宅基地改革的SWOT分析
——以大理市為例

田 浩

（河海大學公共管理學院，南京 210089）

“三農”問題的核心是農村的土地問題，而農村土地問題尤以農村宅基地最為突出，事關農民的生活起居，涉及其切身利益，因此宅基地改革是土地制度改革的重點與難點，也是實現鄉村振興的應有之義。當前城鄉二元戶籍制度嚴重制約著城鄉之間的各種要素流動，雖然中國城市化高速發展，農村勞動力集中流向城市，但進城農民并不能與城市居民同等享受社會保障和福利政策，城市內部出現越來越多的“兩棲人口”，也致使農村“人走房還在”成為普遍現象，同時農村宅基地建新不拆舊的傳統習慣致使農村宅基地利用形式粗放，大量宅基地閑置。而高速的城市化不斷占用農村土地，致使農村可用宅基地與耕地面積不斷縮小，人與土地之間的矛盾不斷加劇，對于社會的穩定和諧發展產生了較大的負面影響。2015年，中國選取了33個縣（市、區）開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革等改革試點工作。大理市作為33個試點之一，承擔著農村宅基地制度改革試點工作［1］。在宅基地制度改革過程中，大理市因地制宜，將農村宅基地制度改革結合洱海生態環境治理、少數民族文化特色保護，同時把握全域旅游示范區創建、新型城鎮化試點機遇，貫徹習近平總書記在考察云南時對大理洱海提出的“要守得住綠水青山，還要記得住鄉愁”的要求。大理市宅基地改革達到了預期目標，通過分析其改革模式可為全國其他少數民族聚集地宅基地改革提供借鑒。

1 研究區概況

大理市位于云南省西北部，是一個依蒼山傍洱海的高原盆地，其北部是橫斷山脈，處于滇東高原和滇西峽谷的銜接地帶。大理市國土總面積為0.181萬km2，地形主要為山地。總人口61.78萬人，是漢、回、白、藏、傣等少數民族的聚居地，其中主要以白族為主，白族人口約占總人口的70%。大理市擁有得天獨厚的自然風光和頗具特色的人文景觀，改革開放以來憑借豐富的旅游資源和良好的區位條件、便捷的交通，旅游業蓬勃發展，但由于缺乏統一的規劃管理，加之市場具有自發性和盲目性，農民自發出租宅基地或在宅基地上自營飯館和客棧的現象屢見不鮮。一方面井噴式的旅游發展擠占了農村的公共資源，大大超過了洱海周邊的環境承載力，造成了生態破壞；另一方面未批先建、私搭亂建的現象也破壞了當地傳統的少數民族建筑風格和獨特的鄉村風貌。2015年3月，大理市開始宅基地改革進程；2017年6月，大理市宅基地改革工作得到了國土資源部督查組的肯定，改革取得初步成效。

2 大理市宅基地改革的模式概述

2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中明確提出探索農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。其主要目標是通過落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權來保障農戶的合理權益，為鄉村振興助力。作為改革的試點之一，大理市在改革中面對權屬混亂的宅基地，以“關注當前，消化過去，規劃未來”為改革路徑。在“關注當前”方面，建立了宅基地信息數據庫，對現有的宅基地情況進行摸底調查，摸清了家底。在“消化過去”方面，大理市考慮民族特色的風俗習慣對“一戶一宅”中的戶進行定義，對宅基地申請資格、劃分標準和使用面積的規定考量，同時出臺意見對歷史遺留的一戶多宅、少批多占的宅基地問題進行處理，在最大限度保障農戶權益的基礎上消化歷史問題，對宅基地少批多占和一戶多宅及非本集體成員占用宅基地的情況實施有償使用辦法，一次性或按年收取宅基地使用費用，由村集體對利用宅基地從事餐飲客棧等經營性服務業的個人收取收益調節金并將其用于發展農村公共基礎設施的投資，對人去宅空的空心村開展宅基地自愿退出和集中整治。在“規劃未來”方面，把握鄉村振興的歷史機遇，與洱海生態環境治理與保護相結合，在突出民族特色建筑風格的基礎上開展鄉村規劃；首創網格化管理模式，以期能夠對宅基地的變動實施動態監測。大理市的宅基地改革試點工作立足農村發展，將宅基地改革與鄉村振興、民族特色文化、洱海生態環境治理相結合，不僅顯著提高了集體經濟組織的地位，強化了集體經濟組織對宅基地的所有權，同時也保障了本集體村民的宅基地資格權，而且能夠引導宅基地在一定程度上實現積極有序的流轉，盤活了宅基地的使用權。

SWOT分析法又稱態勢分析法或優劣勢分析法，是對系統內外部環境進行分析從而獲得戰略決策的方法［2］。本研究以大理市宅基地試點改革為研究對象，通過分析其改革的優勢、劣勢、機遇與威脅（圖1），提出改革的完善路徑，為其他地區開展宅基地改革提供借鑒。

