城市超大社區精細治理難題與破解機制

胡宏

隨著城鎮化進程的快速推進，在我國各個區域陸續出現了一批超大型居住社區，成為名副其實的“城中之城”。一些超大社區幾乎相當于一個中小型城鎮的體量，人口規模龐大、社會問題眾多，超大社區在轉移大量人口的同時，也使得城市風險郊區化、集中化， 造成城市發展和治理的重大挑戰。

超大型社區治理難題如何破解，怎樣才能實現精細化管理、高質量發展？C市J區直面超大社區精細化治理難題，調動各方資源和力量，圍繞超大社區公共服務供給、公共空間營造、社會資本培育補短板、強弱項、提能力，大大改善了超大社區居住品質，提升了超大社區人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

一、背景與起因

X社區成立于2013年11月，隸屬于超大城市C市的某街道，總面積約0.2平方公里，轄城市花園一期、二期、三期3個商住樓盤院落和中油潔能加氣站、交投能源加油站、農貿市場等三家單位，總規劃人口0.93萬人，實際居住人口2.82萬人。

X社區是快速城市化的產物，是典型的人口導入型社區，體現為人口規模龐大，需求異質多元，人群成分多樣，老幼弱勢群體集中，但服務功能遲鈍滯后，管理力量與模式明顯無力。2018年以前，小區內社區問題多、空間擠、人手少、設施少，業主之間矛盾、物業與業主矛盾突出，街道、社區力量小，服務需求超載，社區居民的安全感和滿意度很低，成為全市知名的社區治理“老大難”社區。

X社區常住人口2.82萬，雖然總體規模并不大，但考慮到社區總面積僅有0.2平方公里，人口密度已經達到了驚人的14.1萬人/平方公里，大大超過了“全國最大棚戶改造區”貴陽市花果山社區（5萬人/平方公里） ?人口構成方面，X社區的人口來源多元化，有來成都發展的省外居民，有四川省下面州縣上來的居民，有成都本土居民，有棚戶區改造時的安置居民，有在當地就業的上班族，有以年輕人為主的租戶，還有在居民樓里租賃的商戶等等。

建筑密度方面，X社區最典型的一個特點莫過于 “高而密”為特征。錦江花園三期都是共層建筑小區戶型極為密集的筒子型布局，中間一條狹長過道，兩邊住戶兩兩相對如同學生宿舍。過道極為狹窄，不足0.5米，入戶門內開。戶型均為小戶型，最高建筑面積80平方米左右。一個樓棟2個單元，每個樓層最少9戶，最多13戶。電梯數量少，13戶僅有兩部電梯，高峰時期上下電梯極為不便。

超大社區往往在規劃建設階段過度關注容積率和建筑的整齊劃一，進入社區后則給人以陌生感、孤離感。在社區內，由于人口規模龐大，公共空間、公共區域的“擁擠度”也十分高，加上居住人口的差異性較大、需求多樣化，公共空間、生活服務的配置常常面臨緊張的情況。

二、做法與經過

（一）“調研零距離”形成治理“三清單”

一是建立需求清單。社區先后組織三次大規模入戶訪談，通過第一次民意調查，精選出20項服務功能，從中至多選擇10項需求最緊迫的功能開展第二次民意調查，排名前十位的功能設置為：衛生服務中心、政務服務、健身運動場、養老服務、文化活動中心、便民服務、兒童培訓41.01%、國學堂等。二是建立資源清單。對社區內的單位資源和個人進行登記，從中發現可以調動的治理資源，了解到社區周邊企業、商業綜合體可以使用的夜間空閑車位，活動場所;發掘社區法律、文藝、醫療衛生、心理咨詢方面的“社區達人”“大咖” 。三是建立項目清單。根據不同的需求，明確階段性治理任務，整合成一個又一個項目，建立項目清單。通過這三個清單的形成，有效的把社區內的需求、資源、行動嫁接在一起，大大提高了治理有效性。

（二）“多元共參與”整合治理“全主體”

社區始終堅持問題導向、需求導向、效果導向，通過打造“統籌區域、聯動各方、多元融合”的城市基層治理格局，構建了沉淀于基層，跨單位、跨領域、跨組織的社區治理和發展格局。舉行物業聯盟成立儀式并授牌。在農貿市場、商家、小區樓棟廣泛設立“紅色驛站”，加快推動社區志愿服務項目建設，招募志愿者共172人，活躍度達50%以上。組建四支社區志愿服務隊伍。

