基于比較視閾的中美公共圖書館法律保障體系研究*

陳汝南 劉曉瑩

（黑龍江中醫(yī)藥大學圖書館 哈爾濱 150040）

重視為公共圖書館立法，嚴格按照法律規(guī)定來規(guī)范公共圖書館的設立和運行，保證公共圖書館事業(yè)的法治化管理，是美國公共圖書館事業(yè)發(fā)達的根本原因之一[1]2。美國自1849年頒布第一部州圖書館法、1956年頒布第一部聯(lián)邦圖書館法，100余年來構建起一個以圖書館專門法為主體、以圖書館相關法為輔助、以圖書館行業(yè)自律規(guī)范及圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃為補充的完善的法律保障體系，因而美國公共圖書館立法對其他國家具有重要參考意義。我國于2017年出臺了第一部國家層面的公共圖書館法，公共圖書館的法律保障基礎初步建立，亟須理論研究指導法治實踐。為此，通過比較分析中美兩國公共圖書館的法律保障體系，審慎借鑒美國的法治經(jīng)驗，進而為我國公共圖書館法律保障體系的構建提供切實可行且行之有效的建議，是文章的立意所在。

1 美國公共圖書館法律保障體系概述

司法權、立法權和行政權相分離又相協(xié)調的三權分立制度是美國依法治國的根本保障，也是其實現(xiàn)“憲政”的基本原則。基于“多元共治”的公共文化治理結構，美國公共圖書館通過長久以來的法人治理及法治建設，已逐步形成龐大而健全的法律保障體系。

1.1 圖書館專門法

圖書館專門法主要指用來規(guī)范圖書館自身活動的法律，是整個圖書館法律保障體系中最基本、最重要的組成部分[2]6-11。由于美國獨特的政治體制格局，各州擁有高度的自治權，公共圖書館管理事務屬州政府管轄范疇，聯(lián)邦政府的職責是助力州公共圖書館事業(yè)的發(fā)展[1]9。因而，美國公共圖書館專門法共包含兩個層面：州圖書館法，美國50個州和1個特區(qū)均頒布有圖書館法案，包括《新罕布什爾州圖書館法》《北達科他州圖書館法》等，其是美國圖書館專門法的主體；聯(lián)邦圖書館法，包括《圖書館服務法》《圖書館服務與建設法》《圖書館服務與技術法》，更多是從聯(lián)邦層面為各州公共圖書館事業(yè)的發(fā)展提供資金與政策支持。

1.2 圖書館相關法

圖書館相關法主要指那些不是專為圖書館設立，但具體內(nèi)容對圖書館有明確規(guī)定的法律法規(guī)。美國的圖書館相關法在同一法律框架內(nèi)與專門法擁有同等的法律效力，且與圖書館關系重大，如《憲法第一修正案》中有關于“言論自由與出版自由”的規(guī)定、《高等教育法案》中關于圖書館的內(nèi)容共有四大部分等；有時甚至與圖書館原則有所沖突，如《愛國者法案》中重新對隱私權進行限定、《兒童互聯(lián)網(wǎng)保護法》要求過濾網(wǎng)絡內(nèi)容等。對于圖書館專門法未涉及的問題，圖書館相關法進行了一定程度的限定與完善，是美國公共圖書館法律保障體系中不可或缺的一環(huán)。

1.3 圖書館行業(yè)自律規(guī)范

圖書館行業(yè)自律規(guī)范主要指圖書館行業(yè)組織依據(jù)國家法律和自身情況，制定的相關政策、標準、指南等[3]。美國的圖書館行業(yè)自律規(guī)范雖然不具有強制性的法律效力，但享有廣泛的行業(yè)認同及社會認同，因而被視為“準法律”。美國公共圖書館行業(yè)的代表組織是美國圖書館協(xié)會（ALA），其于1939年頒布了享譽全球的行業(yè)自律規(guī)范——《圖書館權利法案》，隨后的《圖書館權利法案》闡釋及關于某一闡釋的問與答、《圖書館：美國的價值》、維護知識自由的系列政策等，全面而深刻地規(guī)范了公共圖書館的行為。

