政策網絡視角下教育政策工具的選擇邏輯

[摘 ?要]合理選用教育政策工具，加強高校養老類專業建設，是深化養老服務、積極應對人口老齡化的重要手段。在上海高校養老類專業建設所構成的政策網絡中，鑒于各相關行為者之間的關系特性，現有教育政策工具的選擇遵循政策悖論下的有限選擇邏輯、目標導向下的激勵驅動邏輯、多元參與下的系統變革邏輯、權責配置下的類型限定邏輯、科層權威下的工具沿用邏輯等。為更好地實現政策目標，還需進一步優化教育政策工具的選擇邏輯，選擇更具有前瞻導向性的象征和勸誡工具、更多面向學生的能力建設工具、更加融合行業企業參與的系統變革工具、更具有協同性的跨部門政策工具。

[關鍵詞]政策網絡;教育政策工具;選擇邏輯;養老專業建設

[中圖分類號]D60 ?[文獻標識碼]A ?[文章編號]1672-2426（2021）04-0018-09

教育政策工具的選擇作為聯結教育政策目標與教育政策執行的重要環節，直接影響著教育政策的效果。為了更好地實現教育政策目標，就要基于科學合理的邏輯選擇合適的教育政策工具。政策網絡理論是教育政策工具選擇研究的重要范式，政策網絡中多元行動者之間的利益沖突與平衡，構成了教育政策工具選擇的現實背景和核心環境。

據民政部預測，“十四五”期間，中國將邁入中度老齡化社會，全國老年人口將突破3億。我們將迎來一波養老服務的需求浪潮，迫切需要構建一支優秀的養老服務從業人員隊伍。選擇合理的教育政策工具以加強高校養老類專業建設，是推進養老產業人才培養的重要途徑。

一、分析框架：政策網絡中的教育政策工具

教育政策工具是政策工具理論在教育政策學中的具體運用。政策工具是政府將其實質目標轉化為具體的行動路徑和機制[1]62，良好的政策目標必須選擇適當的政策工具[2]131。政策工具選擇研究主要回答為什么政府會從許多可供利用的工具箱中選擇特定的工具的問題。[3]

彼得斯總結了政策工具選擇研究的五種途徑，包括傳統工具途徑、修正工具途徑、制度分析途徑、公共選擇途徑和政策網絡途徑。所謂政策網絡是指參與某一政策問題的相關行為者的合集（包括管理者與目標群體兩個方面）。[4]70從政策網絡途徑看來，政策工具的選擇不是一種自由選擇，它不是在真空中選擇的，而是植根于一定的環境，其中存在多種因素影響政策工具的選擇。[3]在政策網絡視角下，一種政策工具越是有助于維持現有的政策網絡的特性，這種政策工具在政策形成過程中就越有可能被遴選出來。[4]89政策網絡的相互關聯性（政策網絡中的個體、群體和組織之間的互動強度）以及連貫性（政策網絡中一些行為者對其他行為者的目標的認同程度）是衡量政策網絡特性的兩個重要變量。根據這兩個變量的強弱組合，可以得到四種類型的政策網絡，每種政策網絡所選的政策工具的特性也各不相同（見表1）。維持政策網絡特性的相對穩定，是教育政策工具選擇的邏輯起點。厘清政策網絡的組成和特性，以及所選教育政策工具類型和作用，是闡釋教育政策工具選擇邏輯的必要前提。

二、上海高校養老類專業建設中的政策網絡與政策工具選擇

（一）上海高校養老類專業建設中的政策網絡體系

上海高校養老類專業建設中的政策網絡主要包括四個層次的子網絡，按照子網絡的覆蓋范圍由大到小，依次為“政府—市場—高校”“教育行政部門—高校師生—行業企業—其他利益相關者”“教育行政部門—其他行政部門”“教育行政部門上級—下級”。這四個子網絡在高校養老類專業建設的目標上是高度一致的，都要加強高校養老類專業的建設，以提升養老服務類人才培養水平，所以政策網絡整體與子網絡的連貫性都很強。但是每個子網絡的相互關聯性，即網絡內行為者彼此互動的強度，因網絡所處情景不同而各有不同。影響這種相互關聯性的一個要素就是每個子網絡內權力目標、信息以及資源在行為者中的分布方式。

