日韓經驗對中國農村空心化治理的啟示

葉雨寒，高 強

（中國海洋大學管理學院，山東 青島 266100）

城鎮化和工業化的發展使得農村常住人口減少，伴隨農村經濟快速發展，農村建設用地外擴內空現象日益嚴重。城鄉二元體制架構下，城鄉利益沖突和農民工就業壓力未根本緩解，農村土地制度改革和規劃管理滯后未全面改觀，農村空心化問題會加劇發展并長期存在［1］?！?019年農民工監測調查報告》顯示，2019年外出農民工總量達2.9億人，同比增長0.8%，其中本地農民工1.16億人，外地農民工1.74億人。中國常住人口城鎮化率首次超過60%，有超過8.4億人住在城市。快速城鎮化的另一面是，還有5.6億人住在農村，這其中有2億人在城鄉之間飄。農村人口空心化、老齡化、土地荒廢等問題日益嚴峻，若不及時治理會影響農村經濟社會可持續發展。農村空心化治理是推進區域協調發展和新型城鎮化、促進城鄉統籌發展、實現鄉村振興的重要途徑。

1 研究現狀

國內關于農村空心化的研究主要集中在農村空心化形成機理及演化機制、農村空心化測度、農村人口空心化以及土地利用視角下的農村空心村。

關于農村空心化的形成及演化，地理學視角認為農村空心化是指城鄉轉型發展進程中農村人口非農化引起人走屋空以及宅基地普遍建新不拆舊，新建住宅向外圍擴展導致村莊用地規模擴大、原宅基地閑置廢棄加劇的一種不良演化過程［2］。經濟學視角認為農村空心化是農村勞動力、資本及其他生產要素大量流向城市，導致農村社會邊緣化、農村經濟凋敝的一種經濟社會現象［3］。

關于農村空心化測度，楊忍等［4］利用農村土地利用和社會經濟數據評價了中國農村空心化程度，發現中國農村空心化地域分異特征明顯。李玉紅等［5］則利用人口流動數據估算了中國人口空心村和實心村分布狀況。

關于農村人口空心化，周祝平［6］認為農村人口空心化給中國社會經濟轉型帶來了建設主體缺位、農村養老、農村土地制度、農業生產等方面的挑戰。李君甫［7］分析了農村人口過疏化給農村社會建設和社會治理帶來的挑戰。

關于土地利用視角下的農村空心化，劉遠風［8］基于新制度經濟學的角度分析，農村空心化的本質是農村經濟機會的缺乏，而土地權利配置不當是農村經濟機會缺乏的核心原因。龐亮等［9］、劉開瑞等［10］在分析空心村形成因素的基礎上，提出要探索土地資源有效利用的路徑來治理空心村問題。

農村空心化形成因素來自經濟、自然、制度、社會、文化等多個方面。農村人口大量流失或人口向外圍遷居、住宅空置和聚落荒廢是農村空心化的直接表現。農村要素流失、農村產業發展動力不足、土地資源浪費等則是農村空心化的不良后果。農村空心化問題在不同區域有不同程度的表現，本研究在梳理了當前國內農村空心化的相關研究后，厘清了中國農村空心化存在的突出問題，以期為中國農村空心化治理提供參考依據。

2 中國農村空心化存在的突出問題

2.1 宅基地閑置廢棄量大

農村空心化呈現居民住宅向四周擴展，而村內老舊住宅空置的趨勢。農村宅基地閑置是農村人口結構變化和土地利用關系失衡的結果，經濟增長和城鎮化引起的就業非農化、人口市民化是宅基地閑置的直接動因，現行城鄉二元制度和宅基地管理制度是宅基地閑置的根本原因［11］。農村改革發展提高了農民的收入水平，在城鄉二元社會體制與農村傳統的以房屋作為財富象征的意識下，農民建房意識很強，富裕的農民熱衷于新房建設，缺乏有效退出與流轉機制的農村宅基地管理體制造成農村住房建新不拆舊的現象普遍出現。在村莊建設及其發展變遷的過程中，由于缺乏科學規劃或規劃實施不到位以及農村宅基地管理的法律和制度存在缺陷等原因，農村居民用地外擴內空，村莊空心化現象加劇。加之戶籍制度的改革沒有根本性進展，城市居民的社會保障以及基礎教育等按照戶籍來提供，嚴重制約勞動力向城市轉移的徹底性，使農村出現大量空置、廢棄房屋［12］。

