學前教育制度局限及法治保障研究

摘 要：研究地方學前教育的發展狀況，各地結合實際推出學前教育地方政策規范，才能最好的保證學前教育事業在正軌上運行和發展。結合四川省學前教育地方政策進行評析，分析省內現行學前教育政策的不足，在探討地方學前教育制度設置的權利義務關系上，分析地方學前教育制度面臨的制度阻礙，提出地方學前教育制度在財政事權分配和政府職能簡化上的新構想，以期從地方教育制度的發展上優化國家教育立法的法律構想，推進學前教育的穩步發展。

關鍵詞：學前教育;地方制度;政府身份重疊

一、問題的提出

我國地方學前教育制度有其獨立性，地方立法在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，有權從本地方的具體情況和實際需要出發，發揮積極性和創造性，自主地處理本地方的事務，制定法規，創制規范。[1]在上位法尚未出臺的情況下，四川省可根據省內自身情況作出規定，制定地方性教育法規，用地方性立法推動國家層面的學前教育立法，促進學前教育的發展。

目前法學領域對學前教育制度的理論研究主要集中在對學前教育國家立法的價值探討[2]、宗旨與原則[3]、學前教育政策法律化[4]，以及學前教育財政投入立法保障[5]等，研究角度大多著力于性質為國家法律的立法進路，著重從宏觀視角保障學前教育立法的科學性，鮮有立足于地方層面的學前教育制度的研究。在為數不多的地方性學前教育立法研究中，強調了省域間學前教育不均衡和地方立法的不當之處[6]，但是未涉及地方財政事權的分配重心偏移和地方政府角色重疊的問題。

因此，本文以四川省為例，在討論學前教育政策的制度缺位上提出對促進省內學前教育制度關于財政事權和厘清政府角色身份重疊的制度構想，推動學前教育地方制度的發展，制定符合四川省的學前教育法的可行性建議，從而保障學前教育事業健康發展。

二、省內現行學前教育政策短板

（一）行為主體權利義務關系不明晰

關于四川省政府印發的《四川省人民政府關于當前發展學前教育的實施意見》（下稱《意見》），圍繞學前教育發展的原則和目標、教育資源、幼兒教師隊伍、學前教育投入、加強組織領導和三年行動計劃等方面展開，對上述幾個方面進行規定，但卻忽略學前教育發展各方主體地位和權利義務關系。

權利與義務是法律界定社會關系的手段或方式，[7]兩者在限定的范圍內實現互動共生。學前教育地方立法內容離不開對各方參與主體權利與義務關系的規定，國家為實現教育現代化必須要明確國家在推動學前教育中的主導作用，民辦園主體辦園體制機制和法律地位以及家庭一方的受教育權分野情況以及權利的邊界等結合，[8]地方立法中應指出國家、社會和家庭各自的法律關系內容和所處的法律地位。

（二）地方政府學前教育財政事權橫向分配不均等

從法律角度來說，事權是政府所承擔的向社會提供公共產品和公共服務的憲法義務。[9]財政事權是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責。[10]就學前教育的財政投入經費而言，劃分為中央與地方的共同財政事權，地方對學前教育發展所需的財政經費按照隸屬關系由中央與地方財政分別承擔，中央財政通過轉移支付對地方統籌給予支持。四川省政府對于各項公共事業重視的優先序位不同，具體到學前教育事業一項中，更加凸顯財政投入比例分配不均。

省政府對財政事權橫向分配不均，其一表現在對學前教育的財政經費投入較其他教育支出所占比例不高，其二為對少數民族地區學前教育發展的資金投入不足。根據《關于四川省2017年財政預算執行情況和2018年財政預算草案的報告》研究可知，2018年在省級一般公共預算支出安排情況中學前教育資金所占比為總量的8%，在8%的學前教育財政投入占比中，得出民族地區發展學前教育的資金支持力度極其微小;根據《關于四川省2018年預算執行情況和2019年預算草案的報告》，2019年省級一般公共預算支出安排情況學前教育資金約占總量的9%，義務教育投入資金約占總量26%。雖全省在教育方面的資金安排較上一年度的絕對值上有所增加，但就其學前教育的增幅比較而言可看出財政投入在學前教育的重視程度遠不如義務教育體系。

（三）地方政府身份復合下的權責不清

學前教育制度涉及的法律主體眾多，其中地方政府（縣、區一級）作為推動學前教育發展的主導力量，因其在學前教育制度中的身份層疊和權責不清，阻礙了學前教育制度功能的發揮。

1.縣、區政府職能復合導致身份的多樣性。一是學前教育政策的執行者，又是制度的監督者。二是辦園資格的審查者和項目審批者。

2.地方政府職能復合下權責不清。

三、學前教育地方政策的完善方向

就學前教育發展而言，形成學前教育法律秩序、促進教育監督是其基本價值[11]，因而，在制度完善方面需注重學前教育法律秩序對學前教育發展的作用。

（一）明確學前教育各方主體權利義務關系

發展學前教育事業是一個復雜的涉及多方主體之間的社會實踐活動，針對四川省目前的政策和規章來看，厘清學前教育各方主體權利關系的重要性便更加凸顯。學前教育涉及的主體主要有政府、社會市場、家庭等三方主體。

