社區居家養老服務空間布局優化研究
——以南京市H街道兩社區為例

韓振燕，莊丹丹，柳 汀

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

2020年國務院《政府工作報告》提出發展養老、托幼服務完善社區服務功能，支持社會組織、人道救助、志愿服務、慈善事業等健康發展，保障婦女、兒童、老人、殘疾人的合法權益［1］。目前，社區居家養老仍然是中國社會化養老的主要方式。在機會、結果和可選擇能力三方面的均等化程度仍然存在著亟待解決的變革需求［2］。

國內諸多學者對社區居家養老服務進行研究，龔靜怡［3］經過東西方養老模式對比，指出社區居家養老服務是順應中國國情的城鎮養老方式；陳友華等［4］在對社區居家養老服務進行規劃設計時提出要建立多層次社區服務網絡；王莉莉［5］、王瓊［6］分別以質化和量化的方式對社區居家養老服務的需求進行了探討。眾多學者雖然對社區居家養老研究的視角不同，但都認為社區居家養老是解決中國目前養老問題的最佳模式之一。

學者對社區居家養老服務均等化問題的研究多聚焦于宏觀抽象或具體項目服務方式等角度的研究。胡宏偉等［7］通過養老模式宏觀對比，指出居家養老服務是實現養老服務均等化的最優路徑；丁志宏等［8］通過量化對比分析，指出社區居家養老服務在城鄉和地區發展不均等；鄒祥波［9］對江門市街道居家養老的養老助殘綜合服務均等化進行經驗總結；羅娟等［10］對上海市養老基本公共服務進行了均等化的梳理分析。為協調推進養老服務體系建設，解決養老服務的空間不均衡，有必要對社區居家養老服務空間互動推進均等化開展研究。因此，本研究從各主體區域內空間合理布局角度出發，利用中心地理論演化城市空間社區居家養老服務各主體的有效互動路徑，援引實際案例進行論證，從而推進社區居家養老服務均等化。

1 社區居家養老服務供給與需求的不均衡

根據老年人居家養老需求，社區居家養老服務一般應包括生活照料、康復護理和精神慰藉、臨終關懷等多層次的服務內容，基本涵蓋了老年人食、醫、住、行、潔、樂、學、急等各個方面。在解決老人日常生活照料及醫療保健等基本需要的同時，需要提供精神關愛和交往互動等精神層次的服務，并努力拓展諸如時間銀行、代際互助等滿足更高層次需求的養老服務。

社區居家養老服務供給主體多樣，主要是以政府建設民間資本運營的日托所等機構組織、政府建設政府運營的社區老年活動中心以及民間資本建設民間資本運營的養老驛站等諸多不同性質的組織。日間照料中心即日托所為社區內老年人提供日間生活照料、康復護理，為子女提供“喘息服務”等養老服務。一般而言，日間照料中心通過車接車送將老人白天集中至其機構內，進行簡單的體檢后，按照機構制定的照護流程環節對老人進行托管服務活動。活動內容主要包括保健操、老人餐食、藥品購買、助浴按摩、修剪指甲、讀報理發等基本的生活服務。社區老年活動中心依托于社區居民委員會進行服務供給，由政府建設政府運營管理，因而具有較為鮮明的公益性。社區老年活動中心為老年人提供諸如社交活動場所、老年人興趣學習班、司法救助和法律援助、政策宣講、對接政府事務辦理以及“時間儲蓄銀行”等養老服務。養老驛站是對提供上門服務等內容的社區居家養老服務民建民營機構的統稱。養老驛站為社區內老年人提供上門生活照料、上門做家務、上門看病等上門服務以及助餐助浴、養老輔助用具租賃等其他服務。

1.1 養老服務需求、供給與利用間矛盾

根據《2006年中國城鄉老年人口狀況追蹤調查數據分析》可知，城市社區居家養老服務普遍存在服務供給率高與服務利用率低、服務需求率高與服務利用率低以及服務供需結構不匹配的三重矛盾，城市各類社區居家養老服務項目的供需狀況如表1所示［8］。