從“政府—市場—高校”“教育行政部門—高校師生—行業企業—其他利益相關者”“教育行政部門—其他行政部門”三個子網絡看，由于行動者本身具有相對獨立性，所以權力目標、信息以及資源的分布是較為分散的，網絡的相互關聯性也較弱。相較而言“教育行政部門上級—下級”子網絡受到科層制度約束，子網絡的相互關聯性很強（見表2）。網絡的連貫性越強，意味著行動者的目標認同越一致。教育政策的制定主體主要關注的是支持目標群體努力去實現自己的目標，而不是對目標群體進行約束，目標群體支持或反對政策工具應用的自由程度較高。同時，會通過“獎勵”而不是“處罰”的手段來影響相關行為，因為額外提供資源將更有利于保持網絡的高度連貫性。網絡的相互關聯性弱，意味著對目標群體行為的回應沒有那么強烈，網絡內的互動有賴于中介群體和組織的出現[5]，從而在維持網絡相互關聯特性的前提下增進政策網絡中的接觸。網絡的相互關聯性強，意味著對目標群體的政策回應更加積極，也更有可能由政策制定者直接實施政策。

（二）上海高校養老類專業建設中教育政策工具的類型及特征

根據施耐德和英格拉姆、麥克唐奈和艾莫爾對政策工具的分類，本文將教育政策工具分為權威工具、象征和勸誡工具、激勵工具、能力建設工具、系統變革工具五種類型，并據此對上海高校養老類專業建設中主要選擇的教育政策工具進行了分類（見表3）。這里所指的教育政策工具既包括政策文本，也包括實際執行的政策以及相關機制。

通過對上海高校養老類專業建設中所采用的教育政策工具類型及要點的梳理，可以歸納所選教育政策工具的特征。第一，采用以引導鼓勵增設養老類相關專業的象征和勸誡工具，而不采用權威工具強制規定專業的設置，且象征和勸誡工具發布的主體較為多元化。第二，較多采用能力建設工具與激勵工具，主要表現為重新分配信息和資源，包括組織各類提升專業內涵建設的活動以及在相關項目評審中給予養老類專業重點支持，授予項目稱號及相應財政支持等，在這一過程中，教育行政部門發揮主要作用。第三，通過系統變革工具組建中介組織執行部分政策，尤其是在“教育行政部門—高校師生—行業企業—其他利益相關者”這一子網絡內對權力目標、信息以及資源進行調整。

三、上海高校養老類專業建設中教育政策工具的選擇邏輯

結合上海高校養老類專業建設所處的四個政策子網絡的相互關聯性和連貫性，以及目前所選擇的教育政策工具的內容、類型和特征，我們可以進一步剖析上海高校養老類專業建設中教育政策工具選擇的邏輯。

（一）政策悖論下的有限選擇邏輯

在高校養老類專業建設的政策網絡中，政府、市場、高校三方形成的宏觀關系網絡存在連貫性強、相互關聯性弱的特性。政府、市場、高校的最終目標是加強養老類專業建設，培養高質量的養老服務類人才，但政府與市場介入高校專業設置程度上有著不同的價值取向，存在著政策悖論。

一方面，在高校自主辦學的價值導向下，市場調控對高校專業設置的作用日益明顯。《中華人民共和國高等教育法》賦予高等學校依法自主設置和調整學科、專業的權利，《普通高等學校本科專業設置管理規定》《普通高等學校高等職業教育（專科）專業設置管理辦法》對高校非國家控制布點的專業設置的管理，也從“審批”轉為“備案”，高校專業設置自主權逐步得到下放。市場需求成為對技能型專業的設置和布局的重要影響因素，專業的數量和招生人數的擴張與收斂，受到就業率自發漲跌的影響[6]。

另一方面，政府希望高校設置養老類專業，以保證一定的養老類專業數量和人才培養規模，所以進行一定干預。這種干預是因為市場調控存在容易偏離教育的目標、某些領域調控作用有限、調控速度滯后于市場變化等缺陷。由于養老服務崗位社會認同度低等因素的影響，養老類專業建設和人才培養存在著招不到、留不住等問題，高校自主開設養老類專業意愿并不強烈。如果單純由市場進行調節，會導致高校養老類專業的設置數量和人才培養規模無法達到社會經濟發展和民生需要，所以對高校養老類專業設置進行干預是必要的。

這種政策悖論對教育政策工具選擇的影響反映在所選工具的特性上，表現為政府基本上沒有使用權威工具，而是采用了很多象征和勸誡工具，以引導而不是強制來干預高校專業設置的選擇，以免由于政府的干預導致低效性或者非理想性。最終試圖通過政府干預、市場力量、大學自覺的有機結合[7]，推進高校養老類專業的建設。

