農村公共文化服務協同治理機制與效能研究
——基于H省X縣的實證分析*

楊 嬛 黃雅奧 王家合

（華中農業大學公共管理學院 武漢 430070）

2020年是全面建成小康社會的收官之年，鄉村振興即將進入全面實施階段。2018年兩會期間，針對鄉村振興戰略習近平總書記提出了“五大振興”。“文化振興”是實施鄉村振興戰略的有機組成部分，是推動產業發展、生態宜居、治理有效和鄉風文明的有效路徑。作為農村公共服務的重要組成部分，公共文化服務是推動鄉村文化振興的必要保障。但由于長期存在的城鄉二元結構問題，農村公共文化服務水平普遍落后于城鎮地區，在人員配備、財政投入等方面上存在較大差距[1-2]。為了解決這一問題，近年來國家將農村作為公共文化服務建設的重點，公共文化服務頂層設計不斷完善，經費和人員保障機制逐步建立，文化設施建設進一步加強[3]，為鄉村文化振興打下了良好基礎。

當前，公共文化服務體系建設已經從總體覆蓋轉向效能提升的內涵發展階段[4]。作為現代治理手段，協同治理是提升公共文化服務水平的重要機制[5-6]33-38。農村公共文化服務涉及來自農村內外部的不同主體，包括政府部門、社會力量、農村居民和文化骨干。不同主體在資源投入、文化特色上擁有不同的優勢，多元主體協同合作更有利于促進農村公共服務的內涵挖掘和效能提升[7]44-52。2019年作者在H省X縣開展實地調查，在構建協同治理機制與效能分析框架基礎上，量化剖析現有的農村公共文化協同治理運行機制及其對治理效能的影響，實證探索農村公共文化服務治理效能的提升路徑。

1 農村公共文化服務協同治理“主體—機制—效能”分析框架

協同治理是指在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業、公民個人等子系統構成開放性整體系統，無序的子系統及諸要素之間在同一目標、內在動力作用下相互協作、共同作用，形成有序功能結構的自組織狀態，最終達到最大限度地維護和增進公共利益的目的[8-9]。協同治理主要特征包括治理主體的多元化、子系統的協同性、自組織的協調性、系統的動態性、規則制定的參與性[7，10]44-52。范逢春等指出我國農村公共服務具有服務需求總量大、城鄉差異明顯，服務供給模式單一、主體錯位、總量不足等問題，構建多元主體動態協同治理機制有助于改善農村公共服務供給水平[11]176-177。隨著農村經濟結構和社會結構轉型，政府職能與觀念轉變，農村公共文化服務逐步由一元化行政管理轉變為多元化服務，多類型主體參與農村公共文化服務供給中[12-13]。

基于范逢春等提出的農村公共服務多元主體動態協同治理模型[11]176-177、馬雪松提出的“結構—資源—主體”基本公共服務協同治理要素分析框架[14]52-56，文章建立了協同治理“主體—機制—效能”分析框架（見圖1），分析農村公共文化服務的多元主體協同治理機制，并探討協同治理要素對公共文化服務協同治理效能的影響。

圖1 農村公共文化服務協同治理“主體—機制—效能”分析框架

協同治理的首要特征是治理主體多元化，包括在治理中扮演重要角色的組織、機構和個人[15]。在現有體系中，縣和鄉鎮兩級政府在農村公共文化服務中居于主導地位[14，16]52-56。一方面，政府擁有強有力的宏觀調控能力，能夠為基礎設施、產品服務等提供公共財力支持；另一方面，政府政策指引文化發展的正確方向[17]。村委會作為連接政府與群眾的組織，在農村公共事務管理中有著舉足輕重的地位，可以協調上下級資源，保障農村公共文化服務的落實[18]。文化社會組織是當前農村現代化組織的重要類型，在活躍群眾文化生活方面起到重要作用[6，19]33-38。村民既是農村公共文化服務的享受者，也是公共文化活動的參與者。村民滿意是農村公共文化服務的根本目標，村民參與是重要建設手段[20]。