表1 城市各類社區居家養老服務項目的供需狀況（單位：%）

在服務供給與服務利用方面，社區居家養老服務供給率多于利用率的局面與消費人群購買服務的意識不足、消費觀念落后有關；在服務需求與服務利用方面，社區居家養老服務需求率高于利用率的局面與養老服務市場發育滯后、消費水平落后、服務項目和服務質量不能滿足多樣化需求有關；在服務供給與服務需求方面，社區居家養老服務供需結構不平衡的局面與當前單一的養老服務供給過剩有關［6］。

1.2 政府單中心支持下供需匹配度不高

日間照料中心作為社區居家養老服務的重要載體，一般存在著政府單中心支持供應的問題。大部分政府建設民間資本運營的日間照料中心以半公益性質為服務對象提供社區居家養老服務。在其運營過程中，由于民辦非營利組織的企業性質，其盈利能力較弱，主要依靠民政養老服務專項補貼維持運轉，依賴政府單中心資金供給支持。這種自上而下的供給主導模式，不能很好地與養老服務需求相結合，造成資源的短缺或浪費［11］。

1.3 服務對象群體化無法滿足特殊需求

社區老年活動中心作為社區居家養老服務主體之一，在服務過程存在著服務對象群體化的問題。社區老年活動中心作為政府建設政府運營的社區居家養老服務機構，其主要功能是為老年人提供社交活動和解決老人難題的服務場所，具有較強的公益性質和自我參與選擇。社區老年活動中心內的服務項目一般較少包含上門服務和康復服務，因而大多數服務使用者為外出參與社會互動的自理老人，而半自理老人和失能老人因身體機能的影響無法前往活動中心，并且活動中心不能提供對應其康復等需求的養老服務，造成該類人群社會參與機會的喪失。

1.4 服務內容單一固定化影響老人獲得感

養老服務驛站一般為民間資本建設民間資本運營的社區居家養老服務主體。在提供養老服務過程中，存在著服務內容單一固定化的問題。養老服務驛站的運營主體企業多采用由點到面的連鎖運營方式，因而每個養老驛站的服務內容基本相同，沒有根據當地的實際情況進行相應的制定，而且為了達到護工人員的標準化服務操作和工作流程，其設定的服務頻率、服務時間以及服務內容呈現出單一固定的特征，無法滿足驛站所在不同地區老年人群體不同側重的需求。

2 社區居家養老服務空間布局均等化設計

中心地理論認為，一個市場區內存在中心點，輻射區內消費者的消費代價成本最低，在均衡狀態下，按照服務半徑大小等因素可以自下而上構建中心地的非等級市場系統，各中心地可以服務互補，從而構成完善的城市服務空間［12，13］。在社區居家養老服務中，以社區居家養老服務主體為中心點，通過老年人的活動距離和路程時間、機構服務覆蓋面和費用等因素建構出各服務供給主體的輻射范圍，從而進行相應的主體補充構建，促進社區居家養老服務均等化水平提升。

一般來說，社區居家養老服務的均等化應當包含享受社區居家養老服務的機會均等、結果均等以及在提供均等的社區居家養老服務過程中尊重老年人的自由選擇權［14］。通過社區居家養老服務主體合理的空間布局，保障該空間內老年人群體在社區居家養老服務方面的機會、結果和自由選擇3個方面實現社區居家養老服務均等化。根據輻射范圍確定中心地的合理位置，使服務空間合理布局，增強老年人社區居家養老的服務可達性，實現機會均等化；根據輻射重疊區域對不同等級中心地進行位置整合，使各服務供給主體進行有效的空間組合，將老年人選擇的服務項目進行有效組合，實現老年人服務結果的均等化；根據各類社區居家養老服務的差異化程度對各服務供給主體中心按照等級進行組合，使各主體空間布局設置資源整合，老年人在多個社區居家養老服務主體間自由選擇，更好地實現服務選擇自由均等化。

