我國食品安全預(yù)警機制的建立

孫瑞琳 婁芳慧 馬嬌豪 王育紅

關(guān)鍵詞：食品安全;預(yù)警機制;體系建設(shè);法律法規(guī)

一、食品安全預(yù)警機制的概念

機制，一是指事物各部分的存在，二是協(xié)調(diào)各部分之間的關(guān)系發(fā)揮作用。把機制用在食品安全領(lǐng)域就是指在食品機關(guān)各個部門，如質(zhì)檢、海關(guān)、工商、醫(yī)藥、疾控等按一定方式協(xié)調(diào)運作，達(dá)到食品安全最大化。

二、美國和歐盟食品安全預(yù)警機制分析

美國食品安全體制一直以系統(tǒng)、科學(xué)、全面而著稱。美國食品安全預(yù)警體系組成機構(gòu)主要有食品安全預(yù)警信息管理發(fā)布機構(gòu)及食品安全預(yù)警監(jiān)測研究機構(gòu)。其中，管理發(fā)布機構(gòu)主要有食品藥品管理局（FDA），農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗局（FSIS），疾病控制預(yù)防中心（CDC），環(huán)境保護機構(gòu)（EPA），美國聯(lián)邦公民信息中心（FCIC）幾個部門組成。此外，還有國家和地方政府部門網(wǎng)絡(luò)，如環(huán)境衛(wèi)生部、衛(wèi)生服務(wù)部，共同發(fā)布食品安全預(yù)警召回信息。

美國采用食品安全風(fēng)險分析系統(tǒng)，該系統(tǒng)是食品法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策措施制定的基礎(chǔ)。風(fēng)險分析通過科學(xué)的方法檢驗食品中是否含有對人類有害的物質(zhì)，分析這些物質(zhì)的成分與特性以及其影響范圍、影響程度、影響人群等。以便使用者有效識別可能發(fā)生的風(fēng)險，從而采取應(yīng)對措施。

FDA負(fù)責(zé)除肉、家禽、蛋制品之外的食品不安全因素的管理召回和預(yù)警信息，F(xiàn)SIS主管肉、家禽、蛋制品預(yù)警信息和召回通報。CDC負(fù)責(zé)傳染病防治，在食品安全預(yù)警體系中，主要以食源性疾病預(yù)警發(fā)布管理。EPA負(fù)責(zé)農(nóng)藥和水的安全預(yù)警信息發(fā)布。FCIC作為消費者保護機構(gòu)，發(fā)布與消費者相關(guān)的食品安全預(yù)警信息，主要是聯(lián)邦機構(gòu)和生產(chǎn)廠家的召回信息。負(fù)責(zé)食品安全檢驗監(jiān)測機構(gòu)主要有食品安全應(yīng)用與營養(yǎng)學(xué)中心（CFSAN）和農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗局（FCIC），是美國兩大食品安全監(jiān)測研究機構(gòu)。CFSAN是全國性食品現(xiàn)場調(diào)查機構(gòu)，同時，也是履行FDA宗旨的六個面向產(chǎn)品的中心之一。負(fù)責(zé)對美國市場上80%的食品進行監(jiān)督，包括5萬多家食品企業(yè)和3500家化妝品公司，肉制品及面制品不在管轄之列。FSIS負(fù)責(zé)肉類和家禽食品安全，并被授權(quán)監(jiān)督執(zhí)行聯(lián)邦食用動物產(chǎn)品安全法規(guī)，任命了22個進口食品監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員，并建立了一套預(yù)警系統(tǒng)。同時建立突發(fā)事件管理系統(tǒng)（NIMS），目前，F(xiàn)SIS主要具備自動化進口食品信息系統(tǒng)（AIIS）、消費者投訴跟蹤系統(tǒng)（CCMS）和檢測管理系統(tǒng)（PBIS）。

美國食品安全預(yù)警機制有完善系統(tǒng)的法律法規(guī)，如《食品質(zhì)量保護法》《聯(lián)邦肉類檢查法》，有科學(xué)的風(fēng)險分析原則，如目前推行的“風(fēng)險分析關(guān)鍵控制點”，有復(fù)雜多樣的預(yù)警措施。有對新出現(xiàn)的食品安全問題的預(yù)警機制和強大的科研技術(shù)力量。

