從封閉走向開放：新中國70年糧食進出口貿易政策的變遷與邏輯

楊麗娟 杜為公

摘要：糧食貿易政策影響糧食價格和糧食安全，直接關系到國民經濟和社會發展的可持續性。采用混合研究方法，系統考察建國以來我國糧食進出口貿易政策的變遷歷程與演化邏輯。糧食進出口貿易政策歷經沉寂與萌芽、改革與探索、系統與完善、創新與深化4個階段;從最初“不吃進口糧”過渡到“適當進口”，從“進出口適當調劑”到“統籌兩個市場”，進而“走出去”，勾畫出糧食進出口貿易政策從封閉走向開放的演化邏輯。增強糧食貿易政策精準性，改善糧食貿易政策響應能力，推進糧食進出口政策體系建設是我國糧食貿易政策發展的未來進路。

關鍵詞：新中國70年;糧食進出口貿易;政策變遷;政策邏輯

中圖分類號： F741 ?文獻標志碼： A ?文章編號：1002-1302（2021）10-0243-06

作為糧食生產和需求大國，糧食進出口貿易政策對于調控我國糧食供求而言意義重大。新中國成立以來，糧食進出口貿易政策始終影響著糧食價格和糧食安全，直接關系到國民經濟和社會可持續發展。我國奉行糧食自給政策，近年來國際糧食價格大幅波動，我國糧食進出口貿易政策在“大國小農”背景下增長和調整，面臨政策不確定性增強等問題。盡管糧食進出口貿易的穩步上升是大趨勢，貿易政策的調試與波動同樣相伴隨行。學者圍繞我國的糧食進出口貿易政策展開研究，并取得了許多有價值的成果。但已有研究側重于事實描述和政策解讀，對我國糧食進出口貿易政策演進的歷程和內在邏輯還留有進一步深入研究的空間。缺乏對我國糧食進出口貿易政策變遷與邏輯的考察，不利于科學判斷我國糧食進出口貿易發展態勢和長期糧食安全局勢，增加我國糧食進出口貿易面臨的風險，影響我國糧食進出口貿易政策對國際糧食貿易波動沖擊響應的及時性和靈活性。因此，本研究從我國糧食進出口貿易政策文本切入，考察我國糧食進出口貿易的政策變遷，研判糧食進出口貿易政策演化的內在邏輯，給出完善我國糧食進出口貿易政策的建議。理論上，對我國糧食進出口貿易政策變遷的研究，能夠補充基于糧食進出口貿易視角的針對長期性復雜性政策變遷的理論依據。實踐中，研究較長時期內我國糧食進出口貿易政策的變遷與邏輯，可為國家確定新時期糧食進出口戰略提供參考，有利于提高我國糧食貿易政策針對性和調整的靈活性，進而優化國家糧食安全政策體系。

1 糧食進出口貿易政策研究綜述

國外研究認為，在國際糧食供求緊張時，限制性糧食貿易政策會推動農產品價格上漲，扭曲糧食價格[1]。糧食貿易政策與糧食價格反周期調整，會導致使用這些政策的國家貿易條件惡化，糧食貿易國應在貿易政策受貿易條件影響和降低國內糧食價格波動的框架內考慮貿易政策協調[2]。在單一依靠本國糧食和糧食完全開放2個極端之間，糧食自給政策并非其中的唯一二元選擇，而是連續統一體[3]。中國現有糧食補貼政策會導致糧食自給率和庫存利用率提高，但增幅相對較小，說明中國糧食補貼缺乏效率，應結合不同類型的補貼，向不同產品和地區提供歧視性補貼，尤其是小麥和玉米的補貼率[4]。中國與東南亞的糧食貿易由依賴型向區域互補型轉變，中國傾向于適應東南亞國家糧食生產和貿易的現有條件，而并非從根本上進行改變[5]。中國在參與世界糧食貿易的過程中，政策具有保護性且存在城鄉差別[6-7]。