1.4 圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃

圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃是圖書館確定面向未來的戰(zhàn)略目標及實施計劃的大致框架，也是圖書館改革與發(fā)展的重要綱領[4]?？茖W制定圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃、確定圖書館發(fā)展目標與措施的戰(zhàn)略性部署，是美國公共圖書館界長久以來的共同認知?；诖?，美國公共圖書館在不同時期制定的不同戰(zhàn)略規(guī)劃，幫助公共圖書館應對變化、把握未來、始終保持服務活力。例如，美國國會圖書館《1993—2000年發(fā)展戰(zhàn)略》強調了建設數(shù)字圖書館的重要性，而《2019—2023年戰(zhàn)略規(guī)劃》則確立了使全美國人民都能夠充分利用圖書館資源的規(guī)劃愿景[5]；又如，美國公共圖書館協(xié)會（PLA）《2014—2017年戰(zhàn)略規(guī)劃》強調了圖書館轉型的必要性，而《2018—2022年戰(zhàn)略規(guī)劃》則側重于公共圖書館在社區(qū)中的地位這一核心使命[6]122-128。

2 中國公共圖書館法律保障體系概述

《中華人民共和國公共圖書館法》頒布前，我國的圖書館基本法是缺失的，這在某種程度上導致了我國公共圖書館法律保障體系的缺失。因而，盡管我國自1985年起已有北京、四川等10余個省級行政區(qū)相繼頒布有圖書館法規(guī)或行政規(guī)章，但公共圖書館法律體系的逐步完善是從2017年國家頒布公共圖書館法開始的。

2.1 圖書館專門法

《中華人民共和國公共圖書館法》于2018年1月1日起施行，這標志著我國公共圖書館立法基礎確立、公共圖書館法律保障體系進一步完善。與美國類似，我國公共圖書館專門法也指用來規(guī)范圖書館自身活動的法律[2]6-11，其包含兩個層面：國家層面的圖書館法，即《中華人民共和國公共圖書館法》，其作為圖書館的基本法，對我國公共圖書館事業(yè)的發(fā)展負總體責任；地方層面的圖書館法規(guī)條例，包括《北京市圖書館條例》《四川省公共圖書館條例》等，是根據(jù)地方實際需要制定的法規(guī)或行政規(guī)章，在我國公共圖書館的立法進程中占主體地位。

2.2 圖書館相關政策與法規(guī)

文章中的我國圖書館相關政策與法規(guī)，指包括憲法在內(nèi)的、與圖書館活動相關的法律法規(guī)，這其中不乏一些“意見”與“通知”等政策性文件，在公共圖書館法律保障體系尚未完善之際，其是我國公共圖書館法治建設的主要依據(jù)。例如，《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》指出，面向社會提供公益服務的事業(yè)單位，探索建立理事會、董事會、委員會等多種形式的治理結構[7]；《中華人民共和國公共文化服務保障法》進一步規(guī)定，國家推動公共圖書館、博物館、文化館等公共文化設施管理單位根據(jù)其功能定位建立健全法人治理結構[8]。由此，基于法律框架的我國公共圖書館法人治理結構被逐步推進與施行。

2.3 圖書館行業(yè)規(guī)章與行業(yè)標準

我國的圖書館行業(yè)自律規(guī)范主要有兩種類型：一是由我國公共圖書館行業(yè)代表組織——中國圖書館學會（LSC）制定和頒布的規(guī)章準則，如《圖書館服務宣言》《中國圖書館員職業(yè)道德準則》等；二是由有關部委發(fā)布的行業(yè)標準，如住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《圖書館建筑設計規(guī)范》，文化部發(fā)布的《中國機讀目錄格式》等。需要說明的是，美國的圖書館行業(yè)標準是由美國圖書館協(xié)會制定發(fā)布的，我國的圖書館行業(yè)標準是由相關部委制定發(fā)布的。行業(yè)標準也有一定的行業(yè)“自律”效力，因而屬于行業(yè)自律規(guī)范的范疇，都是對公共圖書館法律體系的補充。

2.4 圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃

自2006年起，我國連續(xù)出臺了“十一五”時期、“十二五”時期、“十三五”時期的文化發(fā)展規(guī)劃綱要，以此為基礎，我國國家層面的公共圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃制定工作開始起步：2013年，文化部發(fā)布《全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，開啟了我國公共圖書館制定戰(zhàn)略規(guī)劃的序幕[6]122-128；2017年，文化部發(fā)布《“十三五”時期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，進一步明確了這一時期我國公共圖書館事業(yè)的發(fā)展方向[9]。在戰(zhàn)略規(guī)劃的指導下，十年間，我國公共圖書館事業(yè)在法治化、標準化、體系化、從業(yè)人員能力提升、服務效能提高等方方面面取得了長足的進展[10]，這也在一定程度上反映了圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃的科學性和重要性。另外，各地方公共圖書館也隨之積極制定本館戰(zhàn)略規(guī)劃，如《2016—2020東莞圖書館“十三五”戰(zhàn)略規(guī)劃》《上海圖書館“十三五”發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》等。

