從封閉走向開放：新中國70年糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策的變遷與邏輯

楊麗娟 杜為公

摘要：糧食貿(mào)易政策影響糧食價(jià)格和糧食安全，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的可持續(xù)性。采用混合研究方法，系統(tǒng)考察建國以來我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策的變遷歷程與演化邏輯。糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策歷經(jīng)沉寂與萌芽、改革與探索、系統(tǒng)與完善、創(chuàng)新與深化4個(gè)階段;從最初“不吃進(jìn)口糧”過渡到“適當(dāng)進(jìn)口”，從“進(jìn)出口適當(dāng)調(diào)劑”到“統(tǒng)籌兩個(gè)市場”，進(jìn)而“走出去”，勾畫出糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策從封閉走向開放的演化邏輯。增強(qiáng)糧食貿(mào)易政策精準(zhǔn)性，改善糧食貿(mào)易政策響應(yīng)能力，推進(jìn)糧食進(jìn)出口政策體系建設(shè)是我國糧食貿(mào)易政策發(fā)展的未來進(jìn)路。

關(guān)鍵詞：新中國70年;糧食進(jìn)出口貿(mào)易;政策變遷;政策邏輯

中圖分類號： F741 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A ?文章編號：1002-1302（2021）10-0243-06

作為糧食生產(chǎn)和需求大國，糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策對于調(diào)控我國糧食供求而言意義重大。新中國成立以來，糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策始終影響著糧食價(jià)格和糧食安全，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展。我國奉行糧食自給政策，近年來國際糧食價(jià)格大幅波動，我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策在“大國小農(nóng)”背景下增長和調(diào)整，面臨政策不確定性增強(qiáng)等問題。盡管糧食進(jìn)出口貿(mào)易的穩(wěn)步上升是大趨勢，貿(mào)易政策的調(diào)試與波動同樣相伴隨行。學(xué)者圍繞我國的糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策展開研究，并取得了許多有價(jià)值的成果。但已有研究側(cè)重于事實(shí)描述和政策解讀，對我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策演進(jìn)的歷程和內(nèi)在邏輯還留有進(jìn)一步深入研究的空間。缺乏對我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策變遷與邏輯的考察，不利于科學(xué)判斷我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易發(fā)展態(tài)勢和長期糧食安全局勢，增加我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易面臨的風(fēng)險(xiǎn)，影響我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策對國際糧食貿(mào)易波動沖擊響應(yīng)的及時(shí)性和靈活性。因此，本研究從我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策文本切入，考察我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易的政策變遷，研判糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策演化的內(nèi)在邏輯，給出完善我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策的建議。理論上，對我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策變遷的研究，能夠補(bǔ)充基于糧食進(jìn)出口貿(mào)易視角的針對長期性復(fù)雜性政策變遷的理論依據(jù)。實(shí)踐中，研究較長時(shí)期內(nèi)我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策的變遷與邏輯，可為國家確定新時(shí)期糧食進(jìn)出口戰(zhàn)略提供參考，有利于提高我國糧食貿(mào)易政策針對性和調(diào)整的靈活性，進(jìn)而優(yōu)化國家糧食安全政策體系。