為避免不利于我國國內糧食余缺調劑和糧食安全保障的“逆向”調劑問題出現，我國糧食進出口決策機制應進行改革，增強靈活性，并與來年的國內糧食產量狀況掛鉤[8]。自改革開放以來，我國糧食進出口貿易政策歷經演化[9-10];國際糧食市場演變趨勢對我國糧食進出口貿易選擇具有重要啟示，應利用國際市場為我國糧食安全提供保障[11-13];推動農業“走出去”[14]。面對國際糧食市場波動性和不確定性增強的疊加效應，我國應構建糧食進出口貿易預警機制[8]，糧食貿易支持政策向直接補貼過渡[15]。當前，糧食宏觀調控與供給側改革以及全球化治理下的糧食貿易風險是學者關注的議題[16-22]。質性方法開始進入我國農業政策變遷的研究視野[23-24]。

綜上，在我國糧食進出口貿易政策領域，已有研究關注到特定時期中國糧食進出口貿易政策的制定和實施，關于國家政策的規范性評價較多，但經驗實證較少，綜合定量與定性分析的成果不足。現有研究更關注價格支持、補貼等單一政策，對于新中國成立以來我國糧食進出口貿易政策的實證研究尚不充分，特別是我國糧食進出口貿易政策整體的變遷歷程和演化邏輯有待進一步深入研究。本研究采用混合研究方法考察我國糧食進出口貿易政策變遷與政策邏輯，并給出政策建議。

2 我國糧食進出口貿易政策研究設計

在中國政府網國務院政策文件庫中，檢索標題含有“糧食”一詞的全部政策文本，檢索工作于2020年2月24日完成，共檢索到118項政策文件。其中，國務院部門文件61項，國務院文件57項（包括國令1項、國發26項、國函6項、國辦發18項、國辦函4項、其他2項）。根據2016年文件（國發38號），一批文件已宣布失效。這批失效文件均由國務院辦公廳發文，主要涉及糧食風險管理基金、糧食補助、糧食結算和糧食企業等。刪除已失效政策，并進一步查看文本，剔除與糧食貿易無關的政策文本，最終確定新中國成立以來有關糧食貿易的政策原文共計89項（圖1）。

3 我國糧食進出口貿易政策變遷歷程

3.1 沉寂與萌芽時期（1949—1978年）

受國家實施優先發展重工業戰略和嚴重自然災害的影響，該時期糧食進出口貿易停滯，相關政策還處在沉寂和萌芽階段，制定和公布的糧食進出口貿易政策非常有限。該時期我國發布的糧食進出口貿易政策數量最少。在政策庫中檢索到最早的一項和糧食貿易有關的政策是成文于1978年的《關于控制糧食銷售的意見》，旨在嚴格控制糧食銷售，加強糧票管理。

3.2 改革與探索時期（1979—2000年）

改革開放為我國糧食進出口貿易帶來活力，糧食進出口貿易政策進入改革與探索時期。涉及糧食進出口貿易的政策數量變多，內容日益豐富。由于糧食貿易體制改革滯后，糧食貿易高度壟斷[11]。該時期糧食進出口貿易政策更多涉及糧食內貿的協調和管理，共發布27個政策文件，國務院發布22個（占比81.48%），國務院辦公廳5個（占比18.52%）。