（二）目標導向下的激勵驅動邏輯

在“教育行政部門—高校師生—行業企業—其他利益相關者”這個相對具象化的關系網絡內，網絡的特性表現為連貫性強、相互關聯性弱。加強專業建設以培育有規模有質量的養老服務類人才是各行動者共同的目標，但是共同的目標并不意味著共同的行動方向，這個關系網絡內教育行政部門之外的主體的行動意愿并沒有那么強烈。高校仍然會在選擇是否開設養老類專業時，先衡量專業的開設能否為學校發展帶來資源或者利益。在這類網絡內，目標群體會接受一些資金、權利、訣竅或者其他的資源，以作為采取某種所要求行為的代價[4]96。即選用激勵工具，以實質的資源誘導網絡內行為者執行或鼓勵某些行為。通過這種激勵提供正向的回報，行動者對達成統一目標的共識得以加強，網絡的連貫性得以穩定。激勵工具的優勢在于具有靈活性[8]，可以根據情況作出調整，管理和執行的成本相對較低，具有針對性，所以來自未獲益群體的阻力相對較小。為了讓更多的高校開設養老類專業，積極參與專業建設，教育行政部門采用了較多的激勵類型的教育政策工具。其中既包括產生短期收益的激勵工具，如授予榮譽稱號和給予專項經費支持，也包括產生長期收益的能力建設工具，如加強師資培訓、鼓勵制定教學標準等，這些都是對資源和信息的重新配置。對于高校來說，獲得額外的資源和信息成為了加強養老類專業建設的外在動力。

（三）多元參與下的系統變革邏輯

在“教育行政部門—高校師生—行業企業—其他利益相關者”這個連貫性強、相互關聯性弱的子網絡內，多元主體在參與決策的過程中會運用其所掌握的政治資源，來努力表達其愿望，從而影響政府決策，以期在最終政策結果中實現自我利益最大化。[9]為了協調多元參與主體間利益，維持所處網絡相對穩定，系統變革工具的使用非常突出。這一工具的具體運用體現為新增了上海市高職高專醫藥健康類專業教學指導委員會、上海高校養老類專業建設服務平臺兩個組織。

系統變革工具使用的前提假設是，在現有的激勵制度下，現有的機構無法實現政策制定主體想要的結果，所以要通過新增或者撤銷參與公共價值產品供給的機構，改變機構間權威的分配，從而顯著改變公共產品或者公共服務的性質或者供給效率。[10]鑒于教育行政部門職能的繁雜和規模的局限，依靠教育行政部門單邊地進行利益的協調，其成本是高昂的，效率是低下的。[11]權威的轉移，往往會伴隨著政府財政支持的重新分配。兩個新增的組織都獲得一定的權威授權和財政支持，在網絡內多元主體間進行資源的重新配置，以達成利益的協調。教學指導委員會的重要工作是指導教學開展、提升教師教學能力，專業建設服務平臺的重要工作是整合資源為多元合作提供支持和服務，兩個組織成為具體使用如師資培訓、實訓基地建設等具體的能力建設工具的主體。

（四）權責配置下的類型限定邏輯

適度的專業化和精細化的分工，能夠一定程度上提高職能部門的技術熟練度和工作效率。黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》要求“減少多頭管理，減少職責分散交叉，使黨政機構職能分工合理、責任明確、運轉協調”。但是在明晰的權責配置下，政府橫向部門間存在著固守各自權責與利益范疇的傾向。[12]根據《上海市深化養老服務實施方案（2019—2022年）》（滬府規〔2019〕26號），在“多渠道擴大養老服務從業人員規模”這一任務上，上海市教委、上海市人力資源和社會保障局、上海市民政局要按照職責分工負責。結合上海市政府對這三個部門機構職責的公開表述，在推進養老服務從業人員培養上，教育部門主要負責學科專業建設，人社部門主要負責技能培訓與促進就業，民政部門主要負責養老服務體系建設和養老機構的管理。