3.1 優勢分析

3.1.1 旅游資源豐富，經濟發展潛力大 大理市依蒼山傍洱海，少數民族的聚居使其擁有獨具特色的民居風貌，濃厚的歷史底蘊和瑰麗的自然風景使其旅游經濟蓬勃發展。但早期旅游資源開發的粗放性與市場的自發性、盲目性導致生態環境遭到破壞，其中以環洱海周邊的農村破壞程度最為嚴重。洱海周邊的農村違法違規大量興建民房不僅超過了環境承載力使洱海被嚴重污染，也破壞了傳統白族的民居風貌，大理市的旅游業也因此受到不同程度的影響。因此，大理市在宅基地改革的過程中，必須要將宅基地改革與洱海的環境治理相結合，以促進旅游資源可持續、綠色發展為導向，激發村民的主人翁意識，提高其參與鄉村振興的積極性，以促進經濟高質量可持續發展。

3.1.2 創新管理模式，組織化程度高 社會成員的組織化程度越高，社會運行的成本就越低，社會也越容易實現和諧穩定［3］。大理市為了提升宅基地制度改革的組織化程度，激發各個基層主體參與宅基地改革的積極性，財政撥款600多萬元，專款用于村莊土地規劃專管員制度建設；同時在鄉鎮成立15人以上的綜合巡查執法隊，并建立健全市級領導包鎮、鎮領導及市級部門包村、村組干部包組的立體式村莊土地巡查管理機制，實行村莊規劃建設網格化管理模式［4］。網格化管理模式提高了市、鎮、村三級的工作積極性，實現了組織化運行。同時對村莊內宅基地、非農建設用地、公共基礎設施用地的利用及鄉村規劃的實施落地起到了監督和管理作用，切實維護了村集體和村民的利益。

3.1.3 因地制宜推動改革進程 大理市宅基地改革取得成功的首要原因是能夠制定適宜的改革措施。在界定“一戶一宅”定義上就體現了這一點。一般意義上的“一戶一宅”概念中，“戶”是指本村常住戶口且享受集體資產分配的集體經濟組織成員家庭，大理市結合少數民族風俗習慣，將“戶”定義為取得本集體經濟組織成員資格、享受集體資產分配、履行集體成員義務的集體經濟組織成員家庭自然戶。一般由戶主、配偶、子（女）、父（母）等家庭成員組成，但不機械地按照戶籍登記，除在本集體經濟組織內無直系親屬的單身人口可以確定為一戶外，其他均不得確定為戶，父母須隨其中一位子女組成一戶。“宅”的界定綜合考慮少數民族聚居存在公用宗地等特殊情況，定義為基本滿足生產、生活需求的宅基地，包括住房、廚房、圈房、天井等的宅院。“一院多戶”中一戶有3間住房以上（含3間住房），或實際用地面積大于110 m2，足以滿足生產生活需求的按一宅確定［5］。對“一戶一宅”中“宅”“戶”的概念進行界定，是宅基地改革實施的基石，既符合大理市多民族聚居的區域特色，也有利于解決歷史遺留問題，同時也為宅基地的確權頒證、鄉村規劃的順利實施提供了堅實的基礎，是大理市宅基地改革取得成功的重要原因。

3.2 劣勢分析

3.2.1 少數民族的風俗習慣和傳統觀念阻礙宅基地改革 大理市為全國僅有的一個白族自治州，是漢、回、白、藏、傣等多個少數民族的聚居地，其中白族人口約占總人口的70%，龐大的少數民族人口、多樣的民族構成形成了獨特的風俗習慣。對于少數民族來說，房屋不單是遮風擋雨的庇所，還有安身立命的意義。例如白族主要從事水稻、小麥等種植業，定居的集體農業生活使他們更加追求住宅的功能性和私密性，民居一般以家庭為單位，在功能上兼具儲備糧食、存放農具、養殖禽畜、日常生活起居與祭祀祖先等。建筑風格為庭院式建筑，包含圍墻、大門，建筑類型一般為“四合五天井”“三坊一照壁”［6］。顯然傳統的白族建筑風格與現代國家倡導的集約節約用地政策不符，再加之少數民族對祖宅有著獨特的情感寄托，認為是家族的根基和風水所在，也是自己的歸宿；同時農村也存在為了面子工程而無序擴張住房面積和蓋洋樓的現象［7］。因此宅基地改革必然會遭到少數民族的抵觸。

3.2.2 歷史遺留問題亟待處理 自新中國建國以來，宅基地審批的主體和標準幾經變動，這導致了宅基地審批標準不一、農村“少批多占”和“一戶多宅”的現象屢見不鮮。雖然國家針對這些問題多次開展清理工作，但收效甚微。有些村集體組織還擅自以罰代法，讓農戶交罰款來補辦宅基地審批手續，事實上在某種程度上承認了其合法性。多次處罰也使村民對村集體、基層政府產生不信任感。因此，如何正確恰當地處理宅基地的歷史遺留問題事關政府的公信力，需慎之又慎。

