農業農村現代化，總方針是堅持農業農村優先發展，總要求是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，制度保障是建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系[7]。具體來看，產業興旺是重點和難點，在農業現代化的基礎上，應進一步推進鄉村產業現代化、鄉村經濟多元化，使產出更高效;生態宜居是關鍵，在經濟發展的同時應不斷改善鄉村生態環境，實現鄉村人與自然和諧共生和鄉村經濟社會可持續發展，打造農民安居樂業的美麗家園;鄉風文明是保障，要不斷加強村民思想道德和人文素質教育，培育社會主義核心價值觀，形成良好的社會秩序和健康文明的社會風氣;治理有效是基礎，應構建黨委領導、政府負責、農民參與、社會協同、法治保障、德治法治自治相結合的現代鄉村社會治理格局;生活富裕是根本，推進鄉村振興目的是要不斷縮小城鄉生活水平差距，讓村民生活更美好?？傮w而言，通過實施鄉村振興戰略，逐步實現城鄉融合，即城鄉居民基本權利平等化、基本公共服務均等化、收入水平均衡化、要素配置合理化、產業發展融合化[6]。

三、推進城鄉融合發展的主要對策

推進城鄉融合發展要基于我國城鄉各地的自然稟賦、歷史文化、經濟社會發展水平等條件，針對城鄉融合發展中的問題，特別是我國仍然處于人口、資金、土地等生產要素從農村向城市集聚的階段，提出針對性的對策措施。

（一）完善城鄉融合發展體制機制和政策體系

不斷完善城鄉融合發展體制機制和政策體系，為城鄉融合發展提供必要的制度保障，不斷破解城鄉二元結構，推進鄉村現代化。一是完善農村基礎設施建設機制。引導和鼓勵各類社會資本參與農村各類基礎設施建設，推動城鎮高水平的基礎設施向農村延伸，實現城鄉基礎設施互聯互通，提高鄉村基礎設施建設水平。二是推動形成城鄉基本公共服務均等化體制機制。一體推進城鄉居民基本養老保險制度和基本醫療保險、大病保險、最低生活保障制度，不斷提高鄉村醫療衛生、社會保障等方面水平。為進城農民提供普惠性、均等化的終身職業技能培訓，提高他們的就業能力和適應城市生活的能力。三是加快推進戶籍制度改革，完善城鄉勞動者平等就業制度，保護好農民工的合法權益。讓進城農民在城鎮住得下、融得進、能就業。四是推進農村“三權”分置改革，深化農村產權制度改革。在承包土地確權登記基礎上，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，構建農村土地流轉信息平臺，保障農村土地流轉。保障進城落戶農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體資產收益分配權等合法權利，將農民的戶口變動與“三權”脫鉤，以調動廣大農業轉移人口進城落戶的積極性[6]。五是構建鄉村振興的要素保障機制。創新鄉村人才培育機制，大力培育新型職業農民。提高公共財政向農業農村投入比例，使土地出讓收入更多向鄉村投入，同時運用市場手段，引導更多城市金融和社會資本投向鄉村。

（二）整體規劃、統籌城鄉融合發展

城鄉融合發展是一項復雜的系統工程，推進城鄉融合發展離不開政府的主導作用。習近平總書記指出，“要把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展?！盵8]政府應采取制定規劃、政策支持等措施統籌城鄉融合發展。

首先，推進新型城鎮化。一是推進城鎮化要以人為本。推進城鎮化要讓城鄉居民共享改革發展和城鎮化成果，實現城鄉居民共建共享。二是根據自然資源和生態環境承載能力，優化城鎮化空間布局和城鎮規模結構，因地制宜地發展城市群。相對于獨立的城市，城市群能夠產生更高的集聚效應、要素生產率。例如，以上海為核心城市的長三角城市群，只占我國2.1%的國土面積，但擁有我國1/4的經濟總量和1/4以上的工業增加值。三是促進城市群內各類城市協調發展。做強做大核心城市，加快發展中小城市，有重點地發展具有特色資源、區位優勢的特色小城鎮。四是完善城市群內城市之間的城際鐵路、高速公路網絡，形成城市群內快速交通運輸網，促進生產要素、信息、物流等的便捷流通。

其次，科學制定城鄉發展規劃。城鄉發展規劃要與其他相關規劃一體設計、一體編制，避免規劃時城鄉脫節、重城市輕農村。規劃鄉村發展要科學把握各地差異和特點，統籌考慮鄉村土地有效利用、特色產業發展、居民點合理布局、人居環境整治、優秀歷史文化傳承等因素，注重地域特色，體現鄉土風情與鄉村自身特色，真正發揮規劃的作用。

（三）加快補齊鄉村發展短板

經過改革開放40多年的發展，我國到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段，要抓住機遇，加快補齊農業農村發展短板，不斷縮小城鄉差距。

補齊鄉村經濟發展短板。一是加快推進農業現代化。不斷完善農業基礎設施，提高農業機械化水平，研發和推廣農業新技術，夯實現代農業發展基礎，確保國家糧食安全。二是要加快建立現代農業產業體系。充分挖掘現代農業的經濟、文化、社會、生態等多種功能，不斷拉長農業產業鏈、價值鏈，促進鄉村一二三產業融合地發展，提高農業附加值。三是發揮比較優勢，因地制宜發展鄉村現代特色旅游業。我國農耕文明源遠流長、博大精深。一方面應傳承優秀傳統文化，發展鄉村文化旅游;另一方面應與休閑農業、優美的鄉村環境相結合，拉長旅游業產業鏈，提升附加值。其目標就是讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業。

補齊農村基礎設施短板。不斷加大財政支持農村基礎設施建設力度，重點建設好鄉村道路交通、農田水利、鄉村物流、通信網絡等基礎設施，更好地推動人才、資本等現代要素在城鄉間雙向合理流動。

（四）充分發揮農民主體作用和首創精神

推進鄉村振興最終要靠農民。習近平總書記指出：“農村要發展，根本要依靠億萬農民?！睉獎撔路绞椒椒ǎ{動廣大農民的積極性、主動性、創造性，發揮農民主體作用和首創精神，更好地推進鄉村振興。例如，陜西省留壩縣推行院壩說事會群眾工作法，集思廣益解決群眾的困難。按照“收集話題、確定主題、現場說事、跟蹤問效”四個主要環節，各村每兩月至少召開一次全村村民參加的院壩說事會，農民主動參與本村發展，明確了發展思路，提高了建設鄉村的積極性。推進農村“三變”改革（即資源變資產、資金變股金、農民變股東），讓農民成為利益共同體，主動參與推動鄉村產業發展。推廣一事一議、以獎代補等方式，鼓勵農民對直接受益的鄉村基礎設施建設投工投勞，讓農民更多地參與建設管護。

參考文獻：

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[5] ?習近平對實施鄉村振興戰略作出重要指示強調[EB/OL].新華網，2020-08-07.

[6] ?中共中央文獻研究室.習近平關于社會主義經濟建設論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2017：159-209.

[7] ?習近平在參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時的講話[N].經濟日報，2019-03-09（01）.

[8] ?習近平在中共中央政治局第二十二次集體學習時強調統一思想堅定信心鼓足干勁抓緊工作奮力推進國防和軍隊現代化建設[EB/OL].新華網，2020-07-31.

收稿日期：2020-08-07

基金項目：陜西省社會科學基金項目“基于鄉村振興戰略的陜西城鄉融合發展機制創新研究”階段性成果（2019S049）

作者簡介：胡衛華（1969-），男，四川岳池人，教授，從事鄉村發展、生態文明研究。