協同治理機制分為資源投入與治理結構兩個維度。資源投入和配置是公共服務得以有效開展的基礎，現有研究表明公共文化服務發展涉及的資源類型主要包括在公共設施、文化活動和人才方面的投入[7，21]44-52。在協同治理視角下，多元主體合作通過政府供給、市場供給和志愿供給等不同形式提供多樣化的資源，有利于優化資源配置，提高公共服務效能[22]。治理結構主要指不同主體在公共服務體系中的位置和功能。隨著治理理念進入公共服務領域，公共服務的決策管理和服務生產逐步分離，政府主要承擔決策管理功能，把服務生產交由市場或社會組織來完成[23]。在當前農村公共文化服務生產中，基層自治組織和社會組織發揮了越來越重要的作用[24]。同時，村民參與程度和對治理效能的影響是當前公共文化服務領域的重要議題[25-26]。

本研究采用“以公眾為中心”的治理效能評價模式，將村民對公共文化服務的滿意度作為公共服務效能的評價指標。公共服務的可獲得性和公民需求滿足程度是服務質量評價的重要依據[27]，公眾評價模式是與專業評價模式并存的公共治理效能評價方法，能夠將公眾的公共服務需求、評價直接展示出來，國內外政府部門都將其作為提升公共服務質量的重要工具[28]。在農村公共文化服務研究中，多位學者從村民滿意度的角度分析了當前服務的治理效能和影響因素[18，29-30]。

2 H省X縣公共文化服務協同治理機制分析

2.1 X縣實地調查情況簡介

X縣地處H省東南部，人口62萬，下轄12個鄉鎮、街道辦事處。從2015年到2017年，X縣不斷加強公共文化建設，整合各類資金完善鎮、村、戶公共文化三級設施，新建或改擴建鄉鎮、村公共文化活動中心153個，篩選確定文化戶3 000余戶、文化中心示范戶500余戶。在文化保護方面，加強鎮、村文藝骨干隊伍、業余文化隊伍和文化志愿者隊伍建設，培養、發展鄉村志愿者隊伍200支。2018年4月，X縣成為省級創建公共文化服務體系示范區之一。

表1 受訪者基本情況（單位：%）

2019年1月，為了總結X縣在農村公共文化服務建設中的經驗，研究組在縣文旅局的協助下開展了實地調研，在公共文化建設中表現為“好中差”三個層次的鄉鎮中各選擇2個，共選擇6個鄉鎮展開調查；每個鎮選取4個村，共獲得22個行政村的農村公共文化服務相關信息。問卷數據有兩個來源，村干部問卷及村民問卷，在每個村采取分層抽樣方法，隨機選取村民和村干部各6—7人發放問卷。累計共發放280份問卷，有效回收268份，占比95.7%，受訪者基本情況如表1。實證分析數據來自對6個鄉鎮22個村的268位村干部和村民的調查。

表2 資源投入和治理結構中各主體投入指標及其測量

2.2 農村公共文化服務協同治理機制指標體系

研究將協同治理機制中的資源投入和治理結構要素作為一級指標，并進一步細化為二級指標和三級指標，在三級指標下明確相關的治理主體（見表2）。數據來源表明數據來自村干部問卷或村民問卷，測量方式為此項指標的操作化對應的具體問題或計算方式。

2.3 農村公共文化服務資源投入分析

表3為各協同主體在資源投入中的參與情況?；A設施是公共文化服務的必要依托，調查結果表明除了社會組織之外的其他主體都已參與基礎設施建設中?？h政府在農村公共文化基礎設施建設中處于主導地位，是村級文化基礎設施建設的主要資金來源，投入平均比例最高的為83%，最低為52%，四個鄉鎮中縣政府資金投入金額高于其他主體，參與建設的設施種類平均數量都在4種以上。鎮政府在農村公共文化設施方面的參與度較低。

表3 資源投入中各主體各項指標得分（各村平均值）

村委會在基礎設施建設中發揮了重要作用，但是各鄉鎮投入水平存在較大差異。在沙城鎮、長崗鎮和甘塔鎮，村委會資金投入額度較高，比例分別達到23%、24%和26%，參與建設的基礎設施種類均在2項以上，主要包括文化廣場、文化活動中心場地、棋牌室等。在安山鎮和容湯鎮，村委會參與基礎設施建設的類型相對較少、資金投入總量低。