（三）“建天府之家”打造治理“強中心”

按照“政府主導、社企運作、文化浸入、服務多元”的總體思路，圍繞社區“喜”文化主線，致力全域化人群服務，全力推擠“居民之家”社區服務綜合體建設，綜合引入社區辦公、街道公共服務、醫療服務、體育文化服務、中央廚房等多重業態，建設”一窗口五中心”，努力打造一個宜進入、可參與、能共享的"居民之家"。依托“居民之家”X社區綜合體項目，按照“公益+商業”的運營模式和“標準化+特色化”的打造思路，圍繞共建共享工作路徑，聚合區域藝術、文化、美育、體育、醫療等優質資源，實現樓宇經濟價值，維系項目自身良性運轉。

（四）“服務全網絡”打通最后“二十米”

依托“居民之家”社區服務綜合體，建好便民服務全網絡。 聚焦“一老一小”和特殊群體，X社區在三圣街道黨工委指導下，以全齡階段居民的多元化、多層次需求為導向，前期對1.5公里范圍內的居民進行了3輪需求調研，認真分析了核心區域的人群結構與現有配套服務，梳理提供滿足全齡段居民所需的各項公共生活服務，緊緊圍繞幸福美好生活十大工程，鏈接和發動N個（23個黨組織，22個居民自組織，11個社會組織，4家社會企業，51家企業商家，專業社工63名）主體參與，努力實現居民美好生活的幾何增長。

三、完善城市超大型社區治理的建議

（一）抓住機構改革契機，重構基層服務單元

做好街（鎮、鄉）村組兩項改革后半篇文章，繼續深入推動各類治理資源如人員、技術和經費向下轉移，建立高效簡約的治理機制。要強化基層，特別是街道和社會的服務功能，將對接上級任務的行政功能和面對群眾進行服務的職能適度分離。要合理調整社區服務單元，根據輻射范圍建設公共服務中心，將以居委會為中心的社區服務轉向依據不同單位建設服務中心。要加快信息化手段的應用，積極利用網絡、手機提供行政審批事項。在資源投入領域，要改變重視設施不重視服務的傾向，更加注重專業社會服務的投入，更加中設專業社會工作隊伍的培育。

（二）發現群眾“真正需要”，實現社區精準服務

主觀判斷的 “需求” 會造成資源的浪費和社區治理中群眾參與的不暢。要避免群眾的需求被“代理”，發現群眾真正需求才能有效集中資源面向居民提供有效服務，從而真正提升社區治理的實際效果。首先應當對社區居民需求情況進行調研，針對不同的群體發現各自生活中的需求，提供有針對性的服務。比如針對職業群體的托幼服務、針對獨居老人的餐飲服務等。如果能夠發現這些隱藏的難以滿足的需求，并提供專業、高效和經濟的服務種類，就能大幅度提升社區居民的滿意度，并進而激發居民參與社區活動的積極性。

（三）發揮社區居民主體作用，培育社會自治能力

發揮社區居民的主體性作用，實現“社區人治理社區事”是城市社區治理的根本目標。要更多的發掘社區自身的主體和資源。充分發揮居委會、業委會以及各類社會組織的作用，利用項目孵化培育社區服務類社會組織，注重引導、支持社區單位、社區社會組織共同參與社會治理。要提高社會組織和社會工作者專業水平，增強社區治理的內生動力。

（四）打破領域條塊分隔，整體調配資源

超大社區治理更應當關注在有限的空間內，如何為社區居民提供更多的資源。在兩項改革過程中，應當注重社區范圍的調整，盡量減少超大社區，將超大社區內的小區與周邊一般社區混編。如果社區范圍既定、人員既定、進駐單位既定，就要通過對社區內部資源的靈活運用解決公共服務難題。如X社區那樣，除了通過公共空間的升級改造提升服務能力，更應當重視打破社區內部壁壘，充分利用社區內的機關單位、企業的閑置資源投入到社區公共服務領域。比如，X社區內有省級文化單位的辦公樓，該社區通過協商將該樓內夜間閑置車位開發出來緩解了附近小區居民停車難問題。

難點在于，如何打破不同單位之間的壁壘和分隔。這一點可以通過某種聯盟、共建機制加以解決。

參考文獻

[1]吳曉林，城中之城：超大社區的空間生產與治理風險[J].中國行政管理.2018（09）

[2] 謝景慧.城市超大居住社區的特點與治理分析[J].安順學院學報.2020（04）