2.2 農村人口空心化

農村人口空心化也伴隨著農村人口的高度老齡化。大量青壯年外出務工，老人和小孩滯留鄉村。留在農村的勞動力素質水平較低，對新知識、新技術的接受能力和應用能力低，也導致農業科技推廣難、農村基層組織建設斷層、農村發展活力喪失等問題。

2.3 農村教育和公共事業任務重

農村留不住人才、吸引不了新生人力入駐，鄉村教師、鄉村醫生人才較為缺乏。鄉村師資力量薄弱、教學方式陳舊、教師年齡結構老化，外出務工者為了讓子女接受更好的教育，將子女帶到城鎮上學，生源減少造成鄉村教育資源萎縮。留守兒童的教育問題勢必會影響到農村的可持續發展。農村老齡化問題嚴重，留守老人無人照料、感到孤獨、獨居生活風險高，農村養老和醫療的壓力比城鎮更加突出。

2.4 鄉土文化傳承與發展缺乏有效載體

在電視、手機、互聯網等現代信息傳播媒介作用下，外部文化對農村產生的影響越來越大。鄉村文化精英在經濟利益的驅動下紛紛出走，鄉土文化傳承與發展的主體越來越弱、群體越來越小。鄉村的老人們都希望子輩、孫輩走出農村，年輕人向往城市的生活，大多數人都認為留在農村沒前途，鄉土情結逐漸淡薄，鄉村正在喪失吸引力，鄉土文化傳承與發展缺乏有效載體。

2.5 土地拋荒現象嚴重缺乏有效整合

農村青壯勞動力流失，部分農村大量耕地閑置成為荒地。留守在農村的老人和婦女勞動力只能耕種少量的農地用以糊口，大面積的農地都處于拋荒或棄耕的邊緣，造成耕地面積減少、糧食產量下降的風險，嚴重影響到農村經濟的穩定發展。還有部分外出打工村民在農業淡季外出打工，耕種期則回村種地，既有打工收入又不至于完全閑置家中土地。半務工半務農的村民沒有進行精細的耕種，土地得不到有效利用，土地肥力下降，農業生產條件惡化，造成生產力、耕作水平下降，這也造成了土地的隱形荒廢。

3 日韓治理農村空心化的措施

農村空心化問題并不僅僅出現在中國，日本、韓國等國家在快速城鎮化和工業化發展過程中也面臨著農村人口快速減少導致鄉村發展動力不足的困境。韓國的“新村運動”和日本的過疏化治理對策使兩國擺脫了鄉村凋敝的困境。韓國“新村運動”的開展，短期內將意欲遷入城市的農村人口留在了鄉村，這些人口成為當時建設農村的勞動力［13］，日本的農村過疏化治理政策使人們的生活觀念和價值取向發生了變化，一部分人開始向往鄉村生活，對緩解過疏化產生了一定作用［14］。日韓兩國在資源稟賦、發展條件、農業特征、歷史文化等方面與中國有一定的相似性［15］，其鄉村治理經驗可為中國農村空心化治理提供研究樣本。

3.1 日本：完備的法律體系有力促進了空心化治理

日本農村人口空心化最先發生在農業生產條件惡劣的山區，年輕人大量轉移到城市，大量耕地被拋荒和棄耕，導致村落原有的功能無法維持，問題嚴重的地區甚至出現了村落消失［16］。日本過疏化地區主要分布在地理條件、交通狀況與氣候條件較差或人類生存與生活環境相對不利的孤島、豪雪區、深山等偏僻地帶［17］。治理農業生產條件惡劣、人類生存環境惡劣的地區便成為日本治理農村空心化的緊要任務。

1）國土開發規劃系列法律。日本于1961年頒布了第一部《全國綜合開發規劃》，此后進行了6次國土綜合開發規劃。期間日本國土開發目標從產業發展、宜居生活轉為可持續發展，國土結構完成了從點、線或軸到面或圈的發展［18］，體現了日本首先振興農村產業，繼而改善人居生活環境，首先據點開發，繼而星火燎原的治理思路。國土規劃側重于城鄉協同發展，大規模工業基地建設、資源和產業基礎的開發縮小了城鄉差距，將產業向城市圈以外的鄉村地區牽引，這就促使城鄉資源相互流動，要素相互融通。改變以太平洋沿岸帶狀產業布局為主的發展狀態，加強建設地方圈，發揮農村、山區、漁村的特色優勢，倡導地方自主開發并帶動志愿者和普通居民參與其中，城市圈一極發展的極端狀態開始向城市鄉村多級發展的均衡狀態轉變。