村民也積極參與到文化設施建設中，除了甘塔鎮之外各鄉鎮平均每村村民投入金額均達到20萬元以上，比例從9%到44%不等。不過村民主要在村內祠堂建設方面投入金額較高。政府在祠堂轉化為公共文化陣地中發揮了重要作用，X縣委宣傳部和文體局都要求“文化進祠堂”，在祠堂內宣傳黨和政府政策、傳統文化等內容。

文化活動是公共文化建設的重要載體，但是各主體在文化活動中的經費投入力度相對較小。在政府層面，2018年安山鎮內各村沒有獲得直接經費支持；沙城鎮、勝祠鎮、長崗鎮支持力度相對較大，平均每村在2 000—3 000元之間?？h文體局和鄉鎮政府相關部門都表示政府主要開展送戲下鄉、組織文藝匯演、廣場舞和舞龍舞獅比賽等方式活躍村莊文化活動，對村莊文藝活動直接經費支持較少。各村在組織文藝隊伍參與鄉鎮或縣級廣場舞比賽或是文藝匯演時都會提供交通和餐費補助，1/3左右的村莊為文藝隊伍提供音響、演出服裝等活動器材，各村每年在文藝活動中的投入均低于1萬元。村民在文化活動中的投入熱情較高，各鄉鎮村民在文藝活動中的經費投入比例達到了40%以上④，與調查村民中參與文化組織的比例大致相近，表明大多數文藝組織成員都在文化活動中投入了經費。

文化活動服務供給以2018年村莊放電影次數為衡量指標，各村存在較大差異，容湯鎮村均放映電影10.2次，而安山鎮村均只有1.53次。電影下鄉由縣文體局統一向縣電影放映發行公司購買服務，在總量上有明確要求，基本原則是每村覆蓋。在具體操作上，電影放映發行公司與各鄉鎮文化站、各村委會溝通確認具體放映時間及地點，鄉鎮文化站和村委會溝通的主動性和積極性差異造成了各鄉鎮電影放映次數的差異。

人才是服務開展的核心動力，目前人員配置仍然投入不足。公共文化示范區建設項目要求為每村配備文化服務指導員，X縣由村委會委員兼任，政府未提供相應的經費，兼任村干部對此項職務缺乏認識。在所有調查的村莊中，只有沙城鎮的一個村表示村中有專人負責村內文化建設工作。文化隊伍主要考察各村的文藝隊伍數量和質量，各鄉鎮的村隊伍建設水平差異較大。甘塔鎮平均每村隊伍數量達到3.5支，容湯鎮和沙城鎮平均每村隊伍數量不足2支。比較來看，隊伍質量與數量有一定的正相關性，隊伍數量多有利于營造文化建設氛圍、培養高質量的文化隊伍。長崗鎮隊伍質量最高，調查到的各村文化隊伍都曾獲得縣級獎勵（均值為2.25），不過安山鎮雖然隊伍數量較多，但只有一個村曾獲得鄉級活動獎勵（均值為0.25）。這跟各鄉鎮的文化資源基礎也有較大關系，縣文體局開展了文化中心戶建設，選取縣級非物質文化傳承人、鄉村文化能手作為支持對象，對相關器材購置、場地建設給予支持。這也與政府在活動中的投入有一定關系，安山鎮財政支出最為緊張，用于公共文化服務支出少，是唯一沒有給予文藝活動經費支持的鄉鎮（見表3），鄉級文藝比賽、文藝匯演開展少，農村公共文化隊伍水平有待提升。

總結比較可以發現農村公共文化服務資源投入在協同機制中具有以下特征：

在資源投入維度中，縣政府都發揮了主導作用，但是其作用發揮模式不同，且其他主體的參與程度和功能也有所不同?？h政府在基礎設施建設中是建設標準制定者和重要投入者，在文化活動中是平臺的搭建者，在人員配置中是隊伍建設的引導者。鄉鎮政府是縣級部門與村溝通的協調者，在文化活動和隊伍建設中是中間平臺的搭建者，其工作力度很大程度上影響了農村公共文化活動的開展水平和文化隊伍的建設水平。村民是各項投入活動的積極參與者，但其參與目的與公共文化建設目的不一定完全一致。文化隊伍是村民參與文化建設的重要載體，隊伍數量主要體現村民參與的積極性，隊伍質量同時體現了政府的支持力度。