3 中美公共圖書館法律保障體系比較

為了更直觀地看到中美公共圖書館法律保障體系的異同，筆者繪制表1如下，并從立法歷史、立法主體、立法結構、立法內(nèi)容4個方面展開比較研究。

表1 中美公共圖書館法律保障體系結構表

3.1 立法歷史比較

從表1中我們可以看到，美國公共圖書館立法起步年代遠早于我國，具體表現(xiàn)在：①圖書館專門法。美國第一部聯(lián)邦圖書館法頒布于1956年，我國第一部國家層面的圖書館法于2018年施行，相距62年；美國第一部州圖書館法頒布于1839年，我國第一部地方層面的圖書館法規(guī)系列頒布于1985年。②圖書館相關法律法規(guī)。美國的相關法律對圖書館的關注較早，可以追溯至1791年《憲法第一修正案》；我國的相關法律對圖書館的關注主要集中在21世紀后。③圖書館行業(yè)規(guī)章規(guī)范。美國圖書館協(xié)會于1939年頒布了《圖書館權利法案》；中國圖書館學會于2008年頒布了《圖書館服務宣言》。④圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃。美國的公共圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃制定工作開始于20世紀80年代；我國的公共圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃制定工作起步于2013年。

3.2 立法主體比較

中美兩國在圖書館專門法和圖書館相關法律法規(guī)的立法中均以政府為主導，但在圖書館行業(yè)規(guī)章規(guī)范和圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃的立法主體上，具有明顯差異：①圖書館行業(yè)規(guī)章規(guī)范。在我國的圖書館行業(yè)規(guī)章規(guī)范中，中國圖書館學會頒布有《圖書館服務宣言》《中國圖書館員職業(yè)道德準則》，有關部委還頒布有一些行業(yè)標準。美國方面，幾乎所有的行業(yè)自律規(guī)范均由美國圖書館協(xié)會制定發(fā)布。②圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃。我國目前有兩部由國家統(tǒng)一制定的圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，個別地方公共圖書館按實際情況制定有本館的戰(zhàn)略規(guī)劃，但其余圖書館更多地持觀望態(tài)度。相比之下，美國一般先由美國公共圖書館協(xié)會制定戰(zhàn)略指南，再由各公共圖書館據(jù)此制定戰(zhàn)略規(guī)劃，由于戰(zhàn)略意識較強，美國公共圖書館的戰(zhàn)略規(guī)劃屬本館發(fā)展的必備要素，幾乎所有圖書館都參與。

3.3 立法結構比較

目前，我國公共圖書館法律保障體系的結構已實現(xiàn)了圖書館專門法、圖書館相關法律法規(guī)、圖書館行業(yè)規(guī)章規(guī)范、圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃的全覆蓋。但是，法律保障體系的建立不等于法律保障體系健全，我國公共圖書館的立法結構在廣度和深度上還與美國有差距：①圖書館專門法。國家層面上，《中華人民共和國公共圖書館法》由于頒布與實施時間較晚，相較于美國聯(lián)邦圖書館法，其需要更多的時間來修訂和完善。地方層面上，美國50個州和1個特區(qū)目前均頒布有圖書館法，我國34個省級行政區(qū)中仍有半數(shù)以上未頒布圖書館法規(guī)或行政規(guī)章。②圖書館行業(yè)規(guī)章規(guī)范。中國圖書館學會在行業(yè)政策的制定方面較美國圖書館協(xié)會有所落后，一是政策制定數(shù)量較少，二是政策的引領作用較弱。③圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃。我國地方各公共圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃制定的熱情不高，缺乏對圖書館長期發(fā)展的科學計劃，和美國存在一定的差距。