2）針對過疏地區治理的系列法律。與國土規劃同期進行的還有針對農村人口空心化的法律條例制定。1970—2000年，日本相繼頒布了4個振興過疏化地區的法律。《過疏地域對策緊急措置法》制定目的在于盡快緩解地區人口過度減少的局面，遏制地區財政狀況惡化，措施多集中于改善道路交通設施、完善生活環境、振興農村產業、縮小地區發展差距、提高老年人福祉、建立通信體系等方面。《過疏地域振興特別措置法》制定目的是為了振興過疏化鄉村，處理人口空心化帶來的不良后果，措施與緊急措置法的措施差別不大，包括改善醫療條件、提高居民生活、完善逐漸低下的地區生產功能、促進中小企業發展等措施，更加側重于振興產業方面的投入。《過疏地域活性化特別措置法》則強調發揮地區自身的特性，靈活應用地區特色進行建設活動，除了基礎設施建設，還要發掘地區自主建設的能力?！哆^疏地域自立促進特別措置法》強調促進地域自立，對地區產業發展要促進農業與旅游業結合，利用地區資源打造具有地區特色的產品，保護地區文化，形成富有個性的地域社會，加強農村社會保障體系、社會服務體系建設，吸引城市人口回流。日本通過持續制定新的過疏政策，不斷探索適合過疏地區發展、具有特色的新型經濟社會發展模式及治理機制，很大程度上推動了過疏化地區的可持續發展［19］。

3）針對特定區域的治理法律。日本還頒布了《山村振興法》《農村地區工業引進促進法》《特定農山村法》《農業漁村宿型休閑活動促進法》等一系列針對特定區域治理的法律?！渡酱逭衽d法》在保護山村森林、生態建設、保護山村文化、保證山村信息暢通及通訊體系完善、通過補助學校培養林業從業人員、給予地方政府經濟支持等方面作了要求?！掇r村地區工業引進促進法》引導城市工業進入農村，農村迅速興起一大批中小型企業，改善了農村投資環境，提高了農民的收入水平?！短囟ㄞr山村法》《農業漁村宿型休閑活動促進法》針對地勢和地理條件惡劣的農山村，通過促進農業產業化和鄉村旅游等農業經營模式來促進農山村的經濟發展。

3.2 韓國：政府領導下全民參與的鄉村建設運動

韓國在20世紀60年代起的工業化進程中，農村地區流失了一半以上的人口，幾乎所有韓國農村人口都在以每年超3%的速度減少，韓國的農村地區已轉變為人口稀少的地區［20］。城鄉收入差距懸殊，農民生活水平低下，農業勞動力人口大量外流，工業化和城鎮化溢出的負面效應不可避免地使韓國鄉村陷入凋敝的困境［15］。為了振興鄉村，韓國于1970年開始了以“勤勉、自助、協同”為基本精神，以“脫貧、自立、實現現代化”為目標的“新村運動”。

1）夯實基礎設施建設。1971年，韓國250多萬農民中約有80%住在茅草屋，韓國政府向全國3.3萬個行政村免費提供水泥，用于修建公路和住房，改造了農民住宅245萬戶。韓國農村道路狹窄彎曲，交通不便，村民利用政府提供的免費材料，自覺聯合起來新辟鄉村道路4.4萬km，拓展出村的道路，架設小型橋梁，實現了村村通車。交通的改善使水泥、鋼筋等物資的運費降低，農民從外地運來水泥、沙子改造房屋，政府也積極提供貸款支援農民改善居住環境。

傳統的韓國農民飲用井水，而汲取井水過程繁雜且不衛生，村民便在村里建起蓄水池并引山水入池，利用地下自來水管道將水送往各家各戶。隨著新型爐灶投入使用，韓國政府向使用柴火為主要燃料的農村引進改良的爐灶，改用煤炭和石油等現代化燃料，不僅每年可節約330萬t木柴，還大大提高了農民生活便捷度。

政府還積極推進農村電氣化和農村電話事業。20世紀60年代末，韓國僅有20%的農民安裝電燈，其余的農民依然在使用油燈，到1978年已有250多萬農民家里都裝上了電燈。政府通過實施擴大電話網計劃，至20世紀90年代農民電話普及率達99.9%，彩電、冰箱、洗衣機等家電也開始在農村普及。經過“新村運動”，韓國農村基礎設施建設取得了巨大的成功，極大程度地改善了農業生產條件和村民生活環境［21］。