1985年有2項政策，旨在加強糧食管理，保障全國糧食供應。國家規定了“議轉平”糧食品種，實行糧食購銷調撥包干制，明確“可適當進口糧食”。1987年，國務院強調必須按照批準計劃嚴格執行糧食進出口任務。1988年，國家進一步強調糧食進口對平衡國家收支的意義。1989年，國務院支持貴州省提高糧食自給率。1990年，我國糧食儲備專項制度建立。隨著國家經濟建設進入“八五”時期，國務院明確繼續執行糧食購銷調撥包干，并集中管理糧食進出口。1992年3月，國務院批復廣東省和福建省的糧食購銷管理體制改革問題;7—10月先后批復海南省糧食購銷管理體制改革問題，鼓勵浙江省放開糧食購銷。我國糧食購銷體制建設進入探索期。1994年，國務院辦公廳公布《進口糧食復合肥農膜原料稅收政策》，發布《深化糧食購銷體制改革通知》，提出“利用國際、國內兩個市場”，我國始建糧食風險基金。1995年，國家明確“省長負責制”，要求省域層面需嚴格執行糧食進出口計劃，糧食部門建立“兩條線”運行機制，推進政策性業務和商業性經營分離。1996年，國務院提出協調糧食省際調銷。1998年，我國糧食流動體制改革逐步深化，糧食風險管理基金得到完善。

3.3 系統與完善階段（2001—2013年）

在我國加入世界貿易組織（world trade organization，WTO）前后，我國糧食進出口貿易政策加快改革步伐，進入系統與完善階段。除有關規劃以外，系統與完善階段共有5項糧食進出口貿易政策信息，包括國務院辦公廳3項，國務院2項。雖然數量少于改革與探索階段，但政策包括《糧食流通管理條例》《國家糧食應急預案》等重要綱領性文件，對我國糧食進出口貿易發展進入新階段的指導意義重大。2001年3月，國務院辦公廳同意浙江省先行先試，推動糧食購銷市場化改革。2004年《糧食流通管理條例》公布，明確糧食進出口可依據該條例實施管理。國家實施應急機制以應對重大突發事件造成的糧食市場供求異常波動。此后，糧食流通體制改革思路逐漸成熟。2005年，國務院明確制定糧食應急預案，指導糧食的采購調撥與進出口貿易。2006年，國務院提出加快制定修訂糧食存儲和衛生標準，保障糧食安全。2008、2009年我國糧食安全中長期規劃綱要和糧食生產能力規劃先后公布。

3.4 創新與深化階段（2014年至今）

在創新與深化階段，我國糧食進出口貿易政策開始嘗試多元創新，在保障糧食安全的前提下，激發市場活力，積極與國際標準接軌。該階段共發布56項糧食進出口政策。其中，2018年共發布政策文件30項，平均每月超過2項，僅11月就達5項（占比16.7%），2019年共公布21項。國家積極推進糧食進出口貿易，實施多項政策以支持糧食內貿和糧食外貿充分發展，在糧食進出口貿易服務政策上有所創新，推進相關貿易信息共享互利。糧食進出口貿易在國民經濟發展中的作用得以提升，糧食進出口貿易政策在數量上進入高產和平穩期，在具體內容上與國際標準接軌，以確保我國糧食供應在世界糧食市場中處于安全位置。

2014年《中國食物與營養發展綱要》發布，該年中央一號文件重申我國糧食安全策略，強調“以我為主”和“適度進口”。直至2015年，國務院發布意見和通知支持深化糧食安全省長負責制，并發布《全國農業可持續發展規劃》。2016年，《進出境糧食檢驗檢疫監督管理辦法》《糧食行業“十三五”發展規劃》和《全國國土規劃》依次發布。2017年，國務院提出加強對糧食生產功能區的財政金融政策支持，加快推進農業供給側結構性改革。2018年，原國家糧食局發布建設糧食產業科技創新聯盟，提倡加強調查研究。國務院提出促進“一帶一路”糧食合作，對全國政策性糧食庫存進行清查，通報兩區工作進展，將糧食制種列入中央財政農業保險費補貼目錄，9月時《國家鄉村振興戰略規劃》印發。2019年2月，農村農業部落實糧食生產扶持政策，海關總署公布進境糧食指定監管場地名單，國家發展和改革委員會提出“到2025年，基本實現糧食產業現代化”，9月國家提出提高糧食標準國際化水平。《中國的糧食安全白皮書》提出走中國特色糧食安全道路。