1 糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策研究綜述

國外研究認(rèn)為，在國際糧食供求緊張時(shí)，限制性糧食貿(mào)易政策會推動農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，扭曲糧食價(jià)格[1]。糧食貿(mào)易政策與糧食價(jià)格反周期調(diào)整，會導(dǎo)致使用這些政策的國家貿(mào)易條件惡化，糧食貿(mào)易國應(yīng)在貿(mào)易政策受貿(mào)易條件影響和降低國內(nèi)糧食價(jià)格波動的框架內(nèi)考慮貿(mào)易政策協(xié)調(diào)[2]。在單一依靠本國糧食和糧食完全開放2個(gè)極端之間，糧食自給政策并非其中的唯一二元選擇，而是連續(xù)統(tǒng)一體[3]。中國現(xiàn)有糧食補(bǔ)貼政策會導(dǎo)致糧食自給率和庫存利用率提高，但增幅相對較小，說明中國糧食補(bǔ)貼缺乏效率，應(yīng)結(jié)合不同類型的補(bǔ)貼，向不同產(chǎn)品和地區(qū)提供歧視性補(bǔ)貼，尤其是小麥和玉米的補(bǔ)貼率[4]。中國與東南亞的糧食貿(mào)易由依賴型向區(qū)域互補(bǔ)型轉(zhuǎn)變，中國傾向于適應(yīng)東南亞國家糧食生產(chǎn)和貿(mào)易的現(xiàn)有條件，而并非從根本上進(jìn)行改變[5]。中國在參與世界糧食貿(mào)易的過程中，政策具有保護(hù)性且存在城鄉(xiāng)差別[6-7]。

為避免不利于我國國內(nèi)糧食余缺調(diào)劑和糧食安全保障的“逆向”調(diào)劑問題出現(xiàn)，我國糧食進(jìn)出口決策機(jī)制應(yīng)進(jìn)行改革，增強(qiáng)靈活性，并與來年的國內(nèi)糧食產(chǎn)量狀況掛鉤[8]。自改革開放以來，我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策歷經(jīng)演化[9-10];國際糧食市場演變趨勢對我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易選擇具有重要啟示，應(yīng)利用國際市場為我國糧食安全提供保障[11-13];推動農(nóng)業(yè)“走出去”[14]。面對國際糧食市場波動性和不確定性增強(qiáng)的疊加效應(yīng)，我國應(yīng)構(gòu)建糧食進(jìn)出口貿(mào)易預(yù)警機(jī)制[8]，糧食貿(mào)易支持政策向直接補(bǔ)貼過渡[15]。當(dāng)前，糧食宏觀調(diào)控與供給側(cè)改革以及全球化治理下的糧食貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)是學(xué)者關(guān)注的議題[16-22]。質(zhì)性方法開始進(jìn)入我國農(nóng)業(yè)政策變遷的研究視野[23-24]。

綜上，在我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策領(lǐng)域，已有研究關(guān)注到特定時(shí)期中國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策的制定和實(shí)施，關(guān)于國家政策的規(guī)范性評價(jià)較多，但經(jīng)驗(yàn)實(shí)證較少，綜合定量與定性分析的成果不足。現(xiàn)有研究更關(guān)注價(jià)格支持、補(bǔ)貼等單一政策，對于新中國成立以來我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策的實(shí)證研究尚不充分，特別是我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策整體的變遷歷程和演化邏輯有待進(jìn)一步深入研究。本研究采用混合研究方法考察我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策變遷與政策邏輯，并給出政策建議。

2 我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策研究設(shè)計(jì)

在中國政府網(wǎng)國務(wù)院政策文件庫中，檢索標(biāo)題含有“糧食”一詞的全部政策文本，檢索工作于2020年2月24日完成，共檢索到118項(xiàng)政策文件。其中，國務(wù)院部門文件61項(xiàng)，國務(wù)院文件57項(xiàng)（包括國令1項(xiàng)、國發(fā)26項(xiàng)、國函6項(xiàng)、國辦發(fā)18項(xiàng)、國辦函4項(xiàng)、其他2項(xiàng)）。根據(jù)2016年文件（國發(fā)38號），一批文件已宣布失效。這批失效文件均由國務(wù)院辦公廳發(fā)文，主要涉及糧食風(fēng)險(xiǎn)管理基金、糧食補(bǔ)助、糧食結(jié)算和糧食企業(yè)等。刪除已失效政策，并進(jìn)一步查看文本，剔除與糧食貿(mào)易無關(guān)的政策文本，最終確定新中國成立以來有關(guān)糧食貿(mào)易的政策原文共計(jì)89項(xiàng)（圖1）。