中心地理論下的社區居家養老服務均等化的空間布局不等同于“中心+站點”［9］的布局結構，而是“多中心”格局，各服務供給主體為同一等級主體，根據服務的輻射范圍分析其重疊程度。當某一區域重疊程度越高，則該區域的服務供給更加多元，該區域的老年人可選擇的社區居家養老服務主體和項目越多樣，其享受服務的均等化水平越高。根據老年人的活動距離和路程時間以及機構的服務覆蓋面和費用，可以確定不同服務供給主體的不同輻射范圍，當區域內各服務供給主體的輻射范圍重疊時，該區域的老年人群體可選擇的服務項目和服務主體更加多元，且到達的便捷程度更高，使得老年人群體能自由選擇享受社區居家養老服務主體的不同服務，在空間上的機會和互補后的結果方面達到均等化，因而該區域社區居家養老服務均等化程度最高（如圖1紅色部分）。

圖1 3個社區居家養老服務主體輻射范圍

3 社區居家養老服務空間互動——以南京市H街道兩社區為例

3.1 南京市H街道兩社區居家養老服務供需差異

N社區和Q社區同屬于南京市H街道。2個社區大部分面積為大學校址所在地，住宅區主要位于2個社區的西南側（圖2）。目前Q社區內60歲及60歲以上老年人多達2 000人，其中高齡老年人349人；N社區內60歲及60歲以上老年人1 500人左右，高齡老年人近300人。2個社區老年人共同特征是人數多、高齡老年人數多，老年人受教育程度較高，自理能力較強，空巢或獨居老人多，養老金及儲蓄多，但消費觀念較薄弱。2個社區老年人均以社區居家養老服務為主要養老方式，機構養老占比少，而由于兩地老年群體在與其主要服務點的距離、老年人口數量、可選擇服務機會等方面存在各種空間差異，使得兩地社區居家養老服務出現顯著的不均衡。

圖2 南京市H街道N和Q兩社區地圖概況

2014年，N社區將社區居委會舊址免費作為N社區養老服務站這一民辦非營利日托養老機構的服務場所。發展至今，N社區養老服務站單次服務最高人數超過50人，其提供測量血壓、修剪指甲、理發讀報、電話上門、陪護看病、代為取藥、家庭養老床位等服務。此外，N社區養老服務站還與附近大學建立合作關系，定期邀請大學師生為服務站老人開設知識講座等活動。服務站在免費提供一些測量血壓等基本老年服務的同時，設置了會員服務項目，會員服務項目每年向老人收取20元的會費，繳納年費的老人可免費或低價購買享受陪護就醫等更高等級的服務項目。由于收費較低，該服務站收不抵支，發展困難，而該區域的老年人受教育水平高，老年人數量多，消費能力和消費欲望強，養老服務的消費市場本應非常廣闊，但N社區養老服務站由于機構面積狹小，只能提供基本的養老服務，難以開展更多的社區居家養老服務項目和活動。在發展上門服務時，由于老年人的需求時高時低，難以與服務供給有效匹配，且該中心地等級與空間環境不匹配、服務半徑和輻射范圍過小導致服務需求高與利用率低的矛盾，使該區養老服務機會不均等。

Q社區于2013年依托社區內高校資源建立了Q社區活動中心。Q社區活動中心通過電話、走訪、告示和講座活動等形式對社區內老人進行信息采集追蹤和政策宣講。為老年人開放多個活動室，社區內老年人一般20人一個興趣組進行舞蹈、朗誦、書法、器樂、陶藝等活動。雖然Q社區活動中心為半自理和失能老人優先進行家庭適老化改造以及對老人身體機能進行一年兩審和子女家庭信息追蹤，但開設的服務項目多針對自理老人，對半自理和失能老人的服務項目較少，在社區內老年人群體中做不到“需保盡保”，有能力的老年人喜歡獨立生活，不愿享受社區提供的服務，而對失能等能力欠缺的老年人，社區又沒有有效的服務供給。由于各等級中心地輻射區不重疊，不能進行有效服務互補導致的養老服務供給率高而利用率低矛盾，使該區養老服務享受結果不均等。