2）建立覆蓋全國的行政網絡。為指導“新村運動”的建設，韓國政府成立了全國性的“新村運動”中央協議會，并以此作為新村運動的最高領導機構。中央協議會會長由內務部長兼任，各個道、郡、邑都設有相應的協議會，實行垂直領導、管理和指揮。在邑這一級基層行政機關，設立新農村運動促進委員會，在中央有關部內設定分管這一工作的處室和負責人，并精簡了重復的中間環節，提高了工作效率，有效地防止了相互推諉的現象。此外，韓國政府還制定了一系列監督檢查制度，明確規定了監督對象、范圍、方法、信息分析、反饋體系等。

3）推進村莊分類治理。韓國政府根據各村的集資水平、勞動效率、村民相互配合能力以及工業產品開發能力等因素的綜合考評，將全國的村莊劃分為基礎村、自助村、自立村3個類型，村民參與程度低的村莊為基礎村，參與程度高的村莊為自助村、自立村。政府為激勵基礎村提高參與程度，將支援物資發放給自助村和自立村，要獲得政府支援，村民必須進行自助事業，通過努力升級為自助村和自立村。

4）加強農村土地改革。韓國“新村運動”時期的土地改革大體經歷了3個階段：農村土地擴張與開發階段（1967—1976年）、農村土地合理規劃階段（1977—1986年）、農村土地政策完善和提升階段（1987年至今）［22］。第一階段是為了解決大量農業人口從農村涌向城市，因此治理重點在于農田水利、公路等基礎設施建設、農地規模化整治和引進現代化的生產方式進行農業生產。第二階段是為了整治前期由于經濟發展為主的治理理念帶來的土地無序利用的不良后果，韓國政府出臺了《環境保護法》《山林法》《首都圈整治規劃法》等法律，有效地促進了農村地區的可持續發展和環境整治。第三階段重點在于改善農村生活環境、農村景觀維護和農村產業發展，逐漸由物質建設轉變為文明建設。

5）動員全民參與建設。“新村運動”的基本精神是“勤勉、自主、協同”，鼓勵國民勤勞、自強自立、團結一致，充分調動國民的主動性和積極性，激發國民的創造性。農民作為鄉村社會最活躍的群體，政府除了改善農民生活環境，還注重農民的精神文明建設，將農民倫理道德建設運動與行政項目相結合，激發農民積極向上的精神，引導農民通過自身的勤勞和自立改變貧困現狀［23］。中央政府還組建了“新村運動”中央研修院，以培養大批新村指導員，由他們組織帶領村民進行各項建設活動，每項工程開工前都要經過全體村民的充分討論和協商，意見統一才能行動。政府還對國會議員、各部部長、大學教授以及新聞、企業職工、將軍、公務員、指導員進行集中培訓，召集社會各界人士共同商議解決問題。

4 日韓經驗對中國農村空心化治理的啟示

4.1 分區分類治理

中國地域廣袤，空心化在不同地區也呈現出不同的特征。城市郊區空心村發展受城市經濟的輻射帶動作用顯著，城市郊區空心化程度由城市核心區向郊區呈梯度布局?？拷鞘泻诵膮^的村莊空心化程度低，距離城市核心區越遠的村莊空心化程度越高。城市遠郊區的城市公共服務設施基本已無法滿足人民的日益需求，大量勞動力向靠近城市的區域轉移，空心化程度最嚴重。

平原農區受工業化和城鎮化影響相對較弱，以農業為主導的經濟發展在空間上相對均衡，村莊空心化呈現出整域性特征。傳統農業生產發展定位與土地資源稟賦狀況限制了農民節約集約用地的意識，豐富的耕地資源與傳統農業產業生產轉型的滯后降低了耕地流轉的機會成本，農業長期低收入水平造成相對惡劣的農民舊宅條件，導致農民建房意愿高漲，農民打工兼業帶來的收入和建房能力增長以及農村宅基地管控體制缺失的共同作用，造成平原農村空心村的普遍性發展。

山地丘陵地區農村空心化發展程度相對較低，其發展常與耕地閑置相伴出現。山地丘陵地區農村住宅的空間布局受地形地貌條件的影響顯著，耕地資源的分散布局、農業機械化與規?；a難以推廣，造成了村莊形態在空間上呈小聚團式、零散分布的格局［12］。

對不同地區不同特征的農村空心化，應該采取具有針對性的治理措施。對城郊空心化，要推進城郊產業轉型和人口就業轉移，鼓勵城郊居民就近就業，打造城郊農副產品生產基地、城郊旅游觀光業，推動城鄉基本公共服務均等化。對平原地區農村空心化，要通過整治農村空廢宅基地，控制農村居民用地向外擴張，提高耕地利用效率，促進農業生產改革，發展鄉村企業和農村集體經濟，改善農村人居環境，打造生態宜居鄉村，削弱農村居民的建房意愿。對山地丘陵地區空心化，要把單一、分散的小農變成規模化的農業專業合作社，打造山區特色農產品生產加工龍頭企業，以龍頭企業吸引山區勞動力從事農業生產，復墾廢棄荒廢的耕地，改善山區農村的基礎設施。