3 我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策變遷歷程

3.1 沉寂與萌芽時(shí)期（1949—1978年）

受國家實(shí)施優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略和嚴(yán)重自然災(zāi)害的影響，該時(shí)期糧食進(jìn)出口貿(mào)易停滯，相關(guān)政策還處在沉寂和萌芽階段，制定和公布的糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策非常有限。該時(shí)期我國發(fā)布的糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策數(shù)量最少。在政策庫中檢索到最早的一項(xiàng)和糧食貿(mào)易有關(guān)的政策是成文于1978年的《關(guān)于控制糧食銷售的意見》，旨在嚴(yán)格控制糧食銷售，加強(qiáng)糧票管理。

3.2 改革與探索時(shí)期（1979—2000年）

改革開放為我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易帶來活力，糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策進(jìn)入改革與探索時(shí)期。涉及糧食進(jìn)出口貿(mào)易的政策數(shù)量變多，內(nèi)容日益豐富。由于糧食貿(mào)易體制改革滯后，糧食貿(mào)易高度壟斷[11]。該時(shí)期糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策更多涉及糧食內(nèi)貿(mào)的協(xié)調(diào)和管理，共發(fā)布27個(gè)政策文件，國務(wù)院發(fā)布22個(gè)（占比81.48%），國務(wù)院辦公廳5個(gè)（占比18.52%）。

1985年有2項(xiàng)政策，旨在加強(qiáng)糧食管理，保障全國糧食供應(yīng)。國家規(guī)定了“議轉(zhuǎn)平”糧食品種，實(shí)行糧食購銷調(diào)撥包干制，明確“可適當(dāng)進(jìn)口糧食”。1987年，國務(wù)院強(qiáng)調(diào)必須按照批準(zhǔn)計(jì)劃嚴(yán)格執(zhí)行糧食進(jìn)出口任務(wù)。1988年，國家進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)糧食進(jìn)口對平衡國家收支的意義。1989年，國務(wù)院支持貴州省提高糧食自給率。1990年，我國糧食儲備專項(xiàng)制度建立。隨著國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入“八五”時(shí)期，國務(wù)院明確繼續(xù)執(zhí)行糧食購銷調(diào)撥包干，并集中管理糧食進(jìn)出口。1992年3月，國務(wù)院批復(fù)廣東省和福建省的糧食購銷管理體制改革問題;7—10月先后批復(fù)海南省糧食購銷管理體制改革問題，鼓勵浙江省放開糧食購銷。我國糧食購銷體制建設(shè)進(jìn)入探索期。1994年，國務(wù)院辦公廳公布《進(jìn)口糧食復(fù)合肥農(nóng)膜原料稅收政策》，發(fā)布《深化糧食購銷體制改革通知》，提出“利用國際、國內(nèi)兩個(gè)市場”，我國始建糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。1995年，國家明確“省長負(fù)責(zé)制”，要求省域?qū)用嫘鑷?yán)格執(zhí)行糧食進(jìn)出口計(jì)劃，糧食部門建立“兩條線”運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性經(jīng)營分離。1996年，國務(wù)院提出協(xié)調(diào)糧食省際調(diào)銷。1998年，我國糧食流動體制改革逐步深化，糧食風(fēng)險(xiǎn)管理基金得到完善。