4 我國糧食進出口政策變遷邏輯

4.1 節約糧食，不吃“進口糧”（1949—1978年）

該時期糧食貿易政策主要關注嚴格按照計劃分配糧食，實行糧食定量供應制度，使用糧票并加強管理。該時期我國糧食供應并不富裕，處在新中國剛成立后的建設時期。因此，在糧食領域主要提倡節約糧食，并嚴格按照計劃經濟控制糧食流通，對糧食就業人員也進行控制。該時期糧食進出口貿易基本停滯，國內糧食管理力求“把城鄉不合理的銷量減下來，把可以節約的糧食節省下來”。1978年《關于控制糧食銷售的意見》直接提出“不吃進口糧”，部隊所需糧食要“防止浪費”。

4.2 適當進口、統一組織、集中管理（1979—1993年）

改革開放以后，我國糧食貿易進入到改革與探索期。盡管1979—1985年也發生了嚴重的旱災和水災，但整體形勢好轉，糧食領域應對能力增強，該階段國家提出調減糧食合同訂購任務。1987年，國務院批轉原商業部通知，提出適當進口糧食，以平衡當時國內糧食收支缺口。原商業部首先安排京津滬和缺糧大省“糧食進出口按計劃執行”“計劃外出口需國務院批準”。1988年自然災害頻發，對我國糧食市場造成沖擊。在應對自然災害的同時，我國開始探索對糧食內貿市場的管理，嚴格控制糧票，明確“糧食進口有利于寬松市場環境，平衡國家糧食收支”。省級部門應確保完成當年地方糧食進口任務，否則“扣減地方留成外匯”。糧食進口貿易由糧油進出口總公司統一組織，虧損由地方財政負擔。1991—1992年，我國加強糧食貿易統一管理，計劃內外的糧食進出口，均須向國務院報批。

4.3 充分利用“兩個市場”“省長負責制”（1994—2000年）

1994年，國務院提出按照市場需求對糧食進出口實行統一管理，充分利用國內外2個市場，實現增值搞活，探索建立糧食專項儲備制度。1995年，國務院明確全面落實省長負責制，“嚴格執行糧食進出口計劃”。在國內糧食市場和進出口調劑的基礎上，“適時組織進出口”，實現各地糧食平衡。對不能自給的省份，“必須完成糧食進口計劃和調入任務”，并保障糧食自給率逐步提高。省級政府全面負責本地區糧食余缺調劑，通過調整儲備糧和進出口糧食等手段，穩定國內糧價。糧食對外貿易進出口計劃主要由原國家發展計劃委員會進行宏觀調控，由國家指定企業統一實施，同時加強對糧食市場價格的檢測和檢查。在國家批準的小額貿易配額內，邊境地區可“自行糧食貿易”。

4.4 深化改革，“進出口適當調劑”（2001—2016年）

2001年3月，國務院辦公廳復函，明確浙江省具備推進糧食購銷市場化改革的條件，原則同意浙江省按上報的糧食購銷市場化改革方案進行試點，關于賦予糧食進出口經營權問題再議。2001年年底，我國正式加入世界貿易組織，國內糧食貿易政策受到國際貿易規則約束，糧食進出口貿易與國際糧食市場接軌[11]。2004年《糧食流通管理條例》指出，“國家調控糧食市場”，并依據有關法律和行政法規規定，利用國際糧食市場調劑國內糧食余缺和糧食品種，“管理糧食進出口”。2005年，國務院辦公廳提出在國內出現糧食供給風險時，中國儲備糧管理總公司或省級政府報批國務院后，可“迅速組織糧食進口”，保障糧食應急能力。2006年，國務院再次強調增強糧食生產能力，發揮儲備糧調劑功能，建立國家糧食應急機制，保障國家糧食安全。國家質量監督檢驗檢疫總局對糧食進境實施嚴格的檢疫準入，進境糧食境外生產加工企業必須達到我國標準要求并提供相關技術資料。糧食必須從國家質量監督檢驗檢疫總局規定的口岸入境，如果沒有轉基因安全證書，將對進境糧食實施退運或銷毀處置。