2016年起，聚焦老人助餐服務的XC養老服務驛站等諸多社區居家養老服務民辦機構入駐Q社區。XC養老服務驛站采取連鎖站點式經營模式，通過互聯網技術對社區內老年人的助餐服務進行對接，在各社區內建設上門送餐的配送點或集中食堂助餐機構，解決社區內獨居老人等老年人群體的用餐需求。XC養老服務驛站需要針對不同社區老年人的用餐習慣和身體狀況進行配餐，這與其連鎖建設的模板化和人員少的特點相沖突，并不能有效地解決老年人的特殊用餐需求。由于中心地單一，不能提供多元中心地差異化服務而導致的養老服務供需結構不匹配矛盾，使該區養老服務可選擇機會不均等。

3.2 兩社區服務空間互動路徑分析

隨著養老設施社會化趨勢的發展，跨區域養老逐漸興起［15］，對社區多元配置需求日漸強烈。屬于同一街道的Q社區和N社區在養老服務方面形成了自發的老年人社區居家養老服務在多元主體間的互動。許多在N社區養老服務站進行日托服務的老人有時會選擇10 min散步到Q社區活動中心參加興趣小組活動，而Q社區活動中心的老人有時也會前往N社區養老服務站享受體檢以及講座等服務。XC養老服務驛站也逐漸放棄集中食堂，側重發展送餐、提供鐘點服務等上門服務這種更長半徑的服務模式，以此讓2個社區的老人都能享受到其提供的服務。2個社區的居家養老服務主體間依托空間便利性的協調布局逐漸開展了有效的服務互補互動。

根據中心地理論，通過社區居家養老服務主體的服務范圍、服務成本以及老人到達的時間和道路情況等因素，歸納構建出幾何形狀的N社區養老服務站、Q社區活動中心、XC養老服務驛站的大致服務輻射范圍（圖3）。

由圖3可見，學校家屬院附近的小區老年人群體的服務輻射重疊度最高（圖3紅色陰影部分），該區域的老年人可以便捷地享受到3個不同等級中心地的差異服務，其享受養老服務的機會、結果和可選擇性均得到了保障；而下方園林附近的小區以及社區西南側的小區只被XC養老服務驛站的服務輻射所覆蓋，距離N社區養老服務站和Q社區活動中心較遠，享受兩地的服務便捷度相對較低，老年人可能因為距離、時間等各種因素而選擇放棄這2個等級較高中心地的養老服務，而僅依賴于XC養老服務驛站提供的單一固定的服務，享受養老服務的機會、結果和可選擇機會都遠不如學校家屬院附近的老年人。這驗證了學校家屬院附近小區的老年人群體的均等化程度較高，而園林附近的小區以及社區西南側的小區均等化程度較低的情況。

圖3 三機構服務輻射范圍

4 結語

社區間居家養老服務主體空間上的合理布局和互補互動，有效地保障了老年人群體在社區居家養老服務過程中的選擇自由、機會可達和享受均等，從而促進社區居家養老服務均等化水平提高。因此，應當建立合理布局、互補互動、有效協調的社區居家養老服務體系［16］，充分調動政府、市場、社區和民眾的力量，發揮各主體在社區居家養老服務中的協同作用，整合社區內養老服務資源，進行社區間有效互補互動，推動建立個性化、多樣化服務滿足不同老年人群體多層次多方面的養老需求［17］。同時將各項資源“下沉”社區，進行雙向互動供給，對接老年人的需求，提高老年人養老服務利用率，不斷增強社區居家養老服務主體的輻射范圍和強度。形成以社區老年活動中心、養老服務站、日托所為主要覆蓋主體，連鎖式驛站養老服務模式進行補充覆蓋的空間優化組合，進行資源整合和互補互動，滿足老年人的就近養老需求，從而促進社區居家養老服務均等化水平提升。