歐盟食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng)（RASFF），建立于2002年，由歐盟委員會統(tǒng)一建立實施，各成員國按其實際情況制定具體規(guī)則。當(dāng)成員國受到某種不安全食品因素威脅時，可以啟動該系統(tǒng)。RASFF的通報類型有兩種，即預(yù)警通報和信息通報。當(dāng)食品已經(jīng)上市并造成危害時，采用預(yù)警通報，當(dāng)問題產(chǎn)品沒有進入成員國市場時，采用信息通報。預(yù)警系統(tǒng)的啟動取決于委員會對其成員國位置信息和災(zāi)害嚴(yán)重程度的分析。歐盟委員會的網(wǎng)站每周公布一次食品安全通報信息，每年進行詳細(xì)年度分析報告。RASFF通報程序：發(fā)現(xiàn)來自成員國的食品可能會對人體造成危害而該國無力應(yīng)對時，并且危害程度超過一個以上成員國時，就可以啟動快速預(yù)警系統(tǒng)，同時，該成員國有責(zé)任通報RASFF。RASFF提供PDF格式的食品安全快速通報，食品召回信息標(biāo)簽問題，保護消費者免受不安全食品或飼料的危害。成員國也可以就某項危害建議委員會啟動預(yù)警系統(tǒng)，同時，委員會賦予各成員國具有采取緊急措施的特殊權(quán)利。

RASFF的通報借助歐委會交流與信息資源管理中心（cIRCA）。具體通報程序：歐盟成員國將發(fā)布的信息上傳到歐委會評估中心，評估中心根據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)決定信息進一步傳播程度，歐盟評估中心通過網(wǎng)絡(luò)將評估結(jié)果通報給各成員國，成員國根據(jù)風(fēng)險等級采取預(yù)警措施，同時將措施發(fā)布在公共網(wǎng)絡(luò)上，發(fā)布國還要對發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險做進一步調(diào)查，立求發(fā)現(xiàn)更加詳細(xì)的資料，此外，為避免所發(fā)現(xiàn)的問題再次發(fā)生，預(yù)警系統(tǒng)將所發(fā)現(xiàn)的預(yù)警信息以第三國信函的方式通報給原產(chǎn)國，進一步提高食品安全保障。這就是第三國特殊保障機制。

目前，美國和歐盟采用的是HACCP（風(fēng)險分析和關(guān)鍵控制點）制度。

三、HACCP體系的介紹

HACCP是國際上流行的食品行業(yè)安全衛(wèi)生保證體系，HACCP是危害分析和關(guān)鍵控制點體系的英文首字母縮寫。HACCP系統(tǒng)最早由美國為宇航員制定食品安全而建立，涵蓋從農(nóng)場到消費者餐桌的食品供應(yīng)鏈，包括農(nóng)產(chǎn)品原料種植、養(yǎng)殖過程;運輸儲藏，就地初加工、深加工、批發(fā)零售，直至消費者餐桌等。一套完整的食品質(zhì)量控制體系才能保證食品供應(yīng)鏈每個環(huán)節(jié)的安全。如果食品供應(yīng)鏈中任何一個環(huán)節(jié)出錯，導(dǎo)致食品安全危害處于非受控狀態(tài)，將會帶來食品安全問題，并有可能隨食品供應(yīng)鏈而加重。因此，在加工過程的每一步實施管理措施并在整個供應(yīng)鏈中采用預(yù)防措施都是非常重要的。

HACCP的應(yīng)用從原輔料生產(chǎn)到最終消費者可貫穿于整個食品供應(yīng)鏈，也用于像初級包裝這樣的非食品生產(chǎn)中。是食物鏈各環(huán)節(jié)的安全性控制，適用范圍包括以下幾方面。一是原料生產(chǎn)者。包括畜禽飼養(yǎng)者、谷物、果蔬種植者。二是生產(chǎn)加工者。初加工包括畜禽屠宰、乳品加工、制糖和煉油等，他們把農(nóng)場的原料加工成能夠再次進行深加工利用的原料。食品深加工是終產(chǎn)品的制造和包裝食品生產(chǎn)。三是公共餐飲服務(wù)業(yè)。這是一個非常容易發(fā)生食品安全問題的領(lǐng)域。四是零售商。五是消費者。