4.5 統籌協調，“走出去”（2017年至今）

2017年9月，國務院辦公廳提出建設出口糧食質量安全示范區，提升中國糧食產品質量，帶動糧食產業轉型升級，同時提高對進口糧食的質量監管水平。2018年，《“科技興糧”意見》鼓勵糧食科技和標準“走出去”，提升我國糧食產品的國際競爭力，加強“一帶一路”糧食合作。商務部明確糧食制粉出口配額限于中國港澳市場出口，禁止向其他國家和地區轉口。2019年《國家質量興農戰略規劃》指出，我國農業“大而不強、多而不優”問題依然存在，部分產品進口依存度偏高，競爭力不強。并明確“國際競爭力強”的度量指標為“農產品出口額年均增長（%）”，2017年基期值為3.5，2022年目標值為3。2019年5月，海關總署公布符合標準的進境糧食指定監管場地名單。自2019年8月23日《國家發改委 國家糧食和物資儲備局關于堅持以高質量發展為目標加快建設現代化糧食產業體系的指導意見》提出至2025年，形成糧食產業市場流通大格局，防范化解糧食領域風險挑戰，增強保障國家糧食安全的能力。深入開展標準化國際合作交流，進一步提升中國糧食標準國際影響力。發展現代糧食物流，加快建設沿海沿江、沿鐵路干線的糧食物流重點線路，進一步打通國內糧食物流主要通道和進出口通道。支持有能力的企業建設境外糧食生產加工基地，加強國際糧食貿易和產業合作，加快培育一批跨國“大糧商”，著力建設“海外糧倉”，利用國際資源保障國內糧食安全。提升金融信貸服務，支持糧食企業“走出去”。

2019年9月24日，《關于改革糧食和物資儲備標準化工作 推動高質量發展的意見》發布，提出“堅持開放融合，促進國際合作”。立足國情，借鑒轉化國外先進糧食和物資儲備標準，積極參與制定國際標準，推進國內外糧食和物資儲備標準體系銜接融合，“提高糧食和物資儲備標準國際化水平”。“暫停受理中央儲備糧代儲資格相關申請”，加快推進“放管服”改革。同年，《關于切實做好全國政策性糧食庫存大清查普查結果審核匯總和問題整改工作的通知》發布，公布清查普查結果。2019年11月13日，國務院辦公廳提出統籌整合資金，創新投融資模式，“加強國際合作與交流，探索利用國外貸款開展高標準農田建設。”

歷經70年的發展歷程，我國糧食進出口貿易在波動中前行。新中國成立初期，在自然災害和經濟動蕩的雙重影響下，我國糧食進出口貿易基本停滯，發行糧票嚴格管理糧食買賣，“不吃進口糧”。隨著改革開放的起步，糧食進出口貿易也逐漸探索和活躍起來，糧食進出口貿易政策強調“集中管理”“統一組織”“適當進口”。此后，隨著我國應對自然災害的能力提升，受益于全國宏觀經濟形勢的良好態勢，開始探索利用國內和國際市場，提出“省長負責制”，保障地區糧食協調供給。糧食進出口貿易改革進一步深化，“進出口適當調劑”，糧食進出口貿易規模不斷增長，糧食進出口貿易政策進入平穩和高產期。進入新時期，我國提出“統籌兩個市場、兩種資源”，糧食進出口貿易在我國對外貿易中的重要性進一步上升，在積極與國際標準接軌、高質量發展的進程中走向開放。世界糧食市場中我國糧食安全，國際化、高標準中國好糧油“走出去”，是當前我國糧食進出口貿易政策實施的關鍵。