4.2 發展鄉村產業

日本過疏化地區治理和韓國的“新村運動”都涵蓋了發展鄉村工業產業的內容。合理規劃鄉村土地資源，明確農業用地和工業用地的界限，避免工業轉移破壞鄉村生態環境需要政府提供適度的財力與政策支持，引導鄉村工業與農業生產合作社融合發展［24］。要立足于鄉村特色，發展鄉村特色產業，打通鄉村特色農產品銷售渠道，結合電商平臺，通過直播帶貨、短視頻營銷等方式推銷當地特色農產品，形成供產銷一體的鏈式產業。

4.3 動員農民參與

盡最大可能地動員農民主動參與到鄉村治理，激發農民與政府共建美麗宜居鄉村的意愿?！靶麓暹\動”提倡的現代倫理精神是推動農村現代化的內在動力，“新村運動”提倡的現代公共精神，改變了韓國農民自暴自棄的宿命論思想，他們開始意識到只要大家團結一致、自己動手、勉勵努力，就沒有什么是不可改變的［25］。韓國政府設立的新村培訓院以及以農民為主體的多個合作組織，都是在重視國民精神教育、改變農民精神狀態、提高農民綜合素質的前提下，激發他們的創造性和積極性，使他們擺脫宿命論的封建思想，從而發揮自主建設、自我管理家鄉的能力［26］。

中國農村空心化整治的過程中也需要充分尊重農民的意愿，不能強拆農民的空置房屋、強迫農民回村承包土地、強迫農民回鄉務農。在農村開展村民自治活動，定期開展自治討論會，聽取村民治理鄉村的看法，讓村民感受到自己的意見和看法是得到重視的，培養村民的主人翁意識。定期組織農民開展農村空心化整治知識的學習，讓農民對鄉村現狀有深入的了解。通過對國家生態文明鄉村建設和扶貧政策的宣傳，讓農民感受到國家對農村的重視，逐漸抹去農民心中村不如城的偏見。進城務工固然能提高收入，但很多農民難以完全融入城市生活，可以抓住農民落葉歸根的戀鄉心理，利用網紅李子柒世外桃源般的農村生活短視頻抓住大多數人向往田園生活的心理，吸引城市農民工回流，重新喚起農民的鄉土情結。

4.4 構建立法體系

日本取得了一系列突破性成效，一定程度上得益于國家層面健全的農業農村法律體系和中央與地方配套的規劃、政策體系保障［27］。日本及時發現了過疏化問題并進行了相關立法工作，治理目標明確，并且根據實際情況不斷修改和重編法律，很好地促進了空心化治理。

現階段中國城市與鄉村發展建設相關的法律與文件有《城市規劃法》《鄉村振興戰略規劃》《村民委員會組織法》等。除了在國家戰略層面上設計改善農村基本生產和生活條件的法律法規，更應從空心化治理的理念和目標出發，針對不同地形地區的空心化治理制定不同的法律政策，例如針對出現過疏化傾向的地區，應及時制定針對性強的法律體系，填補空白［28］。當前迫切需要從農村產業化工業化、農村空置房屋管理、農村荒地復墾、農村人居環境、農村教育、醫療衛生事業建設等方面加強立法，加大執行力度，保證農村空心化治理合理有序進行。

4.5 健全農村土地管理制度

當前中國農村耕地面積減少，一個重要原因是建設用地的侵占，其根源在于工業化和城鎮化進程中農民、集體和地方政府利益分配的矛盾，是當前土地法律制度不完善的表現［22］。許多地方政府在經濟利益驅使下，把主要精力投放在非農建設的土地開發上，不重視耕地保護；國家征用土地用于各項建設，使得農村耕地不斷減少，國家征用農民土地的補償標準偏低，補償費用不到位［29］。政府應深入調查，了解農民對處理空置宅基地補償標準的意愿以及訴求，基于農民最真實的訴求來確定補償標準，探索農村宅基地有償退出機制；完善地方土地法律制度，明確農村土地產權關系，厘清國家與集體、集體與農民之間的財產權利界限［21］；守住耕地紅線，帶動村民一起復墾荒地，可將低產農田改造成生態農莊的形式，提升土地利用價值；實施荒地還田的策略，進行農田水利、道路改良等基礎設施建設，提高土壤肥力，保障糧食安全。