在基礎設施投入中，不同主體發揮了差異化功能，體現了協同治理的重要意義。縣政府作為重要投入主體，有效實現了公共文化設施的均等化，保證每個村配備達到標準要求的公共文化設施。村委會的投入用于提升設施水平上，一部分是在新建村辦公大樓中劃出相應面積作為公共文化活動場所；另一部分是各村自己出資建設小型文化廣場。村民更多從自身文化需求出發投入設施建設。容湯鎮李村案例較有啟示，村內共建設了3個文化健身廣場，1個位于村委會，由縣級部門投資35萬元建設，并配備相應的體育器材；另外兩個分別位于第1和第11小組，各由村民投入2萬元，村委會負責后續建設和補充不足資金。

2.4 農村公共文化服務治理結構分析

表4整理出治理結構指標的相應數據。在傳統服務管理模式下，公共服務主要關注服務決策和服務生產，而在協同治理理念下，服務對象的參與也是提升公共服務治理效能的重要因素。

政府部門是農村公共文化服務決策管理的主導者，在監督評估各村公共文化服務建設上發揮了重要作用，有21個村表示鄉鎮政府將公共文化服務設施和活動建設作為村績效考核目標。在政策宣傳上，政策到村做得較到位，所有調查的村干部都知道本縣正在開展公共文化服務示范區建設項目，但是只有少部分干部了解建設內容。政策到戶則相對較弱，很多村民對這一政策尚不知曉（平均分在1—2之間）。

表4 治理結構中治理主體各項指標得分

村委會和社會組織等主體承擔了主要的服務功能。開放服務設施是基礎的服務工作，其頻率在各鄉鎮存在差異，最高均分3.67，最低均分2.18；不同設施開放頻率不同，文化廣場隨時開放，差異主要在文化活動室和其他設施開放上。各鄉鎮組織活動次數存在顯著差異，容湯鎮村年均活動開展不到2次，而長崗鎮村年均活動數量接近7次?；顒觾热莸呢S富程度取決于村內社會組織和文化骨干數量，甘塔鎮活動內容最豐富，平均每村4.91項；勝祠鎮比較單一，平均每村1.63項。

村民是被服務的對象，文章從文化設施使用頻率、活動參與頻率和參與能力三個方面來衡量村民在公共文化服務中的參與水平。設施使用的平均頻率較低，在1—2.5之間的水平，即在一年數次左右。8項設施比較來看，文化廣場的使用頻率最高。活動參與情況較好，除了勝祠鎮的平均水平為2.81，其他鄉鎮的平均值都在3以上，表明大部分被訪談村民經常參加村內組織的文化活動。參與能力方面看，長崗鎮平均分為2.67，表明村民較少參與公共文化服務提供的討論決策；容湯鎮參與程度比較高（3.73），說明部分村民會向村委會或者政府相關部門提出公共文化建設的相關建議。

總結比較可以發現農村公共文化服務中治理結構在協同機制中具有以下特征：①各主體體現出他們在不同領域的優勢。比如政府在文化宣傳、監督評估上基本實現了預期職能，村委會和社會組織有效組織了多樣化的農村文化活動，村民在活動參與上體現出較高的熱情。不足之處有兩點，一是作為公共文化服務政策宣傳、活動平臺搭建的重要層級，財政收入較低、領導重視程度不高的鄉鎮政府相關功能發揮不足；二是村民使用各項文化設施頻率較低。②公共服務體系中上下信息溝通不暢，一方面政府政策難以入戶，另一方面村民的需求和困難難以及時有效地反饋給政府部門。

3 農村公共文化服務協同治理要素對治理效能的影響分析

3.1 農村公共文化服務治理效能評價與模型構建

文章采用以公眾為中心的治理效能評價模式，以村民對公共文化服務的滿意度為衡量指標。表5為公共服務滿意度的具體指標，指標測量采用李克特5級量表。二級指標的滿意度為三級指標滿意度的平均值，公共文化服務滿意度為所有三級指標滿意度的平均值。