5 我國糧食進出口貿易政策存在的問題與反思

我國糧食進出口貿易政策從無到有，經歷了漫長的變遷歷程，并有其內在發展的演化邏輯。結合上述關于變遷歷程和基于文本的政策變遷邏輯分析，我國糧食進出口貿易政策還存在以下問題。

5.1 亟需制定我國糧食進口貿易政策

我國糧食進出口貿易政策的供給較有限。從數量上看，平均每年發布的糧食進出口貿易政策約為2項，有些年份還存在政策發布的空檔期。從內容上看，除進出口檢驗檢疫相關政策外，我國糧食進出口貿易政策并沒有明確區分糧食進口貿易政策和糧食出口貿易政策。雖然我國糧食進口一直采取較保守的政策，但當前我國進口糧食已呈現主糧進口常態化。《中國的糧食安全》白皮書提出拓展進口多元化，增加適應國內市場需求的糧食進口，擴大優勢產品出口，但具體如何實施、如何保證實施效果，依然缺乏政策依據。盡管出臺了“科技興糧”等政策，但本質上屬于糧食生產的支撐政策，而不是糧食進出口貿易的發展政策，著重點存在差異。

5.2 急需改善我國糧食進出口貿易政策響應能力

從1949年新中國成立以來，我國糧食進出口貿易規模不斷增長。為應對日益復雜的糧食進出口貿易局勢，我國糧食進出口貿易政策的靈活性和靈敏性極為關鍵。我國糧食供給歷經緊缺和相對充裕的反復，糧食出口貿易政策和糧食進口貿易政策應充分利用國際糧食市場，根據世界糧食市場波動情況及時調整，但從政策文件的發布時間和內容上看，面對一些重要的國內外糧食貿易沖擊，我國糧食進出口貿易政策響應的靈活性不夠。

5.3 亟待推進我國糧食進出口貿易政策體系建設

我國糧食進出口貿易政策制定呈現出明顯的自上而下模式，政策文本中更強調關注全國經濟大局與各部門統籌協調，對于糧食進出口貿易政策的利益相關者——企業和消費者的考慮不足。結合戰略性貿易政策理論，目前我國糧食進出口貿易政策體系建設與我國糧食進口大國的地位并不相符，會放大世界糧食市場波動對我國糧食進出口貿易帶來的風險，進而影響我國糧食安全。盡管我國基于WTO農業協議框架對糧食進出口貿易政策做出了一些調整，但目前的糧食進出口貿易政策尚不能充分反映我國不同時期對糧食進出口貿易政策需求的差異性，符合我國糧食進出口貿易發展階段的貿易政策體系建設亟待推進。

事實上，政策建設依然是我國糧食進出口貿易發展的薄弱點。我國糧食進出口貿易政策從散見于經濟政策文件的碎片化表述開始，向系統化和精細化發展。我國糧食進出口貿易政策的變遷邏輯，應從單一應急式政策供給，轉向多元儲備式政策體系，進而提升我國糧食進出口貿易市場多元化水平與國際競爭力。在科學研究領域亟待加強基礎性、前瞻性、精準性和儲備性糧食進出口政策研究。未來糧食進出口貿易政策應在供給充分性、實施靈活性和體系建設方面加以改進，形成完善的糧食進出口貿易政策體系，針對不同階段我國糧食進出口貿易面臨的關鍵問題進行政策突破，為促進我國進出口貿易穩步發展、保障我國糧食安全提供有力支撐。

本研究從國家層面探討已出臺的糧食進出口貿易政策，并沒有將省域層面出臺的相關政策文本納入到分析框架中。在理論和實踐層面上，省域層面出臺的糧食進出口貿易政策既是對國家政策的響應和落實，也是不同省份、不同城市對于發展糧食進出口貿易的有益探索和先行先試。未來的拓展方向可以包括關注省域層面出臺的糧食進出口貿易政策，研究其政策的變遷歷程與演化的內在邏輯，對國家-省域層面的糧食進出口貿易政策進行比較研究。

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