HACCP建立的條件與前提方案包括一般管理規(guī)范（GMP）和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)操作程序（sSOP）。GMP是企業(yè)日復(fù)一日的事務(wù)性管理工作，包括管理承諾、領(lǐng)導(dǎo)、項目管理、繪制流程圖、數(shù)據(jù)分析與管理、解決方案、審核、記錄保持與文件管理等。第一，承諾管理。如果管理充分了解HACCP所涉及的內(nèi)容——應(yīng)用理由、預(yù)期效果、包含內(nèi)容、實施時間、需要費用、對企業(yè)其他方面可能產(chǎn)生的影響等，就會實現(xiàn)對實施HACCP體系所做的真正承諾。第二，領(lǐng)導(dǎo)。HAC—CP工作組將領(lǐng)導(dǎo)HACCP體系的建立和實施過程。領(lǐng)導(dǎo)能力不僅關(guān)系到企業(yè)內(nèi)部高層管理，而且還與HACCP工作組本身有關(guān)。第三，項目管理。在一個企業(yè)中納入HACCP體系，這是個重要項目并同樣需要管理，特別是在聯(lián)合企業(yè)，項目管理所涉及的企業(yè)都應(yīng)該考慮在內(nèi)。第四，繪制流程圖。這是一種直接了解制定過程的系統(tǒng)方法。繪制流程圖是HACCP工作組著手做的先期工作之一，在開始危害分析之前首先要繪制出產(chǎn)品加工流程圖。第五，數(shù)據(jù)分析與管理。用于對HACCP計劃的驗證，分析消費者投訴。第六，解決方案。它包含各種技術(shù)，如確定“預(yù)期未來狀態(tài)”分析防止或加速到達(dá)目的地的驅(qū)動力和抑制力。第七，審核。審核是HACCP體系驗證中的一個關(guān)鍵行為，常用于監(jiān)測已成文件的HACCP計劃的執(zhí)行情況。第八，記錄保存與文件管理。記錄保存與文件管理和HACCP原理中建立文件記錄檔案是同樣的管理行為。衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)操作程序（sSOP），是食品加工廠為保證達(dá)到GMP所規(guī)定的要求，在衛(wèi)生環(huán)境和加工過程等方面所需實施的具體程序，是實施HACCP的前提條件。

GMP和HACCP都是相對獨立的體系，各從不同方面規(guī)范了食品安全質(zhì)量的管理，但它們又各有側(cè)重，有所區(qū)別，GMP作為法規(guī)要求對食品加工衛(wèi)生的方方面面，以及工藝質(zhì)量都進行控制，HACCP只針對某一環(huán)節(jié)的安全性加以控制。有些危害可能由GMP和HACCP共同控制，GMP將有效控制這些危害，GMP是基礎(chǔ)、依據(jù)和指南，是食品安全衛(wèi)生管理的通用要求，HACCP如果脫離了GMP，就會造成形成過多關(guān)鍵控制點的情況。食品安全質(zhì)量控制體系的研究對象是植物性和動物性食品，研究內(nèi)容是如何通過產(chǎn)品配方、加工過程和服務(wù)等環(huán)節(jié)保證其安全性;食品安全質(zhì)量控制體系重點關(guān)注以HACCP為核心的食品安全保證體系的建立。

四、我國食品安全預(yù)警機制的現(xiàn)狀

我國食品工業(yè)起步晚，專業(yè)技術(shù)人員匱乏，資金投入少，對預(yù)警機制的研究還停留在具體項目的檢測和法律法規(guī)的制定上。監(jiān)控機構(gòu)不健全，科技水平落后。丁莉莉指出預(yù)警機制無論是在其運行要素還是運行方式都存在諸多問題。蒲國利等指出食品安全現(xiàn)狀存在的問題，農(nóng)藥殘留，不良生產(chǎn)工藝，流通環(huán)節(jié)的污染，市場法律意識淡薄等，監(jiān)管不力等，從完善法律法規(guī)，監(jiān)管行政問責(zé)等提出建議。高廣波從經(jīng)濟學(xué)角度指出買賣雙方信息不對稱導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量問題。陶琨從“一案三制”建設(shè)研究突發(fā)應(yīng)急管理工作，對沈陽應(yīng)急管理機制，進行優(yōu)化和改革，解決事前預(yù)防滯后，事中處置欠佳，和事后完善薄弱的問題。許安炳認(rèn)為違法分子的社會道德和法律底線缺失是主觀原因，檢測項目覆蓋不全是客觀原因。張曉瑜等從大數(shù)據(jù)角度構(gòu)建思路，通過專家評估等，對BP（Back Propag～ion Network）神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)進行訓(xùn)練和評價，期望形成具有可操作性的預(yù)警機制。李季剛從行業(yè)協(xié)會的自律方面加以闡述，對“官方認(rèn)同”的過分追求擠壓了協(xié)會對“社會認(rèn)同”的重視程度，“社會認(rèn)同”難以直接影響協(xié)會的決策，應(yīng)借鑒強化法律規(guī)范介入來完成外部監(jiān)督與內(nèi)部治理的同步變革。行業(yè)協(xié)會去行政化，明確行政權(quán)力權(quán)限及政府對協(xié)會的支持義務(wù)，以消費者溝通平臺、社會公眾舉報機制等，強化食品行業(yè)協(xié)會自律。重塑食品行業(yè)自律的外部環(huán)境來保障行業(yè)自律的規(guī)范運行。另外，通過提升服務(wù)水平，加強行業(yè)代表性，優(yōu)化內(nèi)部激勵等措施，提高食品行業(yè)協(xié)會的公信力，通過行業(yè)自律內(nèi)部環(huán)境的優(yōu)化，來提高食品行業(yè)自律的質(zhì)與效。