表5 農村公共文化服務治理效能評價指標及其測量

根據圖1建立的“主體—機制—效能”分析框架構建農村公共文化服務協同治理要素對治理效能影響的線性回歸模型，其表達式為：

其中，i表示被訪談村民。文章共設計三個模型，被解釋變量分別為文化設施滿意度、文化活動滿意度和總體公共文化服務滿意度。α、β、γ表示一系列待估計參數，其中α表示常數項，β、γ分別表示各個解釋變量對Y的影響程度及方向。X表示解釋變量，為農村公共文化服務協同治理要素；Z表示控制變量；ηi表示隨機擾動項。模型變量的描述性統計分析見表6。

表6 模型變量的描述性統計分析

3.2 回歸結果與分析

表7為線性回歸模型分析結果。模型1為公共文化設施協同治理要素對村民文化設施滿意度的影響分析，模型2為文化活動相關協同治理要素對村民文化活動滿意度的影響分析，模型3為協同治理各要素對農村公共文化服務滿意度的影響分析?？傮w來看，控制變量對農村公共文化服務滿意度影響不顯著，加入新的控制變量“被訪談人職業”，各模型的顯著性未發生變化，說明現有控制變量能保證模型的穩健性。

表7 農村公共文化服務協同治理要素與治理效能回歸分析

模型1結果顯示影響公共文化設施滿意度的主要因素為政府基礎設施投入、村民政策知曉度和村民設施使用狀況?？h政府投入和鎮政府投入系數都在10%的水平上顯著，表明政府加大公共文化基礎設施建設有助于提升村民文化設施滿意度。在治理結構相關變量中，村民設施使用頻率和村民政策知曉度對文化設施滿意度影響較大。村民使用頻率每提高1個水平，滿意度會提升0.547，且在1%的水平上顯著。政策宣傳Ⅱ（村民政策知曉度）變量系數為0.293，在5%的水平上顯著。村民對公共文化相關政策知曉度在鄉鎮普遍較低，因此，在治理結構中加強村民層面的政策知曉度和文化設施建設參與度是未來提升村民文化設施建設效能的重要方向。

模型2結果顯示影響公共文化活動滿意度的因素較多。在文化資源投入上，政府在農村公共文化活動中多投入1萬元則村民滿意度能提高0.544分，作用效果十分顯著。文化隊伍建設也對公共文化活動滿意度有顯著影響，但是隊伍數量是正向影響，而隊伍質量的系數為-0.22，是負向影響。從治理結構看，村民政策知曉度對公共文化活動滿意度有積極影響，其變量系數為0.369。體現村民文化活動參與水平的兩個變量——活動參與和參與能力，也對公共文化活動滿意度有顯著的正向影響。在公共文化活動方面，活動組織的變量系數為0.065，為顯著正向影響，而活動內容的變量系數為-0.155，為顯著負向影響。這與前面資源投入中的隊伍數量和隊伍質量要素有相似之處，隊伍數量和活動組織數量能夠惠及的村民越多，越有助于提升村民在文化活動中的參與程度；若是在沒有數量基礎上過于注重隊伍質量和活動內容豐富性，則能夠參與的村民相對有限，反而不利于公共文化活動公共性的體現。

模型3為公共文化服務總體滿意度的影響因素分析，將所有協同治理要素都納入方程作為解釋變量，少數變量的顯著性發生了變化。首先在基礎設施投入方面，縣和鄉鎮政府投入對總體公共文化服務滿意度作用不再顯著，而村民公共文化設施建設投入則顯著正向影響其滿意度，可能的解釋為農民在文化設施中的投入提升了其自身的參與積極性，獲得了更高的服務效能。活動內容變量在模型3中也不再顯著，說明其對農村公共文化總體滿意度影響較小。