3.3 機會分析

3.3.1 鄉村旅游發展為宅基地改革提供資金支持大理市依托蒼山洱海的特色旅游資源，結合村鎮區位優勢與歷史文化底蘊，進行深度挖潛，加大基礎設施建設投資力度，引進知名旅游營運企業對旅游資源進行立體開發，形成了品牌優勢，大理古鎮、喜洲古鎮、雙廊古鎮等一批特色小鎮逐漸成形并初具規模。其次開發了茶馬古道、大理農家小院等多種形式的特色旅游項目，有力推動了鄉村旅游產業快速發展，實現旅游業增收。一方面提高了村民的收入，另一方面也為宅基地改革提供了資金支持。

3.3.2 鄉村振興戰略中美麗鄉村建設為宅基地改革提供機遇 2015年習近平總書記來到云南大理市考察，大理市把握這一歷史機遇，動員各級黨員干部積極開展美麗鄉村建設，對318個自然村落進行規劃編制，劃定了村莊的功能區，對農村房屋建設設計統一進行審批，對“少批多建”“未批先建”等違規違建開展整治行動，實現了農村土地的集約節約利用與洱海生態環境的治理保護；同時對當地白族特色建筑風格進行了搶救性保護，保留了當地傳統的民居風貌、村落形態，留住了鄉愁，實現了宅基地改革與鄉村振興、美麗鄉村建設的協調發展。

3.3.3 農村土地制度三項試點改革統籌推進 云南省大理市提出“全面統籌推進農村宅基地制度改革與農村土地征收制度改革、集體經營性建設用地入市改革，協調農村土地制度改革與農村綜合改革、新型城鎮化等多項改革的聯動關系，放大改革效應，帶動全面改革深入推進”［8］。三項改革制度相互鞏固、互相促進。統籌推進農村土地制度三項試點改革可以通過統一的鄉村規劃，盤活存量閑置宅基地與農村集體經營性建設用地，進行市場化運作；提高土地的有序流轉和高效利用，從而實現農村土地的集約節約利用，緩解城市用地緊張和農村土地閑置的用地矛盾；盤活農民的財產性收入，保障農民的利益；同時盤活存量宅基地和集體經營性用地入市也會縮減征地規模，避免征地矛盾，有利于社會穩定發展。

3.4 威脅分析

3.4.1 存在社會不穩定風險 農村宅基地改革的基本要求是提高農村土地資源的利用效率、增進農戶財產權的平等保護、維護農村社會穩定［9］。大理市宅基地改革允許農戶將宅基地使用權流轉，但無條件無限制的流轉可能會造成社會不穩定因素。例如在城鎮就業或在城鎮定居的村民將宅基地使用權進行流轉，確實能實現其宅基地的財產權；但對于沒有穩定工作的農民來說，若將其宅基地進行流轉可能會造成居無定所，違背了黨中央戶有所居的基本要求。此外宅基地的生產功能得不到實現，可能會導致農田撂荒，危及糧食安全。短期來看財產性收入可以暫時提高生活水平，但長期來看會損害農戶利益，造成社會不穩定因素。

3.4.2 宅基地改革的制度化保障不完善 由于宅基地改革處于試點階段，突破了現有法律的制約，只是暫時取得了法律的授權，在具體改革實施過程中會遇到很多困境。一是對違規違建的農戶收取有償使用費時，對于不配合繳納費用、不主動申請辦理不動產產權證書的農戶只能采取口頭勸說，難以采取法律手段去強制執行。二是對于非一次性收取有償使用費的農戶，之后逐年進行收取的成本比較高，困難性也比較大。此外，當宅基地改革試點完成后，能否出臺與之相適應的法律條文來鞏固和深化既得的改革成果也未可知。

圖1 大理市宅基地改革SWOT矩陣

4 大理市宅基地試點改革的經驗與啟示

農村宅基地制度改革不僅是一個完善政策的法律問題，更是需要有經濟基礎作為支撐的經濟問題，需要有政治引領作為保障的政治問題，需要在公益與私益之間努力尋求平衡點的社會問題［10］。大理市的宅基地試點改革得到了上級主管部門的肯定，當前的改革取得了成效，其成功的經驗值得相關地區借鑒思考。①深入學習宅基地改革“三權分置”的政策理論，將中央頂層設計的理論框架與區域經濟社會狀況結合，在改革實踐過程中，通過村莊規劃、網格化管理，對違規違建進行處置并賦予了集體經濟組織對宅基地的監管權、處置權和收益權；確權頒證保證了集體內村民的資格權；村莊規劃有序引導宅基地市場化運行，盤活了宅基地的使用權。②大理市宅基地改革因地制宜地科學界定“一戶一宅”概念，建筑標準突出了民族文化特色，符合少數民族的需求，緩和了改革矛盾。③鄉村規劃，劃定可開發區域，并對洱海生態環境展開保護治理，既堅守了生態保護底線，又實現了旅游創收可持續發展，緩解了改革的資金壓力。但其存在的問題也需引起注意。首先，宅基地的改革還是要以促進社會和諧穩定為根本目標，因此要著力構建農民公寓、農民住宅小區、一戶一宅等多種形式的住房保障體系，真正意義上實現農民戶有所居。其次，要著力完善相關法律體系，厘清宅基地背后錯綜復雜的權利關系，增強法律效力，維護改革成果。