這種權責配置直接決定了教育政策工具發布的主體。從上海高校養老類專業建設所選教育政策工具的發布主體來看，象征和勸誡工具的發布主體較為多元，因為這些政策大多不涉及具體的行為，而能力建設工具、系統變革工具、激勵工具的發布主體主要為教育行政部門，且所選教育政策工具更具有操作性。通過進一步比較上海市教委、上海市人力資源和社會保障局、上海市民政局牽頭發布的與培養養老服務類人才相關的政策文件（見表4），可以看到，教育行政部門的政策工具的施行對象主要圍繞“高校”“專業”等，并盡可能地將職權范圍內的“專業”的內涵進行展開細化。而從人社和民政部門的政策文件中可以看到，加強養老類專業建設是跨部門協作的一個要點，多有提及但并不深入。相較而言，人社部門和民政部門政策工具所施行的對象更為寬泛，與行業企業對接更為緊密。

（五）科層權威下的工具沿用邏輯

“教育行政部門上級—下級”這個關系網絡，與其他幾種關系網絡不同，該網絡的相互關聯性強。這種類型的網絡可以選擇任何的教育政策工具，而具體的教育政策工具的選擇仍然受到科層制自上而下關系的影響。雖然存在諸多詬病，但是科層制仍然是政府最主要的組織制度。科層組織能夠通過專業化人員和正式規章制度來貫徹落實自上而下的政策指令，提高解決問題的效率。[13]根據《中華人民共和國高等教育法》，“國務院教育行政部門主管全國高等教育工作”，“省、自治區、直轄市人民政府統籌協調本行政區域內的高等教育事業”。基于此，省（市）層面教育行政管理部門多會基于教育部和地方人民政府所發布的工作任務選擇政策工具，甚至直接沿用上級所選用的教育政策工具。這種自上而下的教育政策工具的沿用，某種程度上也是為了應對伴隨政策下達而至的自上而下的考核。同時，屬地政府對某一項議題的關注程度，也將影響教育政策工具選擇的類型和數量。

從上海看，教育行政部門沿用了教育部的一些象征和勸誡工具、能力建設工具，以引導高校增設養老類專業，加強專業內涵發展。而具體的激勵工具，則由地方教育行政部門靈活選用。同時，上海政府以《上海市深化養老服務實施方案（2019—2022年）》為抓手，加大對養老服務的建設力度，使得上海對養老類專業建設的議題熱度在近幾年一直持續，所選用的教育政策工具的類型與內容與其他省市相比也更為豐富。

四、教育政策工具選擇的優化路徑

總的來看，上海高校養老類專業建設所選用的教育政策工具是合理的，基本符合政策目標要求，但是仍有優化空間。目前，上海高校養老類專業設置數量有了顯著的增加，但是專業建設仍較薄弱，表現在招生難、師資隊伍弱、對口就業難，這些一直存在的專業建設瓶頸沒有得到明顯的改善。在政策網絡內，網絡的特性受到網絡內行動者彼此間關系的影響。行動者之間良好的互動關系將促進政策目標的達成。[14]優化教育政策工具的選擇可以從增加資源（信息）投入和增強網絡內行動者的參與程度著手。

（一）選擇更具前瞻導向性的象征和勸誡工具

鑒于辦學自主性和政府干預必要性之間的政策價值平衡，象征和勸誡工具是上海高校養老類專業建設中的重要工具。象征和勸誡工具的功能在于通過政策引導，鼓勵目標對象采取自發的、有利于達成政策目標的行動。這個過程中很少存在切實的行動，但是對于行動者的各項行動都會有重要影響。[15]如在上海高校養老類專業建設上，將哪些專業定義為養老類專業，對高校養老類專業建設開展有重要的影響。如果側重于老年護理人才培養，那么護理類、康復類專業將得到重點建設，如果側重于服務管理，那么老年服務與管理、養老服務管理專業將得到重點建設。從這個意義上來說，象征和勸誡工具要比其他有實際行動的教育政策工具更為重要。在深化產教融合的大背景下，選擇的象征和勸誡工具應該更具有前瞻導向性。相比于全國性的教育政策工具，地方的教育政策工具可以更加靈活、更加前沿、更加具有地域特色。上海高校養老類專業可以進一步與上海養老產業人才培養需求對接，迎合產業前沿發展需要。如隨著智能輔具的使用，輔具的設計、制作、管理、維修等人才的需求量也將進一步增加，上海高校應當以此為契機，突破固有養老類專業設定領域，開創養老類專業的變革。