綜合比較三個模型分析結果發現：①政府資源投入是提升公共文化服務治理效能的基礎。在農村公共文化設施標準化和均等化大力推進背景下，公共文化設施建設水平有了顯著提升，文化活動中的政府投入是進一步提升文化服務治理效能的推動因素。②公共文化協同治理中的村民參與因素是公共文化服務協同治理效能提升的關鍵。村民可多方面參與公共文化服務，包括對設施建設和文化活動的經費投入、設施使用、活動參與建言獻策，均對提升農村公共文化服務滿意度具有重要影響。③在當前公共文化服務建設水平下，在文化服務的覆蓋面和文化服務精品建設之間還存在一定的矛盾。

4 結論與政策啟示

文章基于協同治理理論構建了“主體—機制—效能”的農村公共文化服務協同治理機制與效能分析框架，基于湖北省H省X縣的實地調查對農村公共文化服務協同治理的機制和效能進行了量化分析。在公共文化服務資源投入中縣政府發揮了主導作用，是公共文化設施建設標準化和均等化的保障，鄉鎮政府是縣級部門與村溝通的協調者，村民是各項投入的積極參與者，文化隊伍是村民參與文化建設的重要載體。與資源投入相比，公共文化服務治理結構存在較多不足，包括部分鄉鎮政府對公共文化活動支持力度不夠，村民文化設施使用率低，文化服務體系中政府與村民信息溝通不暢等。對農村公共文化服務協同治理效能具有顯著積極影響的因素主要包括政府資源投入、村民參與程度、公共文化隊伍、活動覆蓋面等。

分析結果對促進農村公共文化服務協同治理建設具有以下啟示：

一是保障農村公共文化建設政府財政支出，優化政府支出結構。加大政府對公共文化設施建設和活動建設投入力度是提升農村公共文化服務治理效能的保障，要以公共文化服務設施的標準化和均等化為導向，加大對基礎設施建設薄弱村莊的財政支持。隨著文化設施建設的完善，政府應加大對農村公共文化活動的支持，通過政府引導，提升村民參與文化活動的積極性。

二是加強政策宣傳，暢通農村公共文化服務體系建設的反饋機制。目前來看，上下信息溝通不暢是農村公共文化服務協同治理體系存在的問題之一，政府要在做好服務的同時擴大公共文化服務政策宣傳，打通政策宣傳的“最后一公里”，加強村民信息的收集和反饋，提升村民在公共文化建設中的主體意識和參與程度。加強鄉鎮政府和文化站、文化組織的溝通協調功能有助于建立和完善反饋機制。

三是平衡農村公共文化服務中大眾參與和精品建設的關系。農村公共文化服務的基礎是較高的村民文化服務水平，在村民參與公共文化建設力度普遍不高的情況下，擴展農村公共文化服務的覆蓋面并提升大眾參與度更能有效提升公共文化服務效能。當然，挖掘鄉村文化、打造文化精品是提升公共文化服務質量的重要內容，需要結合不同地區公共文化發展水平進行調整。

四是促進多元主體協同參與，優化農村公共文化服務治理體系。除了農村公共文化服務供給責任主體（政府）和公共文化服務對象（村民），還應加大村委會和文化組織在農村公共文化服務建設中的參與力度，將資金、人力資源有效融入設施建設、活動開展中，以滿足不同村莊和村民的差異化需求。

（來稿時間：2021年2月）

注釋：

①基礎設施投入是當前村莊所有基礎設施多年累積投入情況，活動投入是2018年投入情況。

②八項設施分別為：綜合文化服務中心（文化活動室），電子閱覽室，農家書屋，文化健身廣場，村廣播，祠堂（文化大禮堂），閱報欄，棋牌室。

③投入金額是鄉鎮內各村各主體投入金額的平均值，考察的是各主體資源投入的絕對數量，比如安山鎮四個村中縣政府基礎設施投入金額分別為89.2萬、41萬、55.2萬、31.8萬，算術平均值為54.3萬元。此處的資金投入比例是鄉鎮內各主體的資金投入比例，比如安山鎮中四個主體基礎設施投入資金分別為縣政府217.2萬、鎮政府2.2萬、村委會1.1472萬、村民100萬，那么縣政府在四個主體中占比為0.83，這一指標主要考察各主體基礎設施投入的相對重要性。

④此項指標測量為村民是否會自己花錢購買文藝服裝道具（1=是，0=否），村民平均數據等同于在文藝活動投入的村民比例。