3.4 立法內(nèi)容比較

內(nèi)容翔實而具體、操作性強，是美國公共圖書館立法的重要特點之一。相比之下，我國公共圖書館法律、規(guī)章中的細則多為籠統(tǒng)而寬泛、不易落實。鑒于表1未能完全展示中美兩國圖書館法規(guī)的詳細內(nèi)容，現(xiàn)選取兩國圖書館專門法中較有代表性的法規(guī)——《北京市圖書館條例》和《愛達荷州圖書館法》的相應條款進行解讀，以示比較。①《北京市圖書館條例》第二章第七條規(guī)定，“本市各級人民政府應當將公共圖書館的經(jīng)費列入本級財政年度預算，并隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展逐步增加投入。其他各類圖書館的舉辦者應當保障圖書館的正常業(yè)務經(jīng)費。圖書館經(jīng)費應當?？顚Ｓ茫坏门沧魉谩！盵11]②《愛達荷州圖書館法》第二十六章第三十三條規(guī)定，“各城市的市議會都有權設立公共圖書館，并為此目的每年可從市普通基金中征收不超過一所圖書館市場評估價值10%的稅。所有該等款項需保持與其他市基金的相對獨立性且要專門用于圖書館項目，但每座城市都有權與現(xiàn)有圖書館簽訂服務協(xié)議或者成為現(xiàn)有圖書館特區(qū)的一部分，具體參見《愛達荷州圖書館法》33—2709的概述?！盵12]可以看出，同是地方層面的圖書館法規(guī)，但具體條文的立法風格截然不同，我國更多的是“大”而“寬”的措辭，美國則更顯“細致”。

4 中美比較視閾下完善我國公共圖書館法律保障體系的思考

國內(nèi)的和國外的、歷史的和現(xiàn)實的經(jīng)驗都表明，圖書館事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展需要的是一個法律保障體系，法律保障體系建設需要有切入點，更是一個逐步推進和完善的過程[13]。如前文所述，與公共圖書館立法已有百余年歷史的美國相比，我國公共圖書館法治建設要走的路還很長、不可能一蹴而就，如何借鑒已有經(jīng)驗、少走彎路，進而逐步建立健全具有中國特色的公共圖書館法律保障體系才是重中之重。

4.1 制定《中華人民共和國公共圖書館法》闡釋或實施細則

《中華人民共和國公共圖書館法》的頒布和實施，完成了中國圖書館人多年的夙愿，也為我國公共圖書館法治工作注入了強心劑，是我國圖書館事業(yè)發(fā)展、地方圖書館法治工作開展的依據(jù)和基礎。但縱觀《中華人民共和國公共圖書館法》全文，指引性的條文居多，如第十四條規(guī)定“縣級以上人民政府應當設立公共圖書館。地方人民政府應當充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）的綜合服務設施設立圖書室，服務城鄉(xiāng)居民”[14]1；第三十六條規(guī)定“公共圖書館應當通過開展閱讀指導、讀書交流、演講誦讀、圖書互換共享等活動，推廣全民閱讀”[14]1。這種情況下，當開展具體工作時，就會處于“有規(guī)定而不知如何落實”的境地。為此筆者建議，參考美國公共圖書館立法條文的細致性，我國相關部門可以在進行廣泛調研和論證的基礎上，制定出具有普遍參考意義的“《中華人民共和國公共圖書館法》闡釋”或《中華人民共和國公共圖書館法實施細則》。闡釋或實施細則應深入展開公共圖書館法中的具體條文，明確公共圖書館設立、運行及服務的條件或標準，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）圖書室設立的具體標準、圖書館對其設施設備進行檢查維護的具體周期、圖書館開展閱讀推廣活動的具體場次等。

4.2 健全地方性公共圖書館法規(guī)或行政規(guī)章

目前，我國已出臺公共圖書館法規(guī)或行政規(guī)章的有湖北省（《湖北省公共圖書館條例》）、四川?。ā端拇ㄊ」矆D書館條例》）、上海市（《上海市公共圖書館管理辦法》）、北京市（《北京市圖書館條例》）等，但未出臺圖書館法規(guī)或行政規(guī)章的地方政府仍占大多數(shù)[15]。在國家層面的圖書館法并未出臺時，我國地方圖書館法規(guī)及行政規(guī)章的頒布對當?shù)氐墓矆D書館事業(yè)產(chǎn)生了積極而又深遠的影響，對全國公共圖書館事業(yè)的法治自覺起到了引領作用?，F(xiàn)今，面對《中華人民共和國公共圖書館法》已頒布實施的法治環(huán)境，筆者認為，參考美國各州政府頒布圖書館法的普遍性，我國還未出臺圖書館法規(guī)或行政規(guī)章的地方政府可以積極制定、頒布公共圖書館法規(guī)或行政規(guī)章，且立法內(nèi)容要以《中華人民共和國公共圖書館法》的相關規(guī)定為基礎；已出臺圖書館法規(guī)或行政規(guī)章的地方政府可以修訂現(xiàn)有法規(guī)或行政規(guī)章，抑或制定本地圖書館法規(guī)或行政規(guī)章的實施細則，尤其是對于《中華人民共和國公共圖書館法》中并未明確的實施細節(jié)，根據(jù)本地情況作出詳細規(guī)定。

