行政的邏輯

陳輝

公共行政是一項國家的藝術，既古老又全新。說其“古老”，早在西周時代曾記載，周公行政七年，成王長，周公返政成王，北面就群臣之位;召公、周公二相行政，號曰“共和”。這里的“行政”體現了“行其政令”與“行其政事”。

西方社會關于公共行政的敘述可以追溯到摩西，他與岳父葉忒羅關于“選立百姓官長”的對話。葉忒羅說：你向百姓做的是什么事呢？你為什么獨自坐著，眾百姓從早到晚都站在你的左右呢？摩西答曰：這是因為百姓到我這里來求問神。他們有事的時候就到我這里來，我便在兩造之間施行審判，我又叫他們知道神的律例和法度。葉忒羅進一步說，你這做得不好。你和這些百姓必都疲憊，因為這事太重，你獨自一人辦理不了。現在你要聽我的話，我為你出個主意，要將律例和法度教訓他們，指示他們當行的道、當做的事;并要從百姓中揀選有才能的人，就是誠實無妄、恨不義之財的人，派他們做千夫長、百夫長、五十夫長、十夫長，管理百姓。叫他們隨時審判百姓，大事都要呈到你這里，小事他們自己可以審判。這樣，你就輕省些，他們也可以同當此任。

葉忒羅的建議極具洞察力，建構了公共行政的基本原則：揀選和訓練人員;授權與加力法則;重視律法的治理。十夫長、五十夫長、百夫長、千夫長各自處理自己分內的事，摩西則處理呈現“難斷的案件”。摩西聽從了岳父葉忒羅的建議，從以色列人中揀選有才能的人立為百姓的首領，對管理流程進行再造，以律法為準繩，通過分層治理，駕馭組織，從而形成了以色列民的科層制結構，帶領部落脫離苦難之地，出埃及奔向“應許之地”，究其過程來源于理性旨意的導引，這亦是公共行政理性化邏輯的來源。

公共行政的“全新”則在于作為獨立學科產生于十九世紀中后期，將政治藝術與管理科學應用于公共領域，優化公共服務。公共行政學的演進有兩條基本的邏輯：其一，伍羅德·威爾遜、泰勒、法約爾、古里克、馬克斯·韋伯等人為代表，貫穿其古典行政學派的核心思想是理性化邏輯。這其中馬克斯·韋伯無疑是理性化思想集大成者，實現了行政效率的最優化。理性化最初的含義包括適度與節制，而后是指人們受理性的引導，以精確計算應對危機，解決問題。韋伯認為理性主義是行政行為服從于理性目的，做出有節制與注重實用的決定，理性的國家則是基于專業官員制度和理性法律之上。古典行政學派的“理性化”包含了三個基本要素：按章辦事，依賴于法律，將管理的規則視為具有脫離人類情感的客觀實在性;以效率和經濟為主要目標，結果的可計算性;非人情因素的職業化管理方式。赫伯特·西蒙的有限理性行政模型，奧斯本與蓋布勒的“再造政府”推動的新公共管理理論延續了公共行政追求科學、效率的技術化路徑。因此，行政的技術化以管理主義為其基本的內在邏輯，以提升組織效率為其目標導向，尋求運用普適性的技術化方法來推進組織管理的變革，體現了行政的工具理性。時至今日大數據、人工智能、云計算運用于公共管理領域以實現治理的精準化，仍然延續了公共行政理性化的邏輯。

另一條路徑則是以沃爾多、喬治·弗雷德里克森、文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·登哈特、珍妮特·登哈特等人為代表。向前可以追溯到托馬斯·杰斐遜、亞伯拉罕·林肯，形塑了公共治理的民主化邏輯。文森特·奧斯特羅姆強調在公共行政的實踐中運用“民主”、“社群”的思想于行政實踐中，從而提升人類社會的公共福祉。羅伯特·登哈特認為，公共行政是為了追求公共的社會價值而對變遷進行管理的過程。弗雷德里克森直接將公共行政的精神界定在對所有公民的樂善好施的道德基礎之上。新公共行政以公平為核心，追求公眾參與的民主化行政，重在探究行政的公共性。民主的邏輯聚焦于自主治理的結構以及民主有效運行的實踐機制。民主治理的運行機制體現了權力運行的雙重向度：一方面反映了權力的歸屬，其實質是主權在民，即“民有”;另一方面反映了權力的行使，將權力委托給由社會選舉的少數人所組成的政府來治理，此種委托代理的關系則形成了“民治”。民主化行政依靠社群自主治理，維護公眾權利，回應公眾訴求，以此構成了公共事務民主治理的有效路徑。

事實上，東、西方公共行政的理念與實踐亦有其相通之處，西方國家的公務員制度來源于中國的科舉制度。1983年美國總統卡特任內的人事管理總署署長艾倫·坎貝爾教授在北京講學時曾言：“當我接受聯合國的邀請來中國向諸位講文官制度的時候，我感到非常驚訝。因為在我們西方所有的政治學教科書中，當談到文官制度的時候，都把文官制度的創始者歸于中國。”公共行政既是一項職業，也是一個研究領域，重視理論之“學”（learning）與實踐之“行”（doing）的交融，其發展在于將兩者有機結合起來。社會科學發展的一條重要路徑在于，通過“旋轉門”的方式，打通思想與現實、理論與實踐以及學術研究與經世致用之間的邊界，思想庫的功效亦在于此。伍德羅·威爾遜本人的經歷亦是“旋轉門”的映射，作為公共行政學的創始人威爾遜曾是普林斯頓大學的教授，他的學術論文《行政研究》被視為公共行政學發端的標志，而后從大學教授成為普林斯頓大學的校長，1911年當選為新澤西州長，1912年選為美國第二十八任總統，且連任兩屆。威爾遜將公共行政研究聚焦于政府職能與行政效率，認為萬事相互效力，大小國家一律平等，建立國際聯盟以調和國家間沖突。他于1919年獲得了諾貝爾和平獎，被美國歷史學界公認為五位最重要的美國總統之一，另外四位分別是：華盛頓、林肯、西奧多·羅斯福與富蘭克林·羅斯福。公共行政學以真實世界的問題為導向，運用多學科的研究方法，探求治理藝術的科學，是科學性與藝術性的集中體現，將科學之真與藝術之美有機結合。行政的雙重邏輯在于社會的復雜性，需要從管理與政治的視角理解公共行政。

如前所述，公共行政理性化與民主化兩者邏輯的聚合點在于有效治理。近代以來政治變遷的最主要圖景是民族國家的興起，但是“二戰”后新興獨立的亞、非、拉民族國家并未迎來自由與民主，往往陷入了政治混亂與社會動蕩之中，甚至經濟增長以更快的速度造成社會的斷裂以致分崩離析。究其原因在于缺乏有效治理，經濟發展與社會穩定是不可持續的。哈佛大學教授塞繆爾·亨廷頓深刻洞見在于：國家間最重要的政治特征不在于政府的形式，而在于政府的有效性，即公共行政的運行。

從理性化與民主化邏輯理解公共行政，一方面著力提升人們的理性分析與辨析能力，公共行政的實質在于決策力與實踐力，值得重視的是分析應先于實踐，辨析應先于決策;另一方面在理論闡發中聚焦公共行政的真實世界，探究國家治理能力的優化，因為治理能力是解決現實問題、實現美好生活的能力。當然，對于問題的解決大多時候簡單的辦法往往并不奏效，我們需要的是不斷地切問而近思，找到有效解決問題、平衡優化各方利益的交匯點，再付諸實踐與反思，從而實現公共行政的使命：有效政府與民主社會。