3.3 系統(tǒng)與完善階段（2001—2013年）

在我國加入世界貿(mào)易組織（world trade organization，WTO）前后，我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策加快改革步伐，進(jìn)入系統(tǒng)與完善階段。除有關(guān)規(guī)劃以外，系統(tǒng)與完善階段共有5項(xiàng)糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策信息，包括國務(wù)院辦公廳3項(xiàng)，國務(wù)院2項(xiàng)。雖然數(shù)量少于改革與探索階段，但政策包括《糧食流通管理?xiàng)l例》《國家糧食應(yīng)急預(yù)案》等重要綱領(lǐng)性文件，對我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易發(fā)展進(jìn)入新階段的指導(dǎo)意義重大。2001年3月，國務(wù)院辦公廳同意浙江省先行先試，推動糧食購銷市場化改革。2004年《糧食流通管理?xiàng)l例》公布，明確糧食進(jìn)出口可依據(jù)該條例實(shí)施管理。國家實(shí)施應(yīng)急機(jī)制以應(yīng)對重大突發(fā)事件造成的糧食市場供求異常波動。此后，糧食流通體制改革思路逐漸成熟。2005年，國務(wù)院明確制定糧食應(yīng)急預(yù)案，指導(dǎo)糧食的采購調(diào)撥與進(jìn)出口貿(mào)易。2006年，國務(wù)院提出加快制定修訂糧食存儲和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，保障糧食安全。2008、2009年我國糧食安全中長期規(guī)劃綱要和糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃先后公布。

3.4 創(chuàng)新與深化階段（2014年至今）

在創(chuàng)新與深化階段，我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策開始嘗試多元創(chuàng)新，在保障糧食安全的前提下，激發(fā)市場活力，積極與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。該階段共發(fā)布56項(xiàng)糧食進(jìn)出口政策。其中，2018年共發(fā)布政策文件30項(xiàng)，平均每月超過2項(xiàng)，僅11月就達(dá)5項(xiàng)（占比16.7%），2019年共公布21項(xiàng)。國家積極推進(jìn)糧食進(jìn)出口貿(mào)易，實(shí)施多項(xiàng)政策以支持糧食內(nèi)貿(mào)和糧食外貿(mào)充分發(fā)展，在糧食進(jìn)出口貿(mào)易服務(wù)政策上有所創(chuàng)新，推進(jìn)相關(guān)貿(mào)易信息共享互利。糧食進(jìn)出口貿(mào)易在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用得以提升，糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策在數(shù)量上進(jìn)入高產(chǎn)和平穩(wěn)期，在具體內(nèi)容上與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，以確保我國糧食供應(yīng)在世界糧食市場中處于安全位置。

2014年《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要》發(fā)布，該年中央一號文件重申我國糧食安全策略，強(qiáng)調(diào)“以我為主”和“適度進(jìn)口”。直至2015年，國務(wù)院發(fā)布意見和通知支持深化糧食安全省長負(fù)責(zé)制，并發(fā)布《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》。2016年，《進(jìn)出境糧食檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》《糧食行業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》和《全國國土規(guī)劃》依次發(fā)布。2017年，國務(wù)院提出加強(qiáng)對糧食生產(chǎn)功能區(qū)的財(cái)政金融政策支持，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2018年，原國家糧食局發(fā)布建設(shè)糧食產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟，提倡加強(qiáng)調(diào)查研究。國務(wù)院提出促進(jìn)“一帶一路”糧食合作，對全國政策性糧食庫存進(jìn)行清查，通報(bào)兩區(qū)工作進(jìn)展，將糧食制種列入中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼目錄，9月時(shí)《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》印發(fā)。2019年2月，農(nóng)村農(nóng)業(yè)部落實(shí)糧食生產(chǎn)扶持政策，海關(guān)總署公布進(jìn)境糧食指定監(jiān)管場地名單，國家發(fā)展和改革委員會提出“到2025年，基本實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化”，9月國家提出提高糧食標(biāo)準(zhǔn)國際化水平。《中國的糧食安全白皮書》提出走中國特色糧食安全道路。