4.3 推進公共圖書館法人治理結構的全面建立

2018年后，《中華人民共和國公共圖書館法》正式施行，而《中華人民共和國公共圖書館法》明確規(guī)定公共圖書館要建立法人治理結構，所以建立健全以理事會為標志的法人治理結構是落實其規(guī)定要求的具體表現(xiàn)，因而也是建立健全圖書館法律保障體系的具體措施之一。在我國現(xiàn)有的公共圖書館法人治理結構實踐探索中，成效顯著的公共圖書館有深圳圖書館（2010年組建理事會）、廣州圖書館（2012年組建理事會）、佛山市圖書館（2018年組建理事會）等。然而公共圖書館法人治理結構的實踐產(chǎn)生了許多積極成果，但也暴露了一定的問題：①區(qū)域發(fā)展不平衡，受各地經(jīng)濟、文化發(fā)展水平不同等因素影響，各地公共圖書館法人治理結構建設數(shù)量及水平差距較大；②自主權受到限制，當前法人治理結構下的管理層和完整形式的業(yè)務發(fā)展權、資產(chǎn)財務管理權和人員管理權還有一定距離。據(jù)此筆者建議，參考美國公共圖書館法人治理結構良好運行的制度性，我國法人治理應遵循圖書館相關政策法規(guī)，進一步明確“政策—決策—執(zhí)行—監(jiān)督”這一機制，已組建理事會的公共圖書館加快落實理事會監(jiān)督層的設立，保障理事會工作的切實開展；未組建理事會的公共圖書館繼續(xù)推進理事會的組建工作，并在理事會建立之初即最大限度地“去行政化”，進而明確圖書館理事會的職責與權力。

4.4 明確中國圖書館學會的行業(yè)引領作用

我國目前尚未建立國家層面的圖書館行業(yè)管理組織——中國圖書館協(xié)會，這是在我國尚無法真正實施圖書館行業(yè)管理的體制性缺陷之一[16]。我國現(xiàn)有的圖書館行業(yè)組織是中國圖書館學會，“學會”與“協(xié)會”的差異在于，“學會”側重于學術性質，其發(fā)布的宣言或準則的執(zhí)行效力有限，而“協(xié)會”擁有對圖書館發(fā)展的領導力，其制定的政策與規(guī)范被視作“行業(yè)誓約”。筆者認為，參考美國圖書館協(xié)會卓越的行業(yè)引領性，盡管我國現(xiàn)僅有中國圖書館“學會”，但其依然可以在一定程度上發(fā)揮中國圖書館“協(xié)會”的作用，尤其在我國“十四五”規(guī)劃制定的關鍵時期，在公共圖書館法律保障體系薄弱的“圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃”制定環(huán)節(jié)，應率先樹立戰(zhàn)略意識，牽頭編制《中國公共圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃指南》，具體可在網(wǎng)絡上設置相關專欄，向公眾征求意見，再由相關專家、學者進行整理、討論，選取可資參考的建議；在圖書館學年會上，設立“公共圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃”分會場，組織業(yè)內(nèi)人員積極建言，編制公共圖書館行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃指南，以指引各公共圖書館科學規(guī)劃本館發(fā)展。

5 結語

全面梳理中美公共圖書館法律保障體系的脈絡，并以此為基礎比較、分析兩國公共圖書館立法的差異現(xiàn)實，是在發(fā)展我國公共圖書館事業(yè)的道路上尋求更為廣闊的法治思路。美國的法治經(jīng)驗告訴我們，公共圖書館法律保障體系的形成并非一朝一夕，而是在長久的探索和建構中，不斷豐富與完善。中國公共圖書館法律保障體系在日后的實踐中，需要圖書館界的研究與摸索、社會各界的努力與互助，才能逐步實現(xiàn)更深層次的拓展與整合。

（來稿時間：2020年9月）