在制定地方性法規和規章時應做到讓政府起主導作用，讓市場主體起支持作用，讓家庭起輔助補充作用。政府主導作用是指學前教育立法要強調其主導責任和中流砥柱的作用，明確反對完全或主要依賴市場來提供學前教育的發展道路。[12]地方立法應該探索實行中央政府宏觀領導，省級政府統籌兼顧，以縣級政府為主，基層人民政府、街道辦事處和居民委員會共同參與的學前教育管理體制。[13]在中央政府的領導下，省政府統籌學前教育的師資、專項基金的分配、少數民族地區學前教育的發展，市縣鄉政府切實落實法規規定。市縣鄉政府作為實施和執行學前教育法規的最為關鍵一環，不僅考慮省一級的統籌規劃，還需結合各自行政領域內的實際情況，確保本地學前教育的發展。[14]市場支持作用是指在如今教育體制改革的前提下，學前教育機構的設立主體變得多元化，市場主體也成為設立主體的一種。企業、社會組織作為學前教育發展的動力支持方，須協助政府開展學前教育相關工作，既可以實現自身作為營利法人的運作目的，也能提升地方學前教育的競爭力，實現雙贏。家庭的輔助補充作用是指父母作為未成年人的監護人，有權利和義務對兒童進行保護、教養。這種權利義務是一種自然權利，實則是親權，它不僅僅是權利，更是一種義務，父母不能拋棄或濫用對兒童的教育權，父母或其他監護人應當為學齡前兒童的身心健康成長、核心素養的養成創造良好的家庭教育環境。[15]

（二）規定地方政府學前教育財政經費比例合理增長

針對公辦園辦園水平差距過大、私立園入學門檻高和本省少數民族地區幼兒教育落后等現實問題，有必要規定對學前教育每年的財政經費支出比例。根據現行資助政策，目前是落實到各個地方負責幼兒資助政策和承擔支出責任，中央政府給予獎補支持。

首先，地方性法規在設計上可規定每年地方政府投入到學前教育發展項目的財政性經費支出的比例，即為占上一年度本地財政性教育經費的的合理比例，這一比例不應當是一個確數，而是視當地的財政情況做出每年不同的動態調整。[16]其次，明確學前教育財政撥款類別清單。

（三）剝離地方政府在學前教育中的身份重疊

為了充分發揮地方政府在促進學前教育中的主導作用，進一步簡化現存地方規范賦予政府在學前教育發展中的多重職能，使得剝離地方政府在學前教育中的身份重疊刻不容緩。

首先，學前教育發展的監督不能任由政府機構一方擔任，政府對于學前教育中的職能更應偏向推進普惠性幼兒園發展這一方向，對其監督情況可構建政府與第三方市場監督機構的合作監管機制。地方政府負責對中央和省級政府確立的學前教育發展政策的落實情況進行宏觀監督，第三方的市場監督機構對學前教育體系的財政性經費支出情況進行調查和審計，參與完善民辦幼兒園分類管理實施辦法以及惠性幼兒園進入機制和退出機制的評價，[17]著眼于微觀監管，第三方監管機構實質監督的存在使得學前教育發展更為良性。

其次，改變政策規范責任主體不明和責任類型含糊現狀。教育行政部門是法定職務責任的主要承擔者，需要承擔三個階段的責任即：事前責任、事中責任、事后責任。此外，各級人民政府及相關行政部門也是法定職務責任主體。[18]同時明晰教育法律責任與其他法律部門之間法律責任的差別[19]，通過法律、法規、規章等強制性規范明確各方主體的法律責任，有利于各個主體在規則的框架內各行其是，各司其職。一是在四川省未來的學前教育立法中，需明晰承擔責任的主體;二是規定具體行政機構承擔的責任類型。四川省在學前教育地方立法中，可明確對于各級政府、教育行政部門、其他有關部門及其市場主體違反具體規定承擔什么類型的責任。從政府、主管機構、市場主體方面規定違反學前教育法律義務應承擔的法律責任，將給各方主體帶來指引、評價、預測、強制和教育作用，規范學前教育的發展模式。

四、結語

本文從地方學前教育立法的角度論述了四川省現有學前教育政策和現行學前教育政策存在的問題，在此基礎上結合學前教育發展的方向，提出了地方學前教育制度的完善建議。希望通過厘清學前教育各方主體權利義務關系和簡化政府職能的多重性來化解制度阻礙，進一步的制定出具有地方特色的學前教育制度和落實具體的責任主體和法律責任類型，期望聚焦政策法律化和立法的形式，用國家強制力來保障地方學前教育的發展。

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作者簡介：

楊麗容，1996年 10月生，籍貫：四川成都，性別：女，最高學歷：在讀研究生，研究方向：馬克思主義法學。