4 我國糧食進(jìn)出口政策變遷邏輯

4.1 節(jié)約糧食，不吃“進(jìn)口糧”（1949—1978年）

該時(shí)期糧食貿(mào)易政策主要關(guān)注嚴(yán)格按照計(jì)劃分配糧食，實(shí)行糧食定量供應(yīng)制度，使用糧票并加強(qiáng)管理。該時(shí)期我國糧食供應(yīng)并不富裕，處在新中國剛成立后的建設(shè)時(shí)期。因此，在糧食領(lǐng)域主要提倡節(jié)約糧食，并嚴(yán)格按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)控制糧食流通，對糧食就業(yè)人員也進(jìn)行控制。該時(shí)期糧食進(jìn)出口貿(mào)易基本停滯，國內(nèi)糧食管理力求“把城鄉(xiāng)不合理的銷量減下來，把可以節(jié)約的糧食節(jié)省下來”。1978年《關(guān)于控制糧食銷售的意見》直接提出“不吃進(jìn)口糧”，部隊(duì)所需糧食要“防止浪費(fèi)”。

4.2 適當(dāng)進(jìn)口、統(tǒng)一組織、集中管理（1979—1993年）

改革開放以后，我國糧食貿(mào)易進(jìn)入到改革與探索期。盡管1979—1985年也發(fā)生了嚴(yán)重的旱災(zāi)和水災(zāi)，但整體形勢好轉(zhuǎn)，糧食領(lǐng)域應(yīng)對能力增強(qiáng)，該階段國家提出調(diào)減糧食合同訂購任務(wù)。1987年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)原商業(yè)部通知，提出適當(dāng)進(jìn)口糧食，以平衡當(dāng)時(shí)國內(nèi)糧食收支缺口。原商業(yè)部首先安排京津滬和缺糧大省“糧食進(jìn)出口按計(jì)劃執(zhí)行”“計(jì)劃外出口需國務(wù)院批準(zhǔn)”。1988年自然災(zāi)害頻發(fā)，對我國糧食市場造成沖擊。在應(yīng)對自然災(zāi)害的同時(shí)，我國開始探索對糧食內(nèi)貿(mào)市場的管理，嚴(yán)格控制糧票，明確“糧食進(jìn)口有利于寬松市場環(huán)境，平衡國家糧食收支”。省級部門應(yīng)確保完成當(dāng)年地方糧食進(jìn)口任務(wù)，否則“扣減地方留成外匯”。糧食進(jìn)口貿(mào)易由糧油進(jìn)出口總公司統(tǒng)一組織，虧損由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。1991—1992年，我國加強(qiáng)糧食貿(mào)易統(tǒng)一管理，計(jì)劃內(nèi)外的糧食進(jìn)出口，均須向國務(wù)院報(bào)批。

4.3 充分利用“兩個(gè)市場”“省長負(fù)責(zé)制”（1994—2000年）

1994年，國務(wù)院提出按照市場需求對糧食進(jìn)出口實(shí)行統(tǒng)一管理，充分利用國內(nèi)外2個(gè)市場，實(shí)現(xiàn)增值搞活，探索建立糧食專項(xiàng)儲備制度。1995年，國務(wù)院明確全面落實(shí)省長負(fù)責(zé)制，“嚴(yán)格執(zhí)行糧食進(jìn)出口計(jì)劃”。在國內(nèi)糧食市場和進(jìn)出口調(diào)劑的基礎(chǔ)上，“適時(shí)組織進(jìn)出口”，實(shí)現(xiàn)各地糧食平衡。對不能自給的省份，“必須完成糧食進(jìn)口計(jì)劃和調(diào)入任務(wù)”，并保障糧食自給率逐步提高。省級政府全面負(fù)責(zé)本地區(qū)糧食余缺調(diào)劑，通過調(diào)整儲備糧和進(jìn)出口糧食等手段，穩(wěn)定國內(nèi)糧價(jià)。糧食對外貿(mào)易進(jìn)出口計(jì)劃主要由原國家發(fā)展計(jì)劃委員會進(jìn)行宏觀調(diào)控，由國家指定企業(yè)統(tǒng)一實(shí)施，同時(shí)加強(qiáng)對糧食市場價(jià)格的檢測和檢查。在國家批準(zhǔn)的小額貿(mào)易配額內(nèi)，邊境地區(qū)可“自行糧食貿(mào)易”。

4.4 深化改革，“進(jìn)出口適當(dāng)調(diào)劑”（2001—2016年）

2001年3月，國務(wù)院辦公廳復(fù)函，明確浙江省具備推進(jìn)糧食購銷市場化改革的條件，原則同意浙江省按上報(bào)的糧食購銷市場化改革方案進(jìn)行試點(diǎn)，關(guān)于賦予糧食進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)問題再議。2001年年底，我國正式加入世界貿(mào)易組織，國內(nèi)糧食貿(mào)易政策受到國際貿(mào)易規(guī)則約束，糧食進(jìn)出口貿(mào)易與國際糧食市場接軌[11]。2004年《糧食流通管理?xiàng)l例》指出，“國家調(diào)控糧食市場”，并依據(jù)有關(guān)法律和行政法規(guī)規(guī)定，利用國際糧食市場調(diào)劑國內(nèi)糧食余缺和糧食品種，“管理糧食進(jìn)出口”。2005年，國務(wù)院辦公廳提出在國內(nèi)出現(xiàn)糧食供給風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中國儲備糧管理總公司或省級政府報(bào)批國務(wù)院后，可“迅速組織糧食進(jìn)口”，保障糧食應(yīng)急能力。2006年，國務(wù)院再次強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力，發(fā)揮儲備糧調(diào)劑功能，建立國家糧食應(yīng)急機(jī)制，保障國家糧食安全。國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局對糧食進(jìn)境實(shí)施嚴(yán)格的檢疫準(zhǔn)入，進(jìn)境糧食境外生產(chǎn)加工企業(yè)必須達(dá)到我國標(biāo)準(zhǔn)要求并提供相關(guān)技術(shù)資料。糧食必須從國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局規(guī)定的口岸入境，如果沒有轉(zhuǎn)基因安全證書，將對進(jìn)境糧食實(shí)施退運(yùn)或銷毀處置。

4.5 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，“走出去”（2017年至今）

2017年9月，國務(wù)院辦公廳提出建設(shè)出口糧食質(zhì)量安全示范區(qū)，提升中國糧食產(chǎn)品質(zhì)量，帶動糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，同時(shí)提高對進(jìn)口糧食的質(zhì)量監(jiān)管水平。2018年，《“科技興糧”意見》鼓勵糧食科技和標(biāo)準(zhǔn)“走出去”，提升我國糧食產(chǎn)品的國際競爭力，加強(qiáng)“一帶一路”糧食合作。商務(wù)部明確糧食制粉出口配額限于中國港澳市場出口，禁止向其他國家和地區(qū)轉(zhuǎn)口。2019年《國家質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略規(guī)劃》指出，我國農(nóng)業(yè)“大而不強(qiáng)、多而不優(yōu)”問題依然存在，部分產(chǎn)品進(jìn)口依存度偏高，競爭力不強(qiáng)。并明確“國際競爭力強(qiáng)”的度量指標(biāo)為“農(nóng)產(chǎn)品出口額年均增長（%）”，2017年基期值為3.5，2022年目標(biāo)值為3。2019年5月，海關(guān)總署公布符合標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)境糧食指定監(jiān)管場地名單。自2019年8月23日《國家發(fā)改委 國家糧食和物資儲備局關(guān)于堅(jiān)持以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)加快建設(shè)現(xiàn)代化糧食產(chǎn)業(yè)體系的指導(dǎo)意見》提出至2025年，形成糧食產(chǎn)業(yè)市場流通大格局，防范化解糧食領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，增強(qiáng)保障國家糧食安全的能力。深入開展標(biāo)準(zhǔn)化國際合作交流，進(jìn)一步提升中國糧食標(biāo)準(zhǔn)國際影響力。發(fā)展現(xiàn)代糧食物流，加快建設(shè)沿海沿江、沿鐵路干線的糧食物流重點(diǎn)線路，進(jìn)一步打通國內(nèi)糧食物流主要通道和進(jìn)出口通道。支持有能力的企業(yè)建設(shè)境外糧食生產(chǎn)加工基地，加強(qiáng)國際糧食貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)合作，加快培育一批跨國“大糧商”，著力建設(shè)“海外糧倉”，利用國際資源保障國內(nèi)糧食安全。提升金融信貸服務(wù)，支持糧食企業(yè)“走出去”。

2019年9月24日，《關(guān)于改革糧食和物資儲備標(biāo)準(zhǔn)化工作 推動高質(zhì)量發(fā)展的意見》發(fā)布，提出“堅(jiān)持開放融合，促進(jìn)國際合作”。立足國情，借鑒轉(zhuǎn)化國外先進(jìn)糧食和物資儲備標(biāo)準(zhǔn)，積極參與制定國際標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)國內(nèi)外糧食和物資儲備標(biāo)準(zhǔn)體系銜接融合，“提高糧食和物資儲備標(biāo)準(zhǔn)國際化水平”。“暫停受理中央儲備糧代儲資格相關(guān)申請”，加快推進(jìn)“放管服”改革。同年，《關(guān)于切實(shí)做好全國政策性糧食庫存大清查普查結(jié)果審核匯總和問題整改工作的通知》發(fā)布，公布清查普查結(jié)果。2019年11月13日，國務(wù)院辦公廳提出統(tǒng)籌整合資金，創(chuàng)新投融資模式，“加強(qiáng)國際合作與交流，探索利用國外貸款開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。”

歷經(jīng)70年的發(fā)展歷程，我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易在波動中前行。新中國成立初期，在自然災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)動蕩的雙重影響下，我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易基本停滯，發(fā)行糧票嚴(yán)格管理糧食買賣，“不吃進(jìn)口糧”。隨著改革開放的起步，糧食進(jìn)出口貿(mào)易也逐漸探索和活躍起來，糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策強(qiáng)調(diào)“集中管理”“統(tǒng)一組織”“適當(dāng)進(jìn)口”。此后，隨著我國應(yīng)對自然災(zāi)害的能力提升，受益于全國宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的良好態(tài)勢，開始探索利用國內(nèi)和國際市場，提出“省長負(fù)責(zé)制”，保障地區(qū)糧食協(xié)調(diào)供給。糧食進(jìn)出口貿(mào)易改革進(jìn)一步深化，“進(jìn)出口適當(dāng)調(diào)劑”，糧食進(jìn)出口貿(mào)易規(guī)模不斷增長，糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策進(jìn)入平穩(wěn)和高產(chǎn)期。進(jìn)入新時(shí)期，我國提出“統(tǒng)籌兩個(gè)市場、兩種資源”，糧食進(jìn)出口貿(mào)易在我國對外貿(mào)易中的重要性進(jìn)一步上升，在積極與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌、高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中走向開放。世界糧食市場中我國糧食安全，國際化、高標(biāo)準(zhǔn)中國好糧油“走出去”，是當(dāng)前我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策實(shí)施的關(guān)鍵。

5 我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策存在的問題與反思

我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策從無到有，經(jīng)歷了漫長的變遷歷程，并有其內(nèi)在發(fā)展的演化邏輯。結(jié)合上述關(guān)于變遷歷程和基于文本的政策變遷邏輯分析，我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策還存在以下問題。

5.1 亟需制定我國糧食進(jìn)口貿(mào)易政策

我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策的供給較有限。從數(shù)量上看，平均每年發(fā)布的糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策約為2項(xiàng)，有些年份還存在政策發(fā)布的空檔期。從內(nèi)容上看，除進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫相關(guān)政策外，我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策并沒有明確區(qū)分糧食進(jìn)口貿(mào)易政策和糧食出口貿(mào)易政策。雖然我國糧食進(jìn)口一直采取較保守的政策，但當(dāng)前我國進(jìn)口糧食已呈現(xiàn)主糧進(jìn)口常態(tài)化。《中國的糧食安全》白皮書提出拓展進(jìn)口多元化，增加適應(yīng)國內(nèi)市場需求的糧食進(jìn)口，擴(kuò)大優(yōu)勢產(chǎn)品出口，但具體如何實(shí)施、如何保證實(shí)施效果，依然缺乏政策依據(jù)。盡管出臺了“科技興糧”等政策，但本質(zhì)上屬于糧食生產(chǎn)的支撐政策，而不是糧食進(jìn)出口貿(mào)易的發(fā)展政策，著重點(diǎn)存在差異。