（二）選擇更多面向學生的能力建設工具

能力建設工具提供信息、培訓、教育和資源，使個人、團體或機構能夠做出所被期望的行動[16]，是對信息和資源等的重新分配。在政策網絡內，能夠成為信息和資源的分配對象是多元的，能力建設工具施用對象的選擇也將影響到最終政策目標的實現效果。從專業建設的基本要素來看，包括課程體系、教學團隊、實驗實訓條件、教學對象、教學管理與運行等。圍繞學校、專業、教師，上海高校養老類專業建設領域已選擇了相對充足的教育政策工具。但是課程體系的完善、教學團隊能力的提升、實驗實訓的投入增加、教學管理與運行的規范，都不能保證專業所培養的人才數量和對口就業人才數量的增加。從目標導向邏輯看，政策工具最終是實現有更大規模的學生能夠從事養老服務工作。讓學生在培養過程中直接接觸、了解、體驗到養老服務行業發展現狀，能夠更有利于學生擇業時候的傾向性選擇。所以建議直接組織形式更為多樣、數量更為豐富的學生實習實踐活動，以培養學生的職業認同感，增強學生崗位能力的提升和擇業的主動性。

（三）選擇更融合行業企業參與的系統變革工具

目前，從上海高校養老類專業建設所選擇的系統變革工具來看，承擔系統變革工具功能的主體多為高校，因為教育行政部門與高校的關系更為緊密，在權威和資源的授權上更為符合法理。這就導致在政策網絡內，行業企業作為重要的政策行動主體參與程度不足。與教學指導委員會和服務平臺相比，職教集團更能夠充分融合行業企業作用，更能夠充分發揮市場的內在驅動力。建議可以探索高校與養老產業領軍企業共同組建相關職教集團作為中介協調組織，加強行業企業參與程度，促進教育鏈與產業鏈有機融合。[17]進一步加強對行業企業參與養老類專業建設和人才培養的勸導，鼓勵以行業企業需求為導向形成人才培養標準，鼓勵企業參與養老類專業現代學徒制或企業訂單式培養試點，同時制定相應優惠政策，鼓勵行業企業在招生宣傳、人才培養方案制定、課程資源開發、實習實訓等環節深入參與，切實發揮作用。

（四）選擇更具協同性的跨部門政策工具

按照政策文件所述責任分工，教育行政部門、人力資源和社會保障部門、民政部門都可以作為推進養老人才培養的政策工具制定和選擇主體。目前，在高校養老類專業建設上，教育政策工具施用的主體主要還是教育行政部門，政府行政部門僅在象征和勸誡工具的制定和發布上跨部門協作較為密切。因為“權責壁壘”“部門政治”加大了部門間協作的“交易成本”[18]，涉及具體的政策執行時協作阻力較大。但是專業建設和人才培養，需要供給側和需求側政策共同作用，僅靠教育行政部門無法得到有效的解決。如學生就業情況影響著專業的可持續發展，各部門可以在促進學生從事養老服務方面加強深度合作，聯合制定面向高校、學生、企業的就業激勵政策，還可以共同制定專業教學標準與職業技能標準，通過學分轉換融通學歷教育與職業培訓等，進一步加強學生就業能力。

五、結語

影響教育政策工具選擇的因素是多樣的、復雜的，所處政策網絡內行動者之間的利益協調是其中一個重要因素。隨著社會的進步，從政策網絡視角對教育政策工具進行選擇，更具有現實意義。就上海高校養老類專業建設來看，在政府尤其是教育行政部門必須有所政策產出的前提下，現有教育政策工具的選擇是對政府、市場、高校、公民、社會間的利益關系進行平衡的結果，維持了政策網絡特性的穩定。然而從政策網絡特性出發對教育政策工具進行選擇也有一定局限，表現在不能窮盡分析政策網絡的復雜性和教育政策工具利益協調功能的有限性。因此根據教育政策工具執行的效果動態調整工具的選擇就非常重要。為了更好地實現通過加強高校養老類專業建設，培養有規模有質量的養老產業從業人員的教育政策目標，要不斷優化教育政策工具的選擇，進一步協調好市場、高校等相關主體的利益。

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責任編輯 ?宋桂祝

[收稿日期]2021-02-22

[基金項目]上海市教育委員會、上海市教育發展基金會“晨光計劃”項目“上海高校養老類專業建設的教育政策工具選擇與評估研究”（18CGB01），主持人王帥。

[作者簡介]王帥（1988— ），女，遼寧本溪人，上海開放大學學歷教育部研究實習員，管理學碩士，主要從事教育政策、成人教育研究。