五、我國食品安全預(yù)警機制的建議

（一）加大科技和資金投入力度

加大相關(guān)基層檢測科技水平，配備高精尖相關(guān)儀器設(shè)備，配備高素質(zhì)相關(guān)檢測人員，加大相關(guān)科研人員的配比。應(yīng)加大科技投入，加大財政支持，并組織有經(jīng)驗的科技人員擔(dān)任食品安全的監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)的制定，從源頭杜絕不良食品因素流向市場，為食品安全提供科技支撐。提高整體食品從業(yè)人員水平，相關(guān)基層檢驗檢測中心配備高素質(zhì)檢驗檢測人員，基層檢測中心負(fù)責(zé)食品安全因素的收集和食品標(biāo)準(zhǔn)的制定，并負(fù)責(zé)執(zhí)行。負(fù)責(zé)食品安全的宣傳和推廣，在源頭保證食品安全，加大相關(guān)科技人員的主體責(zé)任作用。

（二）加大監(jiān)管檢查力度

國家市場監(jiān)督管理局加大監(jiān)察執(zhí)法力度，不定期對食品企業(yè)進行抽查，加大對違規(guī)違法食品企業(yè)處罰力度。建立食品企業(yè)信息系統(tǒng)，建立食品企業(yè)黑名單信息庫，從而規(guī)范整個食品市場秩序。

（三）建立食品安全信息系統(tǒng)

建立食品安全預(yù)警體系，接受廣大消費者的監(jiān)督，提高法律法規(guī)透明度，發(fā)揮消費者在市場安全中的主體作用。相關(guān)食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)做到自律，自覺遵守食品安全法律法規(guī)的規(guī)定，不生產(chǎn)危害人體健康的有害食品。食品企業(yè)建立HACCP體系，規(guī)范食品生產(chǎn)管理，有效保證食品安全，發(fā)揮HACCP的主體作用，加大HACCP構(gòu)建力度。

（四）完善法律法規(guī)制度

建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的食品制度，加快食品法規(guī)在市場的應(yīng)用，與國際食品標(biāo)準(zhǔn)接軌，提高整個食品行業(yè)的發(fā)展。鼓勵社會相關(guān)機構(gòu)和團體參與食品安全預(yù)警體系，發(fā)揮團體和機構(gòu)的積極作用，使食品安全預(yù)警體系良性循環(huán)。

綜上所述，食品安全預(yù)警是保證食品安全的重要舉措，預(yù)警機制的建立是食品安全的重大保障，是食品工業(yè)和國民經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。我國食品安全科技投入低，財政投入少，監(jiān)管存在漏洞，法律法規(guī)建設(shè)不完善，通過借鑒國外食品安全與價格機制，結(jié)合我國食品安全現(xiàn)狀，對我國食品安全預(yù)警機制的建立提出以下建議：加大科技和資金科投入力度，加大監(jiān)管檢查力度，建立食品安全信息系統(tǒng)，完善法律法規(guī)制度等。從而對我過食品安全預(yù)警體系的建立提供科學(xué)有效的思路和辦法，這對我國國民經(jīng)濟的持續(xù)良性發(fā)展有重要意義。