5.2 急需改善我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策響應(yīng)能力

從1949年新中國成立以來，我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易規(guī)模不斷增長。為應(yīng)對日益復(fù)雜的糧食進(jìn)出口貿(mào)易局勢，我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策的靈活性和靈敏性極為關(guān)鍵。我國糧食供給歷經(jīng)緊缺和相對充裕的反復(fù)，糧食出口貿(mào)易政策和糧食進(jìn)口貿(mào)易政策應(yīng)充分利用國際糧食市場，根據(jù)世界糧食市場波動情況及時(shí)調(diào)整，但從政策文件的發(fā)布時(shí)間和內(nèi)容上看，面對一些重要的國內(nèi)外糧食貿(mào)易沖擊，我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策響應(yīng)的靈活性不夠。

5.3 亟待推進(jìn)我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策體系建設(shè)

我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策制定呈現(xiàn)出明顯的自上而下模式，政策文本中更強(qiáng)調(diào)關(guān)注全國經(jīng)濟(jì)大局與各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對于糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策的利益相關(guān)者——企業(yè)和消費(fèi)者的考慮不足。結(jié)合戰(zhàn)略性貿(mào)易政策理論，目前我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策體系建設(shè)與我國糧食進(jìn)口大國的地位并不相符，會放大世界糧食市場波動對我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易帶來的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響我國糧食安全。盡管我國基于WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議框架對糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策做出了一些調(diào)整，但目前的糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策尚不能充分反映我國不同時(shí)期對糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策需求的差異性，符合我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易發(fā)展階段的貿(mào)易政策體系建設(shè)亟待推進(jìn)。

事實(shí)上，政策建設(shè)依然是我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易發(fā)展的薄弱點(diǎn)。我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策從散見于經(jīng)濟(jì)政策文件的碎片化表述開始，向系統(tǒng)化和精細(xì)化發(fā)展。我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策的變遷邏輯，應(yīng)從單一應(yīng)急式政策供給，轉(zhuǎn)向多元儲備式政策體系，進(jìn)而提升我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易市場多元化水平與國際競爭力。在科學(xué)研究領(lǐng)域亟待加強(qiáng)基礎(chǔ)性、前瞻性、精準(zhǔn)性和儲備性糧食進(jìn)出口政策研究。未來糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策應(yīng)在供給充分性、實(shí)施靈活性和體系建設(shè)方面加以改進(jìn)，形成完善的糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策體系，針對不同階段我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易面臨的關(guān)鍵問題進(jìn)行政策突破，為促進(jìn)我國進(jìn)出口貿(mào)易穩(wěn)步發(fā)展、保障我國糧食安全提供有力支撐。

本研究從國家層面探討已出臺的糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策，并沒有將省域?qū)用娉雠_的相關(guān)政策文本納入到分析框架中。在理論和實(shí)踐層面上，省域?qū)用娉雠_的糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策既是對國家政策的響應(yīng)和落實(shí)，也是不同省份、不同城市對于發(fā)展糧食進(jìn)出口貿(mào)易的有益探索和先行先試。未來的拓展方向可以包括關(guān)注省域?qū)用娉雠_的糧食進(jìn)出口貿(mào)易政策，研究其政策的變遷歷程與演化的內(nèi)在邏輯，對國家-省域?qū)用娴募Z食進(jìn)出口貿(mào)易政策進(